我国社区学院发展的政策分析与建议
牛楠森 马金东
【摘要】影响我国社区学院发展的国家教育政策有探索期、发展期、深化期三个发展阶段。从国家教育政策的规定中，可以发现我国社区学院是在发展社区教育的背景下发展起来的，社会建设是我国社区学院的特殊使命，社区学院是超越现行教育体系的多功能教育性组织。但缺乏社区学院专门政策、行政隶属难以支撑社区学院的功能、专业师资队伍匮乏等问题却制约着我国社区学院的发展。建议：构建社区学院政策体系、设立专门的行政管理部门、中央与地方联手加大投入、引导开展中国特色社区学院的研究。
【关键词】社区教育；中国社区学院；教育政策
【中图分类号】G77【文献标识码】A【文章编号】1001-8794（2014）04-0004-05
【收稿日期】2014-01-05
【作者简介】牛楠森 （1985-），女，安徽宿州人，北京师范大学教育学博士，助理研究员，研究方向为教育基本理论与教育哲学；马金东（1962-），男，北京人，北京市朝阳社区学院院长，研究方向为社区教育、成人高等教育。社区学院（Community College）是我国教育领域的新兴事物，以1994年上海金山社区学院的成立为标志，其在我国的存在也仅有二十年的时间。鉴于美国社区学院在促进美国高等教育发展、提高国民素养方面的成功经验，我国教育理论、实践与行政界皆对我国社区学院的发展寄予厚望。然而，成功教育模式的复制未必能够成功。中国特色的社区学院应该走什么道路，亦是一个摸着石头过河的问题。我们知道，虽然会存在一定程度的政策执行不力的情况，但总体而言，教育政策始终发挥着指导和决定教育实践的作用。因而笔者拟从我国社区学院发展的政策演进入手，从国家对社区学院的政策定位来理解我国的社区学院，进而寻找我国社区学院发展在政策层面的缺陷，尝试给出相应的建议。
一、社区学院发展的国家政策演进
（一）以《中国教育改革与发展纲要（1993）》为代表的探索期
《中国教育改革和发展纲要（1993）》指出：支持和鼓励中小学同附近的企业事业单位、街道或村民委员会建立社区教育组织，吸引社会各界支持学校建设，参与学校管理，优化育人环境，探索出符合中小学特点的教育与社会结合的形式。1994年中共中央推出的《关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》指出：学校要主动同家长及社会各方面密切合作，使三方面的教育互为补充、形成合力……要依靠社区教育委员会……等各种社会性的青少年教育组织和其他社会团体，动员、组织、协调社会各方面力量支持学校做好德育工作。
这两个政策中的“社区教育组织”，可以视为我国社区学院的前形式，它向人们展示了学校之外的正规教育组织的教育作用，其直接和间接辅助学校教育的功能也是后来社区学院的功能之一。但在这两个政策中，“社区教育组织”只是辅助学校教育，尤其是德育工作的一个手段，其作用在于为学校教育创造良好的氛围，是学校教育的辅助和附属，没有独立的教育功能。“社区优化学校的社会环境，包括清除对青少年学生的各种不良影响。……为学校提供丰富的校外教育活动，各种基地，以及动员社区力量齐抓共管青少年的道德教育。”[1]
（二） 以《陈至立在2001年度教育工作会议上的讲话》为代表的发展期
1999年教育部发布的《面向21世纪教育振兴行动计划》明确提出：开展社区教育的实验工作，逐步建立和完善终身教育体系，努力提高全民素质。2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》提出在推进城市社区建设过程中，“大力开展社区教育，引导居民爱祖国、爱城市、爱社区，可以形成崇尚先进、团结互助、扶正祛邪、积极向上的社区道德风尚。”
2000年教育部职业与成人教育司下发《教育部关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知》指出，社区教育是“在一定区域内利用各种教育资源，开展的旨在提高社区全体成员整体素质和生活质量，服务区域经济建设和社会发展的教育活动……是实现终身教育的重要形式和建立学习化社会的基础。”这一解释可视为我国对社区教育内涵的官方界定。
2001年，时任教育部长的陈至立在当年教育工作会议上的讲话第一次正式提出“社区学院”，并对设立社区学院的必要性和重要性加以阐述。她指出：“今后高等教育的发展，要向有条件的地级城市延伸，大力发展社区性高等职业教育和社区学院，使高等教育区域性布局更加合理，培养当地留得住、用得上的人才。社区学院教育成本相对较低；学生又可就近学习，花费较少；把地方举办高等教育的积极性和人民群众的求学热情引导到发展高等职业教育和社区学院上来，在地级城市形成一批社区高等教育机构和职业培训中心，并使其成为文化中心和继续教育中心，为当地培养一大批生产、管理、服务第一线的应用型专门人才。”[2]这次讲话将社区学院归属于高等教育领域，也将社区学院的功能定位于培养出服务社区的人，还提出了社区学院教育对学生而言总体成本较低的要求。更重要的是，讲话把社区学院比喻为教育体系中的“立交桥”，发挥连接职教与普教、非正规教育与正规教育、专科教育与本科教育的作用，是我国终身教育体系的重要黏合剂。
2004年12月下发的《教育部关于推进社区教育工作的若干意见》要求：各地教育行政部门要把进一步推进社区教育工作作为全面建设小康社会，形成全民学习、终身学习的学习型社会的重要举措。为更好地开展社区教育，《意见》首次提出构建社区教育实体化的三级网络结构，“以区（县）社区教育学院或社区教育中心为龙头，以街道（乡镇）社区教育学校为骨干，以居委会（村）社区教育教学点为基础的社区教育网络”。其中，社区学院发挥着龙头作用，具有组织、指导其他社区教育机构的领导地位。
这一时期国家集中出台了很多关于社区教育的政策文件，这些政策既是对以往社区教育经验的总结，也为后来的社区教育发展打下了基础并指明方向。借着社区教育的东风，社区学院在这一阶段得以名正言顺地发展，并且以其独特性取得了党和国家领导人的认可，也得以成为社区教育的主阵地，成为实体化社区教育体系的龙头与核心。
（三）以《国际中长期教育改革和发展规划纲要2010-2020》为代表的深化期
《规划纲要》是我国第一个以十年为期的中长期教育规划，指明了未来十年中国各级各类教育的走向。关于社区学院，《规划纲要》是在“继续教育”条目中提到的，延续以往的教育政策，继续“广泛开展城乡社区教育”，“加强城乡社区教育机构和网络建设，开发社区教育资源。”[3]
2012年，《教育部关于进一步推进社区教育发展的若干意见（征求意见稿）》再次确认了社区教育的内涵，“社区教育是在一定区域内利用各种教育资源，开展旨在提高社区全体成员整体素质和生活质量，服务区域经济建设和社会发展的教育活动，承担公民意识和文明素质教育、下岗待业人员和进城农民工就业技能培训、社区学前教育和青少年校外教育、社区居民社会文化生活教育以及发展各种学习型组织等方面的任务。”为了实现这些任务，需要加强社区教育网络体系建设，完善“以区（县）社区教育中心（或社区学院）为龙头，以街道（乡镇）社区教育学校为骨干，以居委会（村）社区教育教学点等为基础，以其他各类教育培训机构为补充的社区教育网络体系。”为落实社区教育网络体系建设，《教育部职业教育与成人教育司2013年工作要点》明确提出“研究制订社区教育三级网络建设评价标准。”[4]以标准引领社区教育各级机构的建设。
之所以如此重视社区教育网络体系，是因为“社区教育的发展依赖于社区教育实体化建设。为社区教育寻求一条持续发展之路，必须推动实体化进程”。尤其是作为网络体系龙头的社区学院的建设。“据统计，在68个示范区中有63个区建立了社区学院或社区教育中心，作为区级的社区教育业务管理和实施机构。”[5]事实证明，社区学院在社区教育的有效开展中发挥了重要作用。
社区教育作为一种教育活动，其教育者的素质对教育效果具有决定性的影响。所以，教育部职成司在发布2013年工作要点的前一天——3月14日就印发了《社区教育工作者岗位基本要求》，首次对我国社区教育的工作人员做了细致划分，并对岗位职责、岗位要求、任职资格等做了规定。出台专门的有关师资条件的政策文件，说明中央政府对社区教育的指导已经进入深化阶段。
这一时期的教育政策已经超越了对社区教育重要性的肯定，而是在再次强调社区教育重要性的前提下，扎实推进社区教育。这表现在：首先，《意见（2012）》采用列举的方式明细了社区教育的任务，其涵盖各种类型、面对各种对象的教育形态，这种表述方式表明每一条任务都至关重要，都是社区学院必须执行的任务；其次是以经验总结的方式论证了社区学院（社区教育中心）这一实体机构对于社区教育的重要价值；最后是认识到师资力量在社区教育中的重要性，以专门文件加以规定和引导。
二、国家政策视域中的社区学院
（一）社区教育是我国社区学院发展的背景
从政策文本中可以看到，我国社区学院始终是作为社区教育的实体化组织机构而存在的。易言之，社区学院存在的价值乃是服务于社区教育。这种背景同社区学院的发源地美国有着明显的差异。美国社区学院最初的名称是初级学院，主要承担转学教育的任务，随着时间的发展，才逐渐将社区教育纳入其功能之中。这是我们在思考、研究我国社区学院时必须要考虑的一个前提。因为，社区学院的建设与发展的前提是对社区教育的研究与认识，“否则，就很可能不自觉地把我们自己的思想束缚于对已有教育形态、现成教学模式、传统学校管理的认识桎梏之中。”[6]
（二）社会建设是我国社区学院的特殊使命
在我国，中小学校和大学的使命是相同的，都是以人为指向，先把社会建设需要的人培养出来，再由这些受过教育的人去参与社会建设。社区学院同其他教育机构之间一个最大的区别在于其承担着直接参与社会建设的任务。它通过满足我国全面建设小康社会进程中人民群众对提高自身素质、提高生活质量的要求，来促进社区的稳定与发展；通过指导创建学习型家庭、学习型企业等学习型组织，“为建设人人皆学、处处可学、时时能学的学习型社会奠定坚实基础。”[7]所以，认识和理解社区学院，就不能仅从教育学的视角出发，也要基于社会学、政治学、经济学的视角，不能局限于教育系统，要从社区发展、精神文明建设和思想政治建设的多重视角去理解和推动社区学院的发展。
（三）社区学院是超越现行教育体系的多功能教育性组织
政策梳理可见，社区教育的内容是历史性与现实性的统一。社区教育的任务从教育类型上可分为普通教育和职业教育；从教育对象上可分为学前教育、中小学校外教育、成人教育、老年教育；从教育内容上可分为公民教育、文化素养教育、职业培训、道德教育、生活教育；从是否获得文凭上可分为学历教育、非学历教育。此外，我国社区学院一般是由地方政府主办、社区各方参与，与民政部门、精神文明办等非教育行政部门有着密切的关系。所以，社区学院不同于学校教育，不能纳入现有各类教育分类，也难以纳入某种特定的教育形态，即社区学院已经超越了现行教育体系，是一种多功能的教育性组织，它是社区内各个部门共有的责任、权利、义务和职能。
三、制约我国社区学院发展的政策问题
（一）缺乏社区学院专门政策
从行文中出现的各种政策文本可以看到，目前我国尚没有一项专门以社区学院为主题的国家级政策。现有涉及社区学院的政策文本主要关注两个层面：一是从价值论角度肯定社区学院的价值，概论发展社区学院的必要性和重要性，二是从实践论将它作为社区教育的一种手段和平台。至于最为关键的本体论角度——社区学院是什么，以及在这个问题之下的社区学院的办学模式、培养目标、管理体制、经费来源、课程设置等决定着社区学院建设与发展的问题在现有的政策文本中并未涉及。所以，不管是20世纪90年代中期，由成人高校和专科院校与地方结合办起的社区学院，还是借教育部发动的社区教育实验而组建或挂牌的社区学院，至今尚无一家由国家教育部批准的社区学院。
（二）行政隶属难以支撑社区学院的功能
当前我国社区学院的设置与管理主要是地方负责制。其申办是由社区学院（教育中心）向社区所在的区（县）教育行政部门提出，同时由所在地区的区（县）教育行政部门和街道办事处或镇（乡）人民政府负责管理。[8]而区县级教育行政部门主要负责区县内的学前教育、初等教育和中等教育，不具备指导和管理高等教育相关工作的能力和机制，但我国社区学院在国家政策中却经常被纳入到高等教育领域，且正现实地实施着高等学历教育。所以，地方教育行政部门实际上是难以支撑社区学院的发展的。与此同时，关于社区学院的政策规定全部出自教育部职业与成人教育司。我们知道，职业教育具有很强的功利性，其培养人就是以就业为目的，成人教育指向“承担成人教育以及扫除青壮年文盲的宏观指导工作”，[9]其对象不涉及走出校门的青少年。这同社区学院面向社区全体成员的教育对象的界定又有所区别。所以，由教育部职成司来对社区学院的工作进行宏观指导，实际上也是难以支撑社区学院的发展的。
（三）专业师资队伍匮乏
我国社区学院是在整合社区内各种教育资源的基础上建立起来的，其专职人员“主要在现有的教育行政管理人员和教师队伍中统筹安排解决”，[10]这也就意味着社区学院的师资队伍是个杂牌军，其人员构成上多为社区内其他教育机构，如中小学校、职业学校及其他教育部门的工作人员。而他们对社区教育、对社区学院基本没有专业的知识储备和相应的教育理念。这就导致社区学院在办学理念上多以执行上级命令、追随社会热点、追随政策重点为导向，缺乏对社区学院本职工作的认识和坚持；在组织管理上因循中小学校的学校管理方式，致使当前社区学院的工作看似繁荣、实则无根、难出亮点、缺乏吸引力和影响力，即缺乏专业性。2013年职成司出台了《社区教育工作者岗位基本要求》，对社区教育工作者的专业性的制度性保障也仅体现在“具有基本的社区教育理论知识”，在如何提高现有人员的社区教育理论知识，以及新引进人员是否要具备社区教育理论和研究能力上没有提及。2011年，教育部印发《全国教育人才发展中长期规划（2010-2020年）》，这是以全体教育人才的发展与提升的国家级行动，但社区学院教师的职业发展却成了被遗忘的对象，通篇规划不见社区教育及社区学院教师队伍的相关培训和支持项目。
四、促进我国社区学院发展的政策建议
（一）构建社区学院政策体系
当前我国有不少学者建议建立专门的社区学院法，如“《社区学院条例》，应包含社区学院的定名、性质、设立的条件、申办的程序、设立的步骤、审批的程序、院内管理体系、教师队伍、设备设施、图书资料、实验实习条件、教务教学管理、学历与学籍管理等方面的规定。慎重起见，可先行试点”。[11]但依笔者浅见，若要使社区学院得到较好的发展，必须构建社区学院政策体系。这也是国际经验的共识。美国于 1974 年制定了《社区学校发展法》，确保社区、学校对教育的重视，1976 年颁布了《终身学习法》，确立了终身学习的法律地位；日本 1947 年至 1951 年相继颁布《教育基本法》、《社会教育法》、《图书馆法》、《博物馆法》，就社会教育机构、人员制度、社会教育与学校教育的关系等相关问题作出一系列规定，1990 年又颁布了《终身学习振兴整备法》，开始在全国各地设立终身教育中心。
它山之石可以攻玉，我们应在社区教育的大框架中进行社区学院政策体系的顶层设计。首先，《社区教育法》应位于最高地位；其次，研究设计具体的专门政策如《社区学院发展条例》、《社区教育工作者资格条例》等；再次，社区学院发展的外在支持系统，如社区内其他相关的社会组织机构应履行其对社区教育的支持的相关规定；最后，在确保社区学院政策体系的独立性的同时，保持其开放性，以加强与其他教育类政策的联系。目前，社区教育、社区学院在我国方兴未艾，其发展的困境恰恰是政策设计的空间，我们要利用这种起始阶段的空白性，加强政策的全面规划，避免问题反映性的、修修补补似的政策产生机制。
（二）设立专门的行政管理部门
有学者指出，“社区教育除名称以外，它在教育对象、教育功能、教育活动的内容以及教育设施和实施方法方面，都与我国历史上的社会教育一脉相承，从某种意义上看，社区教育就属于地域性社会教育的范畴。”[12]而社会教育在我国教育史上有专门的管理部门——社会教育司。1911年中华民国成立后，民国政府教育部首任教育总长蔡元培“眼见各国社会教育事业之发达，深信教育行政之责任，不仅在教育青年，须兼顾多数年长失学之成人。故草拟官制时，坚决主张于普通、专门二司之外特设社会教育司”。[13]社会教育司的职责是：（1）关于通俗教育及演讲会事项；（2）关于感化事项；（3）关于通俗礼仪事项；（4）关于文艺、音乐、演剧事项；（5）关于美术馆及美术展览会事项等9项。从民国社会教育司的职能设置我们会发现它与今天的社区教育职能有很大的相似性，其所没有的只是职业技术教育（培训），但要知道彼时的社会还是农业社会，民众对现代生产技术的需求并不强烈。以史为鉴，可以兴邦。今日中国一样急切需要社会教育来尽可能地为社会成员提供学习机会，但在教育行政设置上却并没有相对应的主管部门，掣肘社区学院以社区教育为切入点、发挥现代化的社会教育之功能。因此，社会教育司的筹建是符合历史、时代以及人民的需要的。
（三）中央与地方联手加大投入
“社区教育属于‘准公共产品，既具有‘私人产品性质，又具有‘公共产品性质。除了受教育者个人和企业外，社会是最大的受益者。”[14]在社区学院方兴未艾之时，其功能与优势还未能充分地被世人所知，因而期望得到社会民间力量的经济支持是有些奢望的。因此在社区学院建设的初始阶段，中央和地方政府应充当起社区学院经费来源的主渠道。“世界不同国家和地区社区学院的发展都遵循着公益化的宗旨，其学费低廉，除象征性收取一点学费外，办学经费来源主要是各级政府的资助。”[15]事实上，当前我国开设社区学院的地方多为经济状况较好的区域，完全有力量增加在社区教育方面的投入。鉴于社区教育多服务于特定的区域，在经费投入方面，还是坚持“谁受益谁投入”的原则，地方政府为主、中央政府为辅。在这种有利条件下，中央政府只需以奖励性的、引导性的、较少的经费投入即可。
（四）引导开展中国特色社区学院的研究
社区学院在我国该怎么办这样一个重大的理论和实践问题却没有得到足够的关注。源自国外的社区学院如何在我国落地生根，这在社区学院大规模组建之前并未作为一项值得研究和深思的课题展开理论上讨论。结果显而易见，我们查阅中国知网发现：一方面，关于社区学院的稍具学术性的文章多以“美国社区学院”、“日本社会大学”等为主题。但深究起来，美国的社区学院在其高等教育体系中处于何种地位、发挥何种功能，相应的地位和功能中国是否具备等深层次的比较研究却非常缺乏。另一方面，关于我国社区学院的研究多集中在问题描述、对策建议等就事论事的层面，缺乏对社区学院置身其中的社区教育、国家教育体系的整体和立体研究。因而，从政策层面来说，国家社科基金等组织在每年的课题立项中不仅要有社区学院的主题，更要关注其中国特色的挖掘，引导研究人员开展调查研究、有深度的比较研究和具有整体、立体思维的研究。通过对主题研究的政策引导来调动人文社会科学理论研究界人士的关注，扩充社会教育、社区教育、社区学院的研究队伍并提升起层次。如此，既有助于解决掣肘社区学院发展的政策、理论、发展模式、功能定位等理论与实践问题，也有助于提升社区学院现有师资水平，并使补充具有社区教育知识背景的新入职人员成为可能。
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