关于中部安徽、江西和湖北三省宅基地制度改革试点的评析
摘要：农村宅基地制度改革的重点内容是多样化的。在土地制度改革试点中，不发达地区的农村宅基地制度的基本功能仍然是保障农民住有所居。目前农村宅基地制度改革的重点是，如何通过自上而下的制度和资源输入和自下而上的群众动员形成土地管理能力，其中江西余江试点把政府治理和群众动员结合起来加强农村土地管理，低成本推动闲置宅基地退出，结合政府输入资源形成了美丽乡村的显著成果。
關键词：宅基地制度改革；中部地区
中图分类号：F301.3
DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.01.005
发达地区的宅基地制度改革，舆论及学界关注较多，重点是如何借宅基地制度改革实现农民更大的财产权及财产性收入。在不发达地区，舆论及学界关注较少，这源于其宅基地本身的市场价值不高，农民也普遍不太关注宅基地，地方政府借宅基地制度改革推动的工作重点各有不同。我们可以对中部三个典型地区即江西、安徽和湖北进行比较，内容涉及农村宅基地制度改革的重点内容、效果和机制，从中得出宅基地制度改革的多维度进展及存在的问题。根据公开报道及我们调查的资料，三个地区宅基地制度改革内容如下。
金寨：土地增减挂钩和农村宅基地大规模退出
安徽金寨县作为农村宅基地制度改革试点倍受瞩目。2017年3月27日，国土资源报头条发布了安徽省金寨县农村宅基地制度改革试点调查，较为详细地介绍了这个试点的做法和效果。根据报道，安徽金寨农村宅基地制度改革的主要特征是地方政府把土地增减挂钩的国土政策用于异地搬迁扶贫。总体来说，安徽省通过土地增减挂钩政策定向地向金寨县输入财政资源用于高价地补偿宅基地退出。在省政府支持下，金寨县通过土地增减挂钩获48万元/亩的高价，获得50亿转移支付资金，这相当于该县4年的财政收入之和，因此金寨县能够高标准地补偿和奖励退出宅基地农户，推动大量农户进城购房及农村农房和基础设施大面积重建。国土资源报报道称，“作为国家33个农村土地制度改革试点中唯一国家级贫困县，金寨将宅基地制度改革与扶贫搬迁等政策相结合，发挥政策叠加效应，力促脱贫攻坚，给当地百姓带来了实实在在的利益”。这些实实在在的利益包括：建档立卡的贫困户可享受2万/人的资金补助；水库移民可享受1.5万/人的资金补助；国土资源厅投入的1.15亿专项资金；土地增减挂钩获得的资金，约50亿资金，这些资金全部对应使用在退出宅基地的农户。可见，来自土地增减挂钩资金是最大的一笔资金。
有了那么多资源，金寨县设计了非常优惠的政策。优惠政策包括补偿和奖励两个部分：政府对退出宅基地及房屋拆除补偿，大约每户为8万元；又有各种各样的奖励，政府按照不同的安置方式 ，设置了不同的奖励方式，总体上来说进城购房奖励标准最高。奖励分为三种。一是到县城购房的，叠加移民搬迁、易地扶贫搬迁资金补助，房屋拆除补偿标准上浮30%，按购房面积给予800元/平方米房票奖励，最高不超过100平方米。自愿放弃申请宅基地的，再给予2万元/户奖励。金融机构提供每户20万元以下的免抵押安居贷款。二是到集镇购房的，叠加移民搬迁、易地扶贫搬迁资金补助，房屋拆除补偿标准上浮15%，自愿放弃申请宅基地的，再给予1万元/户奖励，按购房面积给予200元/平方米房票奖励，最高不超过100平方米。金融机构提供每户10万元以下的免抵押安居贷款。三是到中心村庄建房的，对于建卡贫困户、有直补人口的移民户、人均建房面积小于30平方米的农户，优先分配宅基地；叠加移民搬迁、易地扶贫搬迁资金补偿，并整合有关涉农资金配套建设给排水、道路、电力通讯、广场绿地等服务设施。结果在政策引导激励下，农民退出宅基地表现出极高的积极性。根据报道的数据，金寨县全县申请宅基地退出1.29多万户，其中贫困户和移民户占80%以上。全县腾退复垦宅基地2.3万亩（户均占地1.79亩，这里应该包括居民点用地），扣除村庄建新用地5千亩，新增耕地1.8万亩（户均节余1.40亩），这意味着可用于土地增减挂钩的指标是1.8万亩。已经完成的土地指标交易是2814亩，还有8000亩待调剂到省里使用，价格为48万元/亩，金寨县为此将得到约50亿的巨额收入。这意味着金寨县完全有财力满足1.29万户宅基地有偿退出的费用。根据统计，进入规划村庄的有9000户，搬迁到基础设施建设完善的集中居住区，农户进城购房约3000套，快速消化了县城库存。
从前面的分析中可知，金寨县宅基地制度改革带来的最大“红利”就在第四笔巨额资金。金寨县财政是拿不出来钱的，六安市也拿不出来，因此必须要有外部资源输入。城乡建设用地增减挂钩政策为这种帮助提供了一种制度化的手段。其原理是：按照现有政策，土地增减挂钩项目中，农民退出宅基地后形成的结余指标可以用于城市新增建设用地。城市新增建设用地落地的出让金也是“土地财政”的部分。现在由于土地指标来自于农民，土地财政的再分配要向农民分配利益。但是土地指标本身是政策性的，属于土地管制权力的一部分，只是由于中央偏紧地供给土地指标，地方城市建设缺乏土地指标，土地指标才显得值钱。按照市场交易的逻辑，地方政府要用最低的价格购买土地指标，比如安徽省最偏远的农村宅基地最为便宜，可能就1万元，任何高于这个价格的土地指标价格均是人为规定出来的。金寨县是一个贫困县，一亩宅基地的价值竟然高达45万元，没有省政府财政特殊政策支持，这是不可能的。
据报道，这一政策被当地县官员认为是“国土部拿出了压箱底的好政策”，允许金寨县的土地指标调剂到省里使用，换取了大笔资金。但是我们认为安徽金寨是政府人为打造的宅基地制度改革试点，试点成果具有误导性，误导农民及基层干部认为只要退出宅基地就能获得大笔资金。如果金寨县的宅基地制度改革成果是内生的，那么15个农村宅基地制度改革试点就都可以通过制度改革获得如此显著的成果了。事实上到目前为止，没有一个试点从省政府哪里获得如此多的资金。在我们看来，由于如此巨大的成本，金寨县也只能解决目前这1万多户的宅基地退出。根据金寨县的土地数据，全县可腾退宅基地12万亩（户均占地1.79亩，其中户均宅基地占地仅为260平方，其余为居民点占地），节地6万亩，按照每亩48万元的土地指标价格，那么省财政全面改造金寨县就需要288亿！目前金寨县已经交易和有意向交易获得的资金有50个亿，省里接下来还需要再以土地增减挂钩的方式向金寨县支付230多亿。安徽省仅仅是一个中部的省份啊，还有很多贫困县需要省政府支援。
宅基地有偿使用的前提是确定宅基地使用的法定标准，确定超占及一户多宅等各种情形要缴纳的费用标准及方式。按照当地的办法，宅基地有偿使用费计算公式如下：第一区段超占面积（X）*调节系数（K1）+第二区段超占面积（Y）*调节系数（K2）。一户多宅时，以法定面积为标准，把农户的二个或多个宅基地面积加总进行总面积及区段计算；非集体经济成员占地则没有初始的法定面积，全部计入超占面积进行分区段计算。宜城市充分发挥村民自治的作用，每一个村庄依据实际情况制定有偿使用制度，在政府确定的范围内自由选择不同区段的调节系数。
从宅基地有偿使用费收取来看，宜城市取得了显著的成果。全市农村10.66万户农民，有8.63万户宅基地占地超面积。截止到2017年5月份，全市已收取7.2万户农民的1207万元有偿使用费，大部分超占农户已经交费了。且宅基地有偿使用费“村收村支”，用于宅基地回购和公益事业。但是宅基地有偿使用费收取本身不可持续，宅基地有偿使用制度的初衷也根本难以达到。
调查了解到大多数农户积极交纳有偿使用费的动机并不太强，因为绝大多部分超占是由于村规民约面积超过法律规定的“法定面积”。实践中集体之所以能收得到有偿使用费和宅基地及房屋确权颁证相关，“交钱的目的是为了拿证”。由于确权颁证是一次性的，农民第一次缴纳有偿使用费后，不再准备第二次缴纳。有偿使用费收取也构不成加强农村宅基地管理的经济手段，它毋宁是通过收费确认了农户超占及一户多宅的事实，对已有的宅基地占有和利用构不成任何有意义的改变，农户缴纳了几十元或数百元有偿使用费后，获得了宅基地及房屋权证，土地还是那块土地。集体收取有偿使用费也难以倒逼宅基地退出，地方政府更多的是想象。有少數农户为了避交宅基地有偿使用费，主动退出宅基地，但是这一退出的性质是协议性的，指的是约定未来退出。但是村干部很困惑，约定未来退出，村集体不收宅基地有偿使用费，但是到真正退出时，村集体也没有钱补偿农民啊。
简言之，湖北省宜城市农村宅基地制度改革试点的宅基地有偿使用制度，最终停留在制度文本上，实践效果欠佳。宜城市既缺乏金寨县那样来自于外部的巨额资金投入，难以大规模推动宅基地退出，也缺乏余江县那样的自上而下动员群众进行村庄整治，低成本推动闲置及一户多退出的能力。因此改革最终就可能是热热闹闹一场空，难以改变现有农村宅基地管理及利用格局。没有钱，没有管理能力，这实际上是全国中西部大多数农村宅基地管理的实际情况。
结语： 如何评价农村宅基地制度改革试点
从目前农村宅基地管理的问题来看，农村宅基地制度改革的重点是，如何通过自上而下的制度和资源输入和自下而上的群众动员形成土地管理能力。从这个角度，三个省的宅基地制度改革试点中的江西余江，最具有代表性。余江试点把政府治理和群众动员结合起来加强农村土地管理，低成本推动闲置宅基地退出，结合政府输入资源形成了美丽乡村的显著成果。安徽金寨县完全是由省政府人为打造的改革示范点，不具有可复制性，宅基地被误认为具有内在价值，而实际上不过是政府资源借助土地指标的输入。而在湖北宜城，则既没有外部资源输入，也没有群众动员能力，地方政府企图通过土地有偿使用的经济手段来加强土地管理是徒劳的，它不能改变任何现状。
基金项目
中国博士后科学基金资助《中间阶层对乡村治理的影响及参与机制研究》（2017M612427）研究成果。
参考文献
[1]安徽省金寨县农村宅基地制度改革试点调查[N].国土资源报，2017-03-27.
[2]秦宏.农宅动起来 村貌靓起来[EB/OL].http：//www.cr-
news.net/323/37742_20160814
09/043.html.2016-08-14.
作者简介
夏柱智，武汉大学社会学系讲师，研究方向：农村社会学。
责任编辑 解梅娟
