论人民调解工作与诉讼衔接工作的发展困境
摘 要 人民调解是解决民间纠纷的有效方式，其调解方式灵活、便利、高效，在构建和谐社会中发挥着举足轻重的作用。在我国经济快速发展的新形势下，各种矛盾不断凸显，应注重将诉讼调解与人民调解相结合，充分发挥人民调解“定纷止争”的作用。以宁夏西吉县为例，本文认为应着重从明确诉讼调解与人民调解程序衔接的阶段、建立刑事和解联调联动机制、打造专业化的人民调解队伍等三个方面入手，使人民调解与诉讼调解更好地衔接，为化解社会矛盾开辟新路径。
关键词 人民调解 刑事和解 诉讼衔接
作者简介：倪菊红，宁夏大学2016级民商法学研究生。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.167
一、西吉县人民调解工作与民事诉讼工作衔接状况
根据人民调解“四张网”的工作要求，西吉县司法局在西吉县人民法院成立“西吉县人民法院庭前人民调解工作室”， 选派两名优秀专职人民调解员长期坐班，目前主要负责与法院家事审判庭做好婚姻家庭诉讼案件的、与行政庭做好民间借贷诉讼案件的调解衔接工作，在一定程度上，有效的化解了矛盾纠纷，缓解了诉讼压力。据初步统计，2017年截至目前，庭前人民调解工作室调解成功的案件总数达144件。另外，西吉县人民法院根据《宁夏回族自治区高级人民法院关于进一步推进多元化纠纷解决机制改革的实施意见》，不断开拓纠纷解决机制，在诉讼中心建立“诉调对接中心”，以“委托调解函”的形式将案件移送给各乡（镇）人民调解委员会，将口头上的“委托调解”以书面形式正式化，让当事人亲身感受到“调解”程序的正规化、合法化，从而愿意将他们之间的实体问题进行“调解”，这样也将原、被告的诉讼身份在调解中得以委婉、巧妙的转化。这种工作体制在某种意义上是推崇“调审分离”、“调解前置”原则，取得了良好的效果。
二、西吉县人民调解工作与诉讼衔接工作发展困境
（一）人民调解与刑事和解工作基本处于脱节状态
与单纯的民事案件相比，刑事附带民事案件以及刑事自诉案件有其自身的特殊性。对于符合《中华人民共和国刑事诉讼法》第277条规定的案件，被害人自愿与犯罪嫌疑人、被告人和解的，双方当事人可以和解。公安机关、人民检察院、人民法院可以参加或主持和解程序，但是必须对和解的自愿性、合法性进行审查，并制作书面和解协议书，保证和解程序及和解结果的合法、公平、公正。对于达成刑事和解的案件，公安机关可以建议检察机关予以从宽处理；同时，检察机关可以建议人民法院予从宽处罚；对于犯罪情节轻微、社会危害性不大的案件，检察机关可以做出不起诉的决定；对于需要判处刑罚的，人民法院按照检察院从宽处罚的建议书，对能适用缓刑的尽量适用缓刑，并提出社区矫正建议书，这对于减少社会对抗，维护社会安定有序、修复被犯罪行为破坏的社会关系无疑具有十分积极的意义。①根据上海市金山区人民法院统计，该院2008-2010年共受理11件自诉案件，其中10件实现和解后撤诉处理；；适用刑事和解程序处理的故意伤害案件、交通肇事案件共计192件，和解率为63%，无一例存在上诉、抗诉情况。②
尽管理论和实践都证明：“人民调解”有助于刑事和解工作的开展，然而西吉县还没有完全建立起“刑事和解司法联动”机制。
（二）欠缺专业化调解队伍
目前，西吉县人民调解员队伍基本上已经实现了专职化。在19个乡（镇）司法所分别设立了乡（镇）人民调解委员会，调解员均由西吉县司法局以公开招考的形式招聘，共计招聘了38名专职人民调解员，这些专职人民调解员工资由西吉县财政局统一发放，采取“一年一签”的雇佣合同制形式，并实行年度考核，对不合格人员予以解聘；对调解成功的案件实行“以案定补”制度。虽然人民调解员已经专职化，但是还不够专业化，例如多数调解员不清楚人身损害赔偿的范围以及赔偿额的计算公式，严重影响调解工作的有效开展。
（三）人民调解工作“重调解，轻履行”
调解的目的是真正化解矛盾纠纷，节省社会成本，缓和社会矛盾，然而調解工作迫于调解率和调解量的要求，往往只注重眼前的调解工作，而忽略了调解结束后的“协议履行”。比如：对于离婚纠纷，只要当事人在婚姻登记机关办理了离婚手续，领取了离婚证，那么调解到此结案，但是对于协议中有关孩子的抚养费问题或涉及婚后共同财产分割、共同债务承担的部分却往往没有督促当事人及时履行，致使“调解协议”只能部分实现，其余部分又将转入诉讼程序解决。
三、完善“人民调解”与诉讼衔接机制的建议
（一）完善立法，健全法律体制
《人民调解法》自2011年实施以来，学界争议不断，这也从侧面说明《人民调解法》在理论和实践中都存在一定的缺陷和弊端，原湘潭大学法学院副教授李喜莲在其《<中华人民共和国人民调解法>的五大不足》一文中，详细阐释了这一点。在接下来的几年里，学界各种呼声不断，然而《人民调解法》自实施以来，至今未曾修改过。
1.建议司法解释明确司法行政部门对人民调解委员会的监督、管理职能
《人民调解法》第七条规定：“ 人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织”；第五条规定：“国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导”。本条款规定基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导，那么县级以上地方人民政府司法行政部门的“指导”是指行政指导吗？是否具有监督职能？理论上，笔者认为：人民调解委员会作为群众性自治组织，其不受任何单位的行政管理；另外，法院在诉累不堪重负的情况下，其对人民调解委员会的业务指导职能已经弱化。实践中，“人民调解”工作已经纳入司法行政部门的工作职能和业绩考核范围。结合西吉县实际，辖区内的乡（镇）人民调解委员会均设立在各乡（镇）司法所，由公开招聘的专职人民调解员坐班，各司法所对人民调解委员会的工作进行具体的业务和工作指导，并对人民调解委员会的工作进行监督；同时帮助各人民调解委员会建立工作制度，不断打造业务精湛、调解技术适民、调解程序规范的人民调解委员会。
2.考量“司法确认期限为三十日”是否具有合理性和可操作性
《人民调解法》第三十三条规定：“ 经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。”本条款看似规定的相当严谨，实则是强人所难。首先，如何处理“双方当事人认为有必要”的时间段和“自调解协议生效之日起三十日内”的时间段之间的冲突问题？即双方当事人协商、考虑是否要申请司法确认的时间已经超过了“调解协议生效之日起三十日”，那么双方当事人认为确有必要申请司法确认，并且都同意进行司法确认，法院对此却没有具体规定。其次，从规定中可以看出，当事人申请司法确认必须要达成共识，否则不得申请，这明显不利于保护权利人的利益。司法确认是保证双方当事人的合法利益，如果权利方要求申请“司法确认”，而义务方不同意，那么这种规定是否明显会损害权利人的利益呢？根据学界相关理论研究，笔者认为，建立强制“司法确认”制度，即对于不能即时履行的协议，由作出“人民调解协议”的人民调解委员会在“人民调解协议”约定的履行期限届满之日起30日内，将协议主动提交法院进行“司法确认”；确认有效合法的，立即转入强制执行程序。
法律只有被信仰才有存在的意义。司法确认制度所依赖的正是法律的强制执行力，也只有赋予调解协议强制执行的效力，公民才会主动选择并支持这一高效便捷的纠纷解决路径。因此只有将法院的强制执行程序与司法确认制度相互对接好，新时代背景下调解制度才会迸发出新的活力。③
（二）突破狭义的“民事纠纷”牢笼，积极拓展刑事和解“联调联动”机制
在县党委、政府的领导下，树立正确的“大调解”观念，积极创新“刑事和解联调联动”机制，在公安、检察院、法院、司法局等单位设专人负责 “刑事和解联调联动”的对接工作，同时建立“联调联动”对接工作的监督与激励机制，将“联调联动”工作开展情况纳入奖惩考核和晋级升职的范围。另外，要保障“联调联动”对接工作的经费。如果对“联调联动”对接的经费来源没有具体规定，就会直接影响“联调联动”对接工作的进行和调解人员的工作热情。笔者认为，可以通过地方立法或政策将司法机关用于诉调对接工作的经费纳入财政预算，专款专项支持诉调对接工作的实施与工作人员的培训。
（三）打造专业化的调解队伍
西吉县着力构建人民调解“四张网”，不断打造专业化人民调解体系。一是健全农村人民调解网络。健全乡镇调委会19个，调解员191名；村调委会297个，调解员910名；调解小组1527个，调解员6736名。二是健全社区人民调解网络。建立和完善社区调委会，成立社区调委会8个，调解员39名；成立西吉县人民法院庭前人民调解工作室1个，调解员2名。三是健全企事业人民调解网络。成立工业园区调委会1个，调解员5名；成立学校调委会6个，调解员30名。四是健全行业性专业性人民调解网络。成立西吉县道路交通事故损害赔偿人民调解委员会1个，调解员3名。五是结合目前各乡镇脱贫攻坚工作需要，适时成立了脱贫攻坚人民调解委员会，调委会主任及成员由各乡镇脱贫工作的负责人、司法所工作人员和各村组主任组成，立足实际，依法积极处理在精准扶贫工作中出现的各类矛盾纠纷。
笔者认为，随着专业化人民调解队伍的建立健全，“人民调解协议”就具有更强的规范性和可行性，因此，“诉前强制调解”制度更适宜于司法實践，尽管有的法院立案部门已经从事了立案后的调解工作，并在程序上规定了时限，但是在实践中，五日或者七日往往不能认定一个纠纷调解是否成功，然而由于已经立案，即在程序上已经开始计算这个民事案件的审限，可能调成的案件由于审限原因也不得不进入审判程序，因此，保障诉前调解的实施，还需在司法机关在审判管理方面予以配合。④
四、结语
人民调解作为一种具有平等自愿、方便灵活、经济便利特点的纠纷解决途径，在化解人民内部矛盾、预防纠纷发生、防止矛盾激化、维护社会和谐方面发挥出其特有的魅力，因此， 在实践的基础上提炼出人民调解工作自身的发展规律，不断完善诉讼调解工作与人民调解工作的程序衔接，最大限度地实现化解社会矛盾的多种力量整合，为构建和谐社会提供强有力的保障。
注释：
①费文彬.广西刑事和解：在谅解与惩罚的平衡木上舞蹈.人民法院报.2014年10月20，第007版.
②沈铭.公诉案件刑事和解若干问题研究.复旦大学硕士论文.2011年10月14日.
③郑家勇.司法确认案件的实践研究.广西师范大学法律硕士论文.2015年3月.
④苏荔莎.当下民事司法调解的困境与出路.吉林大学硕士论文.2017年4月.
参考文献：
[1]吴琼.论人民调解与诉讼程序相衔接的理论与实践.对外经济贸易大学硕士论文.2006.
[2]杨澄.人民调解与诉讼相衔接机制的完善.南昌大学硕士论文.2014.
[3]李青青.人民调解与诉讼衔接机制研究.法制博览.2016（11）.
[4]秦梓耀.调审分视野度下委托调解制度研究.湘潭大学硕士论文.2016.
关键词 人民调解 刑事和解 诉讼衔接
作者简介：倪菊红，宁夏大学2016级民商法学研究生。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.167
一、西吉县人民调解工作与民事诉讼工作衔接状况
根据人民调解“四张网”的工作要求，西吉县司法局在西吉县人民法院成立“西吉县人民法院庭前人民调解工作室”， 选派两名优秀专职人民调解员长期坐班，目前主要负责与法院家事审判庭做好婚姻家庭诉讼案件的、与行政庭做好民间借贷诉讼案件的调解衔接工作，在一定程度上，有效的化解了矛盾纠纷，缓解了诉讼压力。据初步统计，2017年截至目前，庭前人民调解工作室调解成功的案件总数达144件。另外，西吉县人民法院根据《宁夏回族自治区高级人民法院关于进一步推进多元化纠纷解决机制改革的实施意见》，不断开拓纠纷解决机制，在诉讼中心建立“诉调对接中心”，以“委托调解函”的形式将案件移送给各乡（镇）人民调解委员会，将口头上的“委托调解”以书面形式正式化，让当事人亲身感受到“调解”程序的正规化、合法化，从而愿意将他们之间的实体问题进行“调解”，这样也将原、被告的诉讼身份在调解中得以委婉、巧妙的转化。这种工作体制在某种意义上是推崇“调审分离”、“调解前置”原则，取得了良好的效果。
二、西吉县人民调解工作与诉讼衔接工作发展困境
（一）人民调解与刑事和解工作基本处于脱节状态
与单纯的民事案件相比，刑事附带民事案件以及刑事自诉案件有其自身的特殊性。对于符合《中华人民共和国刑事诉讼法》第277条规定的案件，被害人自愿与犯罪嫌疑人、被告人和解的，双方当事人可以和解。公安机关、人民检察院、人民法院可以参加或主持和解程序，但是必须对和解的自愿性、合法性进行审查，并制作书面和解协议书，保证和解程序及和解结果的合法、公平、公正。对于达成刑事和解的案件，公安机关可以建议检察机关予以从宽处理；同时，检察机关可以建议人民法院予从宽处罚；对于犯罪情节轻微、社会危害性不大的案件，检察机关可以做出不起诉的决定；对于需要判处刑罚的，人民法院按照检察院从宽处罚的建议书，对能适用缓刑的尽量适用缓刑，并提出社区矫正建议书，这对于减少社会对抗，维护社会安定有序、修复被犯罪行为破坏的社会关系无疑具有十分积极的意义。①根据上海市金山区人民法院统计，该院2008-2010年共受理11件自诉案件，其中10件实现和解后撤诉处理；；适用刑事和解程序处理的故意伤害案件、交通肇事案件共计192件，和解率为63%，无一例存在上诉、抗诉情况。②
尽管理论和实践都证明：“人民调解”有助于刑事和解工作的开展，然而西吉县还没有完全建立起“刑事和解司法联动”机制。
（二）欠缺专业化调解队伍
目前，西吉县人民调解员队伍基本上已经实现了专职化。在19个乡（镇）司法所分别设立了乡（镇）人民调解委员会，调解员均由西吉县司法局以公开招考的形式招聘，共计招聘了38名专职人民调解员，这些专职人民调解员工资由西吉县财政局统一发放，采取“一年一签”的雇佣合同制形式，并实行年度考核，对不合格人员予以解聘；对调解成功的案件实行“以案定补”制度。虽然人民调解员已经专职化，但是还不够专业化，例如多数调解员不清楚人身损害赔偿的范围以及赔偿额的计算公式，严重影响调解工作的有效开展。
（三）人民调解工作“重调解，轻履行”
调解的目的是真正化解矛盾纠纷，节省社会成本，缓和社会矛盾，然而調解工作迫于调解率和调解量的要求，往往只注重眼前的调解工作，而忽略了调解结束后的“协议履行”。比如：对于离婚纠纷，只要当事人在婚姻登记机关办理了离婚手续，领取了离婚证，那么调解到此结案，但是对于协议中有关孩子的抚养费问题或涉及婚后共同财产分割、共同债务承担的部分却往往没有督促当事人及时履行，致使“调解协议”只能部分实现，其余部分又将转入诉讼程序解决。
三、完善“人民调解”与诉讼衔接机制的建议
（一）完善立法，健全法律体制
《人民调解法》自2011年实施以来，学界争议不断，这也从侧面说明《人民调解法》在理论和实践中都存在一定的缺陷和弊端，原湘潭大学法学院副教授李喜莲在其《<中华人民共和国人民调解法>的五大不足》一文中，详细阐释了这一点。在接下来的几年里，学界各种呼声不断，然而《人民调解法》自实施以来，至今未曾修改过。
1.建议司法解释明确司法行政部门对人民调解委员会的监督、管理职能
《人民调解法》第七条规定：“ 人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织”；第五条规定：“国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导”。本条款规定基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导，那么县级以上地方人民政府司法行政部门的“指导”是指行政指导吗？是否具有监督职能？理论上，笔者认为：人民调解委员会作为群众性自治组织，其不受任何单位的行政管理；另外，法院在诉累不堪重负的情况下，其对人民调解委员会的业务指导职能已经弱化。实践中，“人民调解”工作已经纳入司法行政部门的工作职能和业绩考核范围。结合西吉县实际，辖区内的乡（镇）人民调解委员会均设立在各乡（镇）司法所，由公开招聘的专职人民调解员坐班，各司法所对人民调解委员会的工作进行具体的业务和工作指导，并对人民调解委员会的工作进行监督；同时帮助各人民调解委员会建立工作制度，不断打造业务精湛、调解技术适民、调解程序规范的人民调解委员会。
2.考量“司法确认期限为三十日”是否具有合理性和可操作性
《人民调解法》第三十三条规定：“ 经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。”本条款看似规定的相当严谨，实则是强人所难。首先，如何处理“双方当事人认为有必要”的时间段和“自调解协议生效之日起三十日内”的时间段之间的冲突问题？即双方当事人协商、考虑是否要申请司法确认的时间已经超过了“调解协议生效之日起三十日”，那么双方当事人认为确有必要申请司法确认，并且都同意进行司法确认，法院对此却没有具体规定。其次，从规定中可以看出，当事人申请司法确认必须要达成共识，否则不得申请，这明显不利于保护权利人的利益。司法确认是保证双方当事人的合法利益，如果权利方要求申请“司法确认”，而义务方不同意，那么这种规定是否明显会损害权利人的利益呢？根据学界相关理论研究，笔者认为，建立强制“司法确认”制度，即对于不能即时履行的协议，由作出“人民调解协议”的人民调解委员会在“人民调解协议”约定的履行期限届满之日起30日内，将协议主动提交法院进行“司法确认”；确认有效合法的，立即转入强制执行程序。
法律只有被信仰才有存在的意义。司法确认制度所依赖的正是法律的强制执行力，也只有赋予调解协议强制执行的效力，公民才会主动选择并支持这一高效便捷的纠纷解决路径。因此只有将法院的强制执行程序与司法确认制度相互对接好，新时代背景下调解制度才会迸发出新的活力。③
（二）突破狭义的“民事纠纷”牢笼，积极拓展刑事和解“联调联动”机制
在县党委、政府的领导下，树立正确的“大调解”观念，积极创新“刑事和解联调联动”机制，在公安、检察院、法院、司法局等单位设专人负责 “刑事和解联调联动”的对接工作，同时建立“联调联动”对接工作的监督与激励机制，将“联调联动”工作开展情况纳入奖惩考核和晋级升职的范围。另外，要保障“联调联动”对接工作的经费。如果对“联调联动”对接的经费来源没有具体规定，就会直接影响“联调联动”对接工作的进行和调解人员的工作热情。笔者认为，可以通过地方立法或政策将司法机关用于诉调对接工作的经费纳入财政预算，专款专项支持诉调对接工作的实施与工作人员的培训。
（三）打造专业化的调解队伍
西吉县着力构建人民调解“四张网”，不断打造专业化人民调解体系。一是健全农村人民调解网络。健全乡镇调委会19个，调解员191名；村调委会297个，调解员910名；调解小组1527个，调解员6736名。二是健全社区人民调解网络。建立和完善社区调委会，成立社区调委会8个，调解员39名；成立西吉县人民法院庭前人民调解工作室1个，调解员2名。三是健全企事业人民调解网络。成立工业园区调委会1个，调解员5名；成立学校调委会6个，调解员30名。四是健全行业性专业性人民调解网络。成立西吉县道路交通事故损害赔偿人民调解委员会1个，调解员3名。五是结合目前各乡镇脱贫攻坚工作需要，适时成立了脱贫攻坚人民调解委员会，调委会主任及成员由各乡镇脱贫工作的负责人、司法所工作人员和各村组主任组成，立足实际，依法积极处理在精准扶贫工作中出现的各类矛盾纠纷。
笔者认为，随着专业化人民调解队伍的建立健全，“人民调解协议”就具有更强的规范性和可行性，因此，“诉前强制调解”制度更适宜于司法實践，尽管有的法院立案部门已经从事了立案后的调解工作，并在程序上规定了时限，但是在实践中，五日或者七日往往不能认定一个纠纷调解是否成功，然而由于已经立案，即在程序上已经开始计算这个民事案件的审限，可能调成的案件由于审限原因也不得不进入审判程序，因此，保障诉前调解的实施，还需在司法机关在审判管理方面予以配合。④
四、结语
人民调解作为一种具有平等自愿、方便灵活、经济便利特点的纠纷解决途径，在化解人民内部矛盾、预防纠纷发生、防止矛盾激化、维护社会和谐方面发挥出其特有的魅力，因此， 在实践的基础上提炼出人民调解工作自身的发展规律，不断完善诉讼调解工作与人民调解工作的程序衔接，最大限度地实现化解社会矛盾的多种力量整合，为构建和谐社会提供强有力的保障。
注释：
①费文彬.广西刑事和解：在谅解与惩罚的平衡木上舞蹈.人民法院报.2014年10月20，第007版.
②沈铭.公诉案件刑事和解若干问题研究.复旦大学硕士论文.2011年10月14日.
③郑家勇.司法确认案件的实践研究.广西师范大学法律硕士论文.2015年3月.
④苏荔莎.当下民事司法调解的困境与出路.吉林大学硕士论文.2017年4月.
参考文献：
[1]吴琼.论人民调解与诉讼程序相衔接的理论与实践.对外经济贸易大学硕士论文.2006.
[2]杨澄.人民调解与诉讼相衔接机制的完善.南昌大学硕士论文.2014.
[3]李青青.人民调解与诉讼衔接机制研究.法制博览.2016（11）.
[4]秦梓耀.调审分视野度下委托调解制度研究.湘潭大学硕士论文.2016.
