垃圾分类创新模式探析

     崔岩珠

    

    [摘 要]上海市长宁区程家桥上航新村、警备区第二干休所、程桥二村三个社区垃圾分类的创新模式可归类为机制引领型治理模式、军民融合多元共治型治理模式、楼骨干代表的“议事会引领”治理模式。通过对这些社区垃圾分类的现状分析，可以了解社区各主体在垃圾治理中的作用，以及制约社区生活垃圾分类的瓶颈因素，探索垃圾分类资源化利用的有效路径，推动垃圾分类制度取得新突破。

    [关键词]垃圾分类;创新模式;社区治理

    一、问题的提出

    在新的时代背景下，垃圾治理成了困扰社会发展的一大难题。上海作為常住人口为2418万的超大型城市，垃圾处理自然也是其面临的重大难题。根据《2018年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》，我国202个大、中城市生活垃圾产生量20194.4万吨，处置量为20084.3万吨，其中，上海生活垃圾产生量位居第二，产生量为899.5万吨。①“垃圾围城”已经成为限制城市可持续发展的枷锁。

    近年来，我国加速推行垃圾分类制度，全国垃圾分类工作由点到面、逐步启动、成效初显，46个试点城市先行先试，而上海作为这其中的佼佼者，已经取得了一些积极进展。2000年起，上海开始推进新一轮的垃圾分类减量工作，并连续7年将此项工作列为上海市政府实事项目加以推进。上海将垃圾分类作为重点工作之一，先后出台《关于建立完善本市生活垃圾全程分类体系的实施方案》和《上海市生活垃圾全程分类体系建设行动计划（2018年—2022年）》。2018年11月6日上午，习近平总书记在上海虹口区市民驿站嘉兴路街道考察时表示：“垃圾分类就是新时尚。垃圾综合处理需要全民参与，上海要把这项工作抓紧抓实办好。”②2019年7月1日上海正式实施《上海市生活垃圾管理条例》，其对生活垃圾分类标准、政府相关管理职责以及建立分类投放、收集、运输、处置全程分类体系等都进行了明确规定，有助于形成条块结合、以块为主的管理模式，也标志着“垃圾分类”在上海被纳入法治框架。

    随着垃圾分类的不断完善，学界也总结出了不少新的垃圾治理模式。学者吴世钧认为一些地方政府开始引入社会力量，探索市场化运作机制，尝试“互联网+”垃圾分类回收新模式。这一模式依托互联网技术，借助移动终端App、微信、O2O交易平台等手段，采用线上交易、上门回收等形式，缓解传统垃圾分类存在的分类意愿不强、分类不到位等突出问题。 ③夏盛民提出要强化顶层设计，做优党政主导、市场参与的“顶线”创新党建引领，坚持党务工作和业务工作同步覆盖、同频共振，创新建立第三方运维公司党委“1+N”组织架构，即公司党委下辖1个机关党支部和若干个保洁片区党支部。④于晨阳认为应该在城市生活垃圾分类处理工作中运用PPP模式，将城市生活垃圾分类处理工作交给私人企业或者组织机构，相关的政府部门在与私人企业进行合作后需要迅速地转变自身的职能，从工作者转变为管理者和监督者，积极地发挥自身监督管理的能力 。⑤由以上文献综述可以得知，学界对如何处理垃圾问题有了各自的经验，垃圾分类制度也在不断地完善。近年来，居民更加注重的是如何解决垃圾分类在实际操作中的难题，国内学者的相关研究较少。因此，重点研究相关社区的创新做法是大有裨益的。

    本文对程家桥街道垃圾分类现状进行梳理，选取逐步成型的上航新村、警备区第二干休所、程桥二村为重点研究对象，并且对三个社区垃圾分类的创新模式进行案例分析，将其分为有物业一般型小区、无物业一般型小区、有物业特大型小区三种垃圾分类模式。通过对其垃圾分类的发展过程和现状分析，了解社区各主体在垃圾治理中的作用，分析垃圾分类有效的现行措施，以及制约社区生活垃圾分类的瓶颈因素，探索垃圾分类资源化利用的有效路径，推动垃圾分类制度取得新突破。

    二、社区垃圾分类的三种创新模式——以程家桥街道为例

    据调研了解，程家桥街道在实现垃圾分类全覆盖的过程中，根据街道小区特点将小区的垃圾治理分为了三种模式，分别为以上航新村为代表的有物业一般型小区治理模式，以警备区干休所为代表的无物业一般型小区治理模式，以及以程桥二村为代表的有物业特大型小区治理模式。本文通过对该三种垃圾分类模式的归纳与成效的总结，从而致力于找到普及社会的垃圾分类的治理之道。

    1.“垃圾救援”的机制引领——以上航新村为例

    上航新村小区始建于1989年，面积15429平方米，具有16个门栋210户，共有居民1190人，其作为街道有物业一般型小区，为了解决垃圾分类过程中居民参与意愿不高、管理人手缺乏的问题，该小区在进行垃圾分类的过程中主要依靠机制建设来对小区垃圾分类相关事项进行引领。主要分为三种引领模式：

    （1）建立“街道-居委-志愿者”三级发动机制。即通过落实街道办事处下放的垃圾分类命令，并通过居委会直接发动群众参与，起到层层监督、层层落实的效果。例如：在实施的过程中，上航新村小区积极响应上级对垃圾分类相关事项的部署，并推进了小区内的两网协同和定时定点垃圾投放工作。同时在鼓励小区居民积极参与垃圾分类的过程中，居委会党支部还通过培训、座谈、听证等多种形式发动居民群众。在该机制的引领下，试点工作的群众支持率由最初的30%上升到目前的99%。在志愿者推动方面，党员骨干带头组建志愿者队伍，协助做好垃圾分类的厢房值守、日常巡逻和宣传指导工作。

    （2）落实“硬件-队伍-制度”三项保障机制。上航新村小区为了从硬件设施的改造入手，改建了小区垃圾厢房，加装水斗、雨棚、照明，增设监控探头，设置“绿色账户”积分自助兑换机，从而鼓励了居民参与垃圾分类，并且提升了居民对试点工作的获得感。在队伍建设方面，上航新村居委会社工实行工作日错时上班和双休日值班制度，并且组建了80人垃圾分类志愿者队伍，通过志愿者自治来做好垃圾分类指导工作，使得垃圾分类在相关规范下有序落实。同时，上航新村小区积极落实例会制度、台账登记制度、巡查制度和数据分析制度，通过制度建设保障垃圾分类工作的长效运作，加深居民对于垃圾分类的认同感。

    （3）搭设“居民自治-区域共建-街居联动”三个平台联动机制。上航新村小区通过挨家挨户签订居民承诺书，将垃圾定时定点投放要求纳入楼组公约、居民公约，从而提高了居民垃圾分类的参与程度。在区域联动方面，居委会相关工作人员走访了小区周边房产中介公司，争取与中介公司合作进行出租户的宣传发动工作;同时，相关工作人员走访了东航、春秋等大多数租住户所在单位争取支持，让所在单位积极发动员工参与垃圾分类工作。在街区联动机制方面，积极与街道办事处明确相关房办、城管、市容、公安等单位职责，同时积极配合相关单位安排专人负责小区垃圾分类工作，从而加强本小区的上级执法支撑。

    上航新村小区在这种垃圾分类治理模式的引领下，取得了较好的垃圾分类成效。根据数据统计，上航新村垃圾定时定点分类投放的居民支持率从2017年7月份的30%上升到现在的99%，投放准确率从试点初期的65%上升到现在的99%，资源化利用率从试点前的日均30.7%上升到现在的日均57.33%。

    2.军民融合的“多元共治”——以警备区第二干休所为例

    警备区第二干休所隶属于程家桥街道王满居民区，是始建于1983年的部队小区，位于哈密路1896弄，共有19个门栋，居民105户，小区住户多为军队离退休老干部，该小区于2019年7月27日起正式实施垃圾定时定点分类投放。警备区第二干休所由于部队转制问题，存在着无物业的情况，再加上住户多为军队离退休老干部，这对于垃圾分类的推进有着很大的阻力作用。在这种小区居民结构下，该小区为了落实垃圾分类的政策，创建了多元共治的垃圾治理方式。

    （1）完善硬件設施，探索智能治理。在一开始实行垃圾分类的时候，警备区第二干休所由于小区空间原因无法进行垃圾箱房的设置，这给小区垃圾分类工作的推进带来了很大的难题。为此，街道领导、居委会和部队在多次实地踏勘、协商后，街道联手区市容局在该小区探索引入智能设备以此来规范居民垃圾分类行为。该智能设备在投放垃圾时需要识别用户才能进行投放，分类投放后后台自动为居民提供绿色帐户积分，并采集相应数据，能追溯投放来源，便于居委开展针对性指导工作。而且积分兑换礼品也配套有相应的机器，这便实现了小区居民垃圾分类投放到礼品兑换的全程智能服务。

    （2）党员宣传引领，普及垃圾知识。该小区在进行垃圾分类知识普及宣传的过程中，主要通过“党员带动骨干，骨干带动楼组，楼组带动片区”的引领方式，组织开展“在职党员周末来报到，争当垃圾分类宣传员”等活动。并且，在工作普及中让党员在小区“亮身份、树形象、做表率”，以党员模范作用推动垃圾分类工作，开展点、线、面立体宣传。在党员引领的宣传中，该小区也注重做好三个“发动”，即发动居民区的党员、流动志愿者、楼组长和骨干力量，发挥共建联建作用，带动身边人参与试点工作;发动居委干部和党员志愿者挨家挨户上门，耐心细致地做通居民工作;党员也同时发动少先队员和共青团员，小手牵大手做通家人工作。在这种机制下，组织开展垃圾分类知识培训，强化垃圾分类知识普及工作颇有成效，据工作人员统计，居民对垃圾分类工作的知晓率达到了100%。

    （3）军民融合发展，推进共建共治。小区在街道的引领下，坚持以军民共治形式推进试点工作，组建由部队官兵、居民骨干等成员构成的工作小组，逐户上门进行宣传、告知和征询，居民逐渐理解和接受了试点工作。

    （4）抓住“定”与“流”，发动志愿者。第二干休所居民多为离退休老干部，难以承担垃圾分类志愿服务工作。所以居民区在发动志愿者时抓住“定”与“流”两个关键。“定”的是岗位，设置箱房值守、小区巡查、数据统计等志愿者岗位，做到各岗位定时定点定责;“流”的是人员，其组建一支由居民共同组成的近200人的志愿者队伍，根据垃圾分类工作的推进情况，实时对各小区的志愿者进行合理调配，这就是个流动的过程，正是“定”与“流”使小区在整区域推进垃圾分类过程中做到了均衡发展。

    在多元共治的基础上，小区自2019年7月份推行垃圾分类定时定点投放以来，居民支持率从最初的30%上升到99%，投放准确率从50%上升到99%，破袋投放率也达到了98%，日均产生干垃圾31公斤、湿垃圾42公斤、可回收物8公斤，资源化利用率达到61.7%。通过开展垃圾分类工作，特别是流动志愿者制度，进一步拉近了居民小区和部队小区的距离，部队小区的资源逐步向社区居民开放，街道也定期将社区各类文化服务资源送进了部队，军民融合、军地融合的氛围越来越浓厚。

    3、楼骨干代表的“议事会引领”——以程桥二村为例

    程桥二村居民区始建于1989年，共有66个门栋，辖区内有居民1428户，出租户近500户，户籍人口2615人，实有人口4187人。小区于2018年5月31日启动了垃圾定时定点分类投放工作。程桥二村小区垃圾治理模式代表了程家桥街道有物业特大型小区的治理特色。由于小区户数达到了1200户，就存在了垃圾治理过程中管理难、推行难的问题。针对这些问题，程桥二村在街道引领以及自身小区的探索下形成了楼骨干代表的“议事会引领”垃圾治理模式。

    （1）党员楼骨干代表发挥宣传引领作用。该小区通过党员志愿者骨干挨家挨户上门开展垃圾分类工作宣传，教育引导居民进行科学的垃圾分类，在社区中形成一定的宣传氛围。同时，小区通过居民区在职党员联络站，充分发挥党员和社区单位在居民区垃圾分类中的积极作用。在每月党总支委员会议、党小组会议、党员会议上进行垃圾分类工作宣传，党员楼骨干也会针对垃圾分类推进过程中产生的问题，研究对策，从而不断完善垃圾分类推行的模式。党员楼骨干也在宣传方面发挥了非常重要的作用，其通过黑板报、宣传册、电子屏、居民告知书等多种形式在小区中开展垃圾分类工作宣传，积极引导广大居民参与到垃圾分类的行动中。

    （2）小区楼骨干的议事自治作用。结合精品小区建设、迎进博会环境整治、文明城区创评等工作，程桥二村小区充分依托“智囊团议事会”“四位一体联席会”等议事自治机制的平台，宣传、落实垃圾分类工作，从而让小区居民在思想上达成共识、在行动上形成合力。

    在该种议事引领模式下，目前程桥二村垃圾定时定点分类投放的居民支持率已达到93%，投放准确率已上升到91%，破袋投放率达90%，小区6个垃圾厢房均有专业人员担任“两网协同一体化”管理员，协助居民做好生活垃圾的分类投放，6座垃圾箱房每日共收集干垃圾约1150公斤，湿垃圾700公斤，可回收垃圾150公斤，6座箱房垃圾资源化利用率区间在40%—45%，平均资源化利用率约为42%，在启动“两定”工作之前，仅靠人工二次分拣，其减量率约为18%，成效较明显。

    4.模式共性分析

    在上述小区的垃圾分类模式中，我们不难看出不同小区分类模式在差异中存在的共通之处，而这些共通之处对于我们实现垃圾分类的社会普及以及垃圾分类的良好治理有着不可或缺的重要作用。

    （1）垃圾分类过程中的党建引领作用

    上述小区在垃圾分类的过程中依托居委会党组织议事制以及党员个人带动作用取得了良好的成效。由于党组织在诸多具体事务中起引导作用，相关政策由党组织牵头制定、实施。因此，在垃圾分类的事项中依托居委会党组织能够提高垃圾分类的推行效率。同时，党员在宣传垃圾分类以及志愿服务中占有较大的比重，因此，在垃圾分类过程中建立居委会党组织为核心的志愿服务队伍，对于垃圾分类的普及大有裨益。

    （2）垃圾分类过程中的多元主体参与

    从上述三个小区的垃圾治理模式来看，无论是机制引领治理模式还是多元共治的军民融合模式，其都表明在垃圾分类的过程中，单纯依靠某一主体的作用都无法形成整体的联动治理模式，而且单一主体的带动作用远远不及多元主体合作共赢的效果，因此垃圾治理模式首先应当积极迈向多元共治的方式。根据调研显示，当前参与垃圾治理的基层主体可以有街道办、社区党组织、居委会、社区志愿组织、社会企业以及社区居民等。在普及社会垃圾治理的过程中，更应该通过相互沟通、相互协商，从而建立起相应的联动治理机制来保障垃圾分类工作的推行。

    （3）垃圾分类过程中的硬件设施建设

    在垃圾分类治理的过程中，相关智能设备的运用对于垃圾分类工作的推行也有着非常重要的作用。比如上航新村小区在垃圾箱房增设监控探头，设置“绿色账户”积分自助兑换机等措施就积极推动了居民参与垃圾分类的热情程度;警备区第二干休所的垃圾分类智能装备在解决了小区内无法设置垃圾箱房的同时也将绿色积分账户的功能纳入其中，这种全智能化的服务增加了居民对于垃圾分类的认同感。因此，通过引进新技术、新设备同时加强硬件基础设施的建设，对于普及垃圾分类有着重要的意义。

    三、结语与展望

    中国虽然实行垃圾分类已有近20年的历史，但总体收效甚微，上海新的垃圾分类标准相比之前的分类标准更为细化也更为严格，这就对社会各界提出了更高的要求。垃圾分类成为文明新时尚，既然是“新时尚”便不能否认伴随“新”字而来的不成熟、不健全。所有新生事物的成长也都必然要经历从稚嫩到成熟的过程。程家桥街道三个社区包括了有物业的一般小区、无物业一般型小区和有物业特大型小区三种，小区模式基本涵盖了多数社区模式，因而其在实施垃圾分类过程中采用的党员为主的志愿者队伍建设、红领巾上门指导、同乡互助、湿垃圾箱改造以及成果展示等创新性做法是可以推广和借鉴的。

    注释：

    ①中华人民共和国生态环境部网站，2019年1月2日，http：//www.mee.gov.cn/hjzl/sthjzk/gtfwwrfz/.

    ②《这项“新时尚”工作，习近平非常看重》，2019年6月4日，http：//www.xinhuanet.com/politics/xxjxs/2019-06/04/c_1124581549.htm.

    ③吴世钧：《以市场化机制创新垃圾分类回收模式——以“虎哥回收”为例》，《浙江经济》2018年第19期。

    ④夏盛民：《以“黨建+基层治理”创新“垃圾革命”新模式》，《衢州日报》2018年9月29日，第7版。

    ⑤于晨阳：《城市生活垃圾分类处理中的PPP模式实际应用研究》，《传播力研究》2019年第21期。

    （作者单位：中共上海市委党校）

    （责任编辑? ?周? ?巍）