问题政策引发政策问题：含义、机理及防治
蒋硕亮 潘玉志
摘要：公共政策是问题导向的，并且呈现出提出、分析、解决公共问题的逻辑。引起政策问题的因素是多种多样的，其中一个重要的因素是先前的问题政策。问题政策是指在理念、使命、目标、方案、策略、效果等方面存在错误或不足的政策，它具有很大的危害性，不仅难以解决旧的政策问题，还会滋生新的政策问题。问题政策带来政策问题在政策活动中具有普遍性，这一点往往没有被认识到。由于环境的改变、科技的进步以及人的需要、观念、认识的变化，正常政策蜕变为问题政策具有一定的必然性。问题政策由于它的非理性、局限性、副作用以及不适应环境等，必然引起新的政策问题。尽管问题政策引发政策问题这一顽疾难以根治，但是通过提升决策的科学化、民主化、法治化水平，坚持公共政策执行的公开、公平、公正原则，建立健全公共政策的监控与调整、评估与终结机制，可起到最大限度的防治作用。
关键词：政策问题；问题政策；公共政策
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2018）02-0068-06
公共政策是问题导向的，公共政策活动也是提出、分析、解决社会问题的过程。政府通过制定和执行公共政策，可以使社会问题的解决更具合法性和效率，并使社会恢复正常状态。如同一个有职业操守的医生应该认真诊断病情、对症下药一样，对于解决各种社会公共问题，如环境污染、通货膨胀、经济下行、分配不公、贪污腐败等等，也必须找准病因与病源。由于社会公共问题的疑难多变性，其成因与来源也十分复杂。其中，先前有问题的政策是新的政策问题的重要来源，也就是说，原来存在问题的政策会引发政策问题。这一点往往为理论界与实务界所忽视。厘清问题政策引起政策问题的作用机理，对于更好地研判、诊断与化解政策问题具有十分重要的作用。
一、问题政策与政策问题的界定
问题政策即有问题的政策，是指在理念、使命、目标、方案、策略、效果等方面存在错误或不足的政策。这里的“问题”包括失效失灵、扭曲变形、有危害性、非正常等等含义。这些政策或者问题界定错误，或者界定正确而方案较差，或者无法执行，达不到目标，或者用完美的方案解决认定错误的问题。① 问题政策在科学性、民主性、合法性、可行性、实效性等方面要比正常政策低。如同学校教育中出现的问题学生属于学生中的“害群之马”，问题政策在决策和执行等方面存在问题和障碍，其政策关系混乱，政策行为危害他人、社会以及国家利益，成为“害群之策”。
问题政策主要在以下几方面存在问题：一是政策理念错误。政策理念是对政策的规范分析，通过逻辑推理得出关于公共政策的一般的抽象的原则。而这些抽象的原则具有内在的逻辑关系。在构建政策体系与提升政策能力的过程中违背以人为本、问题导向、需求导向、科学民主法治决策、切实可行、包容共享、创新择优等原则，就会导致源头错误。二是政策关系错误。政策关系是指在政策活动中决策者、执行者与政策相对人的关系。在民主政治与行政的理论框架下，二者之间是服务与被服务而非统治与被统治的关系。三是政策行为不良。政策行为是指一切与公共政策活动有关的行为，包括政策制定、政策执行、政策评估、政策监控、政策调整、政策终结等。而政策行为不良则表现为决策独断专行、执行有失公允、政策监控乏力、政策评估歪曲、政策调整不力、政策终结形式化等等。四是政策工具不当。政策工具是政策活动中为达到政策目标而采用的方式方法，包括手段、措施、技术、策略、设施等。在政策工具选择上出现严重失误，就会导致政策行为事倍功半甚至无法展开。五是政策效果差。政策效果涉及如下几个问题：是否获得了预期的政策产出，政策对社会环境的干预是否已经发生了作用，政策影响中是否含有意想不到的效果。② 政策效果差意味着政策产出偏离了政策目标。
从人们主观意愿的视角看，问题政策有两种类型：误区型问题政策与失效型问题政策。所谓误区型问题政策，主要是指由于在认识上作为手段的若干观念要素与作为目的的若干观念要素之间存在不匹配，从而陷入持续性失败境地的公共政策。③ 人们在政策理念上存在错误或误区，会引致非故意的問题政策。比如城市最低工资标准是一个区域性的公共问题，应该由不同的城市根据当地的物价、基本生活水平加以确定。如果由全国性的公共政策加以具体规范，就会出现政策执行性困境。再比如，人们为达到政策目标动员一切资源和手段用于政策执行，甚至是为达目的而不择手段，必然会出现明显不合理甚至违法现象，导致公共政策失败。这就是公共政策手段的有效性与目的的正当性的不一致。所谓失效型问题政策，是指在执行过程中遇到强大梗阻，上有政策、下有对策，不能按照既定方案执行下去，即使勉强执行也不能达到预期效果的公共政策。失效型问题政策按照时间和程度轻重可分为早期失效型问题政策、偶然失效型问题政策、耗损失效型问题政策等类型。早期失效型问题政策是指在执行初期就遇到阻滞而无法执行下去的政策；偶然失效型问题政策是指由于遭遇突发的、不可抗拒的意外情况（如天灾）而导致失效的政策；耗损失效型问题政策是指政策执行中后期由于出现大量的新情况与新问题，原先有效的政策不能适应变化了的新形势，从而导致无效的政策。④ 无论哪一种失效型问题政策，都是极具危害的，如浪费政策投入、危害公众利益、损害政府公信力等等。
关于政策问题的界定，可从理解“问题”着手。美国学者乔恩·谢泼德、哈文·沃斯将社会问题定义为：“一个社会的大部分成员和这一社会一部分有影响的人物认为不理想、不可取，因而需要社会给予关注并设法加以改变的那些社会情况。”⑤ 对于什么是政策问题，美国学者詹姆斯·安德森认为，政策问题可以被定义为引起社会上某一部分人的需要或不满足的某种条件或环境，并为此寻求援助或补偿的活动。⑥ 美国学者威廉·N·邓恩将政策问题界定为“没有实现的需要、价值，或者是改进的机会”⑦。国内有学者认为，公共问题只有在属于政府的政策范围内因而能够进入政府议程的情况下，才能成为政策问题。⑧ 综上，政策问题可以定义为统治集团或者社会上大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题。⑨ 这一定义包含了政策问题的四层含义：一是问题是客观存在而不是主观虚构的；二是问题被大家感觉到并被提出来；三是这些问题与社会价值观念与行为规范相冲突，并损害众多人的合法权益；四是这些问题能够归属于政府职能范围。
从政策问题的含义以及现实中政策问题的表现来看，政策问题至少具有如下几对特征：第一，政治性与公共性。由于政策问题及其解决涉及国家意志的表达、公权力的运行以及统治阶级利益的维护，因而不可避免地显现出其政治底色。而公共性则体现为问题发生在公共领域，与众多人相关联或者关涉公共利益，需要权威性的公共部门介入并解决。第二，相对独立性与关联性。政策问题的识别往往需要将它界定在某一领域、部门、地区、层次与属性内，在这一过程中体现出政策问题的相对独立性。如精准扶贫因为涉及贫困地区的经济发展与贫困人群的收入增加，因而可以界定为经济问题。但由于事物之间存在普遍联系，某一政策问题由于还关乎其他问题，因而有可能兼具多重属性。比如精准扶贫政策就涉及公平正义、社会保障、技术、就业、教育、户籍、城乡差距等问题，因而具有经济、政治、社会、文化、科技等多重属性。第三，主观性与客观性。主观性是指政策问题需要被人们认识到并明确提出来，它打上了人的意识与情感的烙印。一旦人们认识到事态的严重性，就会给政府部门施加压力，要求提上议事日程。客观性则是指政策问题是真真切切的客观存在，不以人的意志为转移。第四，历史性与变动性。政策问题的形成与发展是一个历史过程，政策问题可能是历史遗留问题，也可能是原有政策的副作用衍生出来的新问题，并且政策问题不会一成不变，随着环境、条件以及人们认识的变化，政策问题也会在广度、深度等方面发生变化。
二、正常政策蜕变为问题政策具有一定的必然性
一般而言，设计周密、程序合法、决策科学的公共政策呈现正常状态，能够有效解决各种实际问题。但是，随着时间的推移和环境的变化，原来公共政策的构成要素如政策理念、政策效果、政策目标、政策工具、政策方案等会逐渐变得不再理性、有效甚至会陈旧过时。上述任何一个要素的变化，都可能导致正常政策蜕变为问题政策。
第一，原来的政策理念随着人们认识的不断进步变得不再正确，此前的政策就可能变为问题政策。随着物质财富的丰富和教育的普及，人们接触到越来越多的新知识、新技能、新观念，并且在不知不觉中完成认知的更新换代，原先经过强大的宣传机器灌输的世界观、人生观与价值观可能会发生颠覆性的改变。“政策是一种自相矛盾的反论，在那里，可能同时存在几种依赖于同一观点的矛盾的真理。”⑩ 用新的观念检视老的政策，以往政策理念的正确性与正当性就可能大大降低，取而代之的可能就是质疑与否定。在人们的怀疑与反对中，先前政策理念的失效就会导致原来的政策逐步蜕变为问题政策。
第二，原有的政策效果随着环境的改变逐渐衰减，正常政策就会发生蜕变。如果将社会问题的解决比作治病，则一种可能是经过一段时间的疗治，一些社会问题逐渐好转，这时相应的政策剂量、疗程等也要随之变化，如果原来的方案继续执行下去，就会出现大的副作用或者造成资源的浪费。第二种可能是存在政策过敏以及政策副作用加重的情况，必须调整政策方案。第三种可能是出现了并发症，需要在原有方案的基础上增添新的治疗手段。上述三种可能都会导致政策不再像以前那么有效，并且越来越不适应新的情况，从而逐渐蜕变为问题政策。公共问题是由众多因素引起的，而政策只可能涉及其中一个或几个因素，难以全面覆盖。{11} 比如，相比以前两位数的高速增长，中国经济步入了新常态，众多因素导致经济下行压力大，出现了产能过剩、经济泡沫等新问题。原先过分依赖投入的经济刺激政策，效果已大不如前，有可能成为问题政策。
第三，原来的政策目标随时间的推移不再准确，导致原先的政策蜕变为问题政策。公共政策的作用机理是提供价廉物美的公共产品和服务以满足民众的需要，从而化解种种社会矛盾和利益冲突。但是，人的需要具有层次性和丰富性，并且会不断变化。尤其是在全球化和信息化浪潮下，后发国家民众主体意识觉醒，要求被赋予一定的话语权并全面参与公共事务的管理，而不仅仅停留于物质生活需求的满足。在民众日益增长的需要面前，先前的公共政策目标日渐钝化、老化，难以满足民众物质与精神层面丰富多彩的需要，导致正常政策演变为问题政策。
第四，原来的政策工具与手段随着科技的发展与进步效率锐减，导致原先的政策变成问题政策。高新科技尤其是互联网技术极大地改变了社会的政策工具选择，政策技术突飞猛进。从政府主导的管理到多元参与式协作，政策安排与政策关系随之发生深刻变化。于是，人们的行为选择更为丰富，新的政策工具取代旧的政策工具成为历史的必然。比如，人类历史上先是由机械装置取代手工操作，再由信息网络技术取代机械工具。那么，伴随手工工具与机械工具的落伍，政策执行的效率大大降低，原先政策的落后与过时也就成为必然。
第五，原来的政策方案的过时导致政策的蜕变。随着知识越来越丰富以及科学技术突飞猛进，即使解决同样的社会问题也会不断涌现出新的解决方案。这就像随着医学的发展，治疗某种疾病的新的、更有效的方案不断出现。原有的治疗方案已经过时，其高成本低疗效使之成为有问题的治疗方案。对于解决社会问题而言也是这样，总是有新的更好的解决方案出现。与之相比较，原来的政策方案就变成了有问题的方案，原有的政策也就变成了有问题的政策。比如，为了解决大国粮食安全问题，扩大耕地面积从而提高粮食的总产量是农耕时代最容易想到的方案，且这一方案在当时是有效的。但在生物、化学、基因等科技高速发展的今天，在新型城镇化背景下，提高单位面积粮食的产量从而保障粮食安全成为更有效的方案。与今天的方案相比较，原来的方案显然是有问题的。也就是说，在讲究科学种粮的今天，农耕时代的广种薄收就成为了问题政策。
总之，随着环境的变化与科技的进步，原来的政策理念、政策效果、政策目标、政策工具、政策方案等公共政策要素越来越不适应时代的需要。由这些要素所构成的旧政策在新情况和新问题面前无所作为，其政策绩效归零甚至为负。即使原来政策是有效的，在政策目标达成后也要及时终止，否则再执行下去就会变成问题政策。更重要的是，随着时代的进步，原有的政策日益不能满足民众的需要，尤其是精神生活的需要、自我实现的需要等。民众的不满在增加，他们需要新的理念、策略、工具、目标等来鼓舞士气。因此，先前的政策不再管用，一步一步變为问题政策。
三、问题政策引发政策问题的机理
正常政策变化为问题政策具有一定的必然性，而问题政策又会引发新的政策问题。当然，问题政策引发政策问题不是一蹴而就的，从时间上看，问题政策引发政策问题一般会经过萌发、培育、加重、恶化等几个阶段。
一是问题政策疗效的有限性会埋下新的政策问题的种子。问题政策要么由于问题界定错误一开始就是无的放矢，要么是执行遭遇梗阻达不到理想的效果，因而无法解决相关公共问题。不仅如此，问题政策的实施需要花费诸多成本，投入的大量人力、物力和财力不可避免地被浪费，导致能够真正解决问题的资源投入严重不足。此外，随着时间流逝，社会问题被耽搁，最好的疗治时间延误了，原有病症非但未见好转，反而愈演愈烈，引发新的更为严重的问题。这样不仅不能形成良好的社会秩序和保证人们正常地工作生活，社会持续进步与民众生活品质提升的预期也会落空，理想和现实的落差越来越大，新的政策问题的种子就此萌芽。比如，20世纪30年代西方国家为缓解经济危机，实施凯恩斯主义的积极干预政策，尽管短时间内起到了一定的作用，但为后来这些国家的经济“滞涨”问题埋下了隐患。
二是问题政策提供充足的条件使得新的政策问题得以不断发育生长。公共政策既要适应环境，同时也在改变环境。正常的政策在创制之初是与环境相适应的，是环境的产物。但是世界在一刻不停地发展变化，世界的这种发展变化决定了政策环境的不断改变，而环境的改变则要求公共政策也随之发生变化。但由于公共政策固有的问题属性，政策的变动总是滞后于政策环境的变化，原有的政策编码不可能全面精准地预计到将来的社会矛盾与发展趋势，原来的好的政策就会逐渐蜕变成问题政策。问题政策与环境不可调和的紧张状态为政策问题的生长提供了充足的土壤、阳光、空气和水分，也就是为政策问题的发育提供了充分的条件。政策问题往往伴随政策与环境之间矛盾和冲突的演变而演变，政策与环境之间的张力越大，政策问题生长的空间也越大。原有的政策问题没有得到解决，新的政策问题又开始生长发育，政策问题如病菌一样一天一天生长壮大。
三是问题政策导致的分配不公扩大了社会利益矛盾和冲突，加重政策问题。美国学者戴维·伊斯顿认为，公共政策就是对全社会的价值作权威的分配。{12} 这里的“价值”涵蓋了人类一切现实的和潜在的有用的资源、机会、条件等。有学者认为，公共政策是政府依据特定时期的目标，对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。{13} 这说明公共政策具有价值或利益的权威性分配的功能。公共政策本质上是不同利益主体为生存和发展的需要开展利益博弈而达成的均衡状态。在利益追求过程中，由于资源的稀缺性和政策的缺陷，难免会产生种种利益矛盾与冲突，危及社会的安全与稳定，公共政策的制定和执行就是为了解决这些利益矛盾和冲突。政府必须综合平衡各种利益关系，进行利益整合。在现实社会中，利益主体是多元的，利益客体又是复合多维的。政策既要反映社会大多数人的利益需要，又要保护少数人的合法利益；既要调动人创造社会财富的积极性，又要保证利益分配的公正性。但现实是残酷的，不同的利益主体之间必然存在利益矛盾。从纵向的角度看，这种利益矛盾是指个体、群体与国家之间的利益矛盾；从横向的角度看，它表现为个体与个体之间的利益矛盾、群体与群体之间的利益矛盾、国家与国家之间的利益矛盾等等。问题政策不可能做到公平正义地分配社会利益，而分配不公会导致贫富差距和显失公平，从而进一步导致社会问题的积聚和加重。
四是问题政策会破坏社会与市场的正常运行，进一步恶化政策问题。经济社会发展进步有其自身的规律，当前达成的共识是让市场在资源配置中起决定性作用，推进社会自我管理与自我服务，降低治理成本。但正如人体摄入某种药物后必然对人体自我运行系统产生干扰，从而出现或大或小的副作用一样，公共政策都具有一定的副作用，问题政策的副作用尤其巨大，对经济社会的自我发展破坏严重，并产生各种后遗症。比如超发货币对经济进行强刺激如同人体服用兴奋剂一样，短期内可能会产生效果，但同时肯定会导致产能过剩与价格信号失灵而得不偿失。问题政策由于在政策理念、政策目标、政策效果、政策工具、政策方案等方面存在或大或小的问题，不仅会影响好的政策发挥作用，而且会对市场调节机制与社会自治机制造成干扰，严重破坏经济社会的自我发展，从而导致政策问题进一步恶化。
四、防治问题政策引发政策问题
好的政策随时空转移变为问题政策具有一定的必然性，这也反映了人的理性的有限性与公共政策问题的复杂多变性。公共政策先是在顺境中运行，一段时间后原来的顺境可能变为逆境。随着人们对政策的不满情绪与日俱增，公共政策就会变为问题政策，而问题政策迟早会引发并恶化政策问题。但是，无论是误区型问题政策还是失效型问题政策，在它们面前人们并非束手无策而无所作为。根据问题政策引发政策问题的机理，可以多措并举防治问题政策引发政策问题。
第一，建立健全决策的科学化、民主化、法治化机制，完善政策制定过程，预防问题政策的出现。决策科学化、民主化、法治化三位一体，相互作用，缺一不可。对于重大、复杂的公共决策，这三者的综合效应对于预防问题政策的出现至关重要。公共决策科学化、民主化、法治化意味着健全信息系统、参谋系统、支持系统以及抉择系统，意味着民众的参与和集思广益，意味着程序理性与合法性。首先，应注重提高决策者对于政策问题的理性认识水平和敬畏之心，防止“无知之幕”下的决策以及冲动莽撞情绪下的决策，保持沉着冷静。其次，应加强智库建设与政策研究，为领导决策提供有价值的建议。公共政策的民主参与可以有效减少决策失误，避免政策的误区和观念的陈旧僵化。再次，应坚持公共政策合法化，使整个政策活动运行在法治的轨道上。决策的科学化、民主化、法治化可以尽可能地完善公共政策方案，而完美的政策方案可以从源头上堵住政策问题出现的漏洞。
第二，坚守公共政策执行的公开、公平、公正原则，防止政策问题的生长发育。公开、公平、公正是一个具有内在一致性的、不可割裂的整体。对公共政策而言，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，政策内容、目标、执行程序、产生的结果等政策信息必须公开，以满足民众的知情权和监督权需求，便于发现问题及时纠正。公平的主旨是程序理性，它要求在政策面前人人平等，做到“一碗水端平”，杜绝歧视（可合理考虑特殊情况，比如对弱者的政策倾斜）。公正指政策要保卫正义、平等、中立、无私等正确价值观，通过实质正义和实体正义消除徇私舞弊，确保政策的有效执行，并铲除政策问题生长发育的土壤。
第三，加强问题政策监控与调整，建立政策问题预警机制。政策监控是指政策的监督与控制。政策监督侧重于对政策行为与政策关系的偏差信息的获取，政策控制则是在此基础上对政策行为与政策关系的偏差的纠正。对政策的监控有利于在问题政策与政策问题之间修筑一条隔离带并及时预警。一旦出现问题，预警机制就会发挥作用，及时对政策目标、政策方案、政策行为、政策关系等加以调整，主动采取措施避免正常政策蜕变为问题政策和问题政策引发政策问题。这里尤其要强调政策外部监控，比如立法机关对行政机关的监控。无论是主动的还是反应式的立法监督，都可以起到保护政策执行的完整性，防范立法机关以外的破坏性影响的作用。{14}
第四，重视问题政策评估与终结，阻断政策问题的传染蔓延。詹姆斯·安德森认为，“如果把政策过程看作某种有序的活动的话，那么，它的最后一个阶段就是政策评估”{15}。一般而言，政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，其目的在于取得有关的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。{16} 政策评估的功能在于认清政策结果，建立因果关系，作出价值判断，决定政策去留。比如，对于问题政策，按照罗尔斯的公平正义理念，如果是不正义的，就必須加以纠正和消除。{17} 这样做的好处在于在问题政策与政策问题之间构建一个熔断机制，防止问题政策引起新的政策问题进而影响到其他正常政策发挥作用。值得一提的是，通过政策评估，建立健全重大决策失误的问责制度，形成审慎决策的倒逼机制，对于防治问题政策引发政策问题具有重要作用。
五、结论与讨论
公共政策活动是有生命周期的运动过程。美国学者查尔斯·琼斯认为，政策过程框架的基本要素有：感知（定义）、界定、汇集或累加、组织、确立议程、方案形成、合法化、预算、执行、评估和终结。在此基础上，他将政策过程分为五个阶段：问题界定、政策制定、政策执行、政策评估、政策终结。{18} 从政策运行轨迹来看，审慎出台的政策一般是有效的政策，但随着时间的推移、环境与情势的变迁，好的政策会逐渐变为问题政策；问题政策的非理性、局限性、副作用、僵化性，使其不仅不能解决原来的问题，而且会引发新的问题。
由于公共政策的关联性，政策问题与问题政策之间存在内在的联系，政策问题往往源于问题政策。公共政策蜕变为问题政策是一种必然的趋势，问题政策带来政策问题也是不可避免的。但这并不意味着在这一困境中我们无所作为，相反，可以采取一定的措施对这一问题加以防治。如，尽可能提升决策的科学性、民主性、合法性，减少决策的失误，用足政策的正向作用，尽力抑制其副作用；在出现问题征兆时对政策进行及时的调整和改善，保持政策的正确方向；加强政策信息公开，重视公共政策执行的公平公正；构建问题政策的监控与调整、评估与终结机制，在问题政策与政策问题之间设立防火墙、隔离带、缓冲区与熔断机制，及时化解险情。
一个值得讨论的问题是，问题政策引发政策问题这一现象是否具有普遍性？或者说，人类社会有许多全新的政策问题，这些全新的政策问题是否都是由问题政策引起的？我们的回答是肯定的。由于人类社会经过几千年的长时间演进，绝大多数公共问题与公共政策呈现非零起点。即使是全新的政策问题，它的产生也与人们已有的思想观念、社会环境有关，并且人们只能从现有的知识图景中去分析问题寻求答案，其解决方案、思路、对策来源于或者受启发于原来的或现存的理论、逻辑、推理、思维方式等。这些文化知识通过师徒相传、文化继承、学校教育等等途径一代又一代传承下来。由于知识技能的路径依赖，人类不可能脱离已有的政策观念与文化的影响去采取全新的方案来解决新的公共问题。即使有些政策问题在公共部门没有好的解决方案，人们也可从私人部门吸收和借鉴相关方案，而这些方案不是十全十美的，也会引起政策问题。这也说明了政策问题起源于问题政策具有一定的普遍性。问题政策无法避免及其引发政策问题表明了公共政策领域的无奈，进一步厘清问题政策与政策问题的相互关系及其表现形式、问题政策引发政策问题的过程及机理等，从具体的问题政策中寻求解决政策问题的有效方案，是一个值得进一步探索的重要课题。
注释：
① 王骚：《公共政策学》，天津大学出版社2010年版，第113页。
② 彼得·罗西等：《项目评估：方法与技术》，邱泽奇等译，华夏出版社2002年版，第51页。
③ 张国庆：《公共政策分析》，复旦大学出版社2009年版，第249页。
④{13} 陈庆云：《公共政策分析》，中国经济出版社1996年版，第233、9页。
⑤ 乔恩·谢泼德、哈文·沃斯：《美国社会问题》，乔寿宁、刘云霞译，山西人民出版社1987年版，第1—2页。
⑥{11}{15} 詹姆斯·安德森：《公共决策》，唐亮译，华夏出版社1990年版，第65—66、207、183页。
⑦ 威廉·N·邓恩：《公共政策分析导论》（第四版），谢明等译，中国人民大学出版社2011年版，第50页。
⑧ 桑玉成、刘百鸣：《公共政策学导论》，复旦大学出版社1991年版，第76页。
⑨ 宁骚：《公共政策学》（第二版），高等教育出版社2011年版，第133页。
⑩ 查尔斯·J·福克斯等：《后现代公共行政——话语指向》，楚艳红等译，中国人民大学出版社2002年版，第3页。
{12} D. Easten， The Political System， An Inquiry into the State of Political Science， N.Y.： Knopf， 1953， p.129.
{14} 威廉·F·韦斯特：《控制官僚——制度制约的理论与实践》，张定准等译，重庆出版社2001年版，第179页。
{16} 陈振明：《政策科学——公共政策分析导论》，中国人民大学出版社2003年版，第309页。
{17} J. Rawls， A Theory of Justice， Cambridge： Harvard University Press， 1971， p.3.
{18} Charles O. Jones， An Introduction to the Study of Public Policy （3rd ed.）， Monterey， California： Brookes/Code Publishing Company， 1984， pp.27-29.
作者简介：蒋硕亮，上海财经大学公共经济与管理学院教授、博士生导师，上海，200433；潘玉志，上海财经大学公共经济与管理学院博士研究生，上海，200433。
（责任编辑 刘龙伏）
摘要：公共政策是问题导向的，并且呈现出提出、分析、解决公共问题的逻辑。引起政策问题的因素是多种多样的，其中一个重要的因素是先前的问题政策。问题政策是指在理念、使命、目标、方案、策略、效果等方面存在错误或不足的政策，它具有很大的危害性，不仅难以解决旧的政策问题，还会滋生新的政策问题。问题政策带来政策问题在政策活动中具有普遍性，这一点往往没有被认识到。由于环境的改变、科技的进步以及人的需要、观念、认识的变化，正常政策蜕变为问题政策具有一定的必然性。问题政策由于它的非理性、局限性、副作用以及不适应环境等，必然引起新的政策问题。尽管问题政策引发政策问题这一顽疾难以根治，但是通过提升决策的科学化、民主化、法治化水平，坚持公共政策执行的公开、公平、公正原则，建立健全公共政策的监控与调整、评估与终结机制，可起到最大限度的防治作用。
关键词：政策问题；问题政策；公共政策
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2018）02-0068-06
公共政策是问题导向的，公共政策活动也是提出、分析、解决社会问题的过程。政府通过制定和执行公共政策，可以使社会问题的解决更具合法性和效率，并使社会恢复正常状态。如同一个有职业操守的医生应该认真诊断病情、对症下药一样，对于解决各种社会公共问题，如环境污染、通货膨胀、经济下行、分配不公、贪污腐败等等，也必须找准病因与病源。由于社会公共问题的疑难多变性，其成因与来源也十分复杂。其中，先前有问题的政策是新的政策问题的重要来源，也就是说，原来存在问题的政策会引发政策问题。这一点往往为理论界与实务界所忽视。厘清问题政策引起政策问题的作用机理，对于更好地研判、诊断与化解政策问题具有十分重要的作用。
一、问题政策与政策问题的界定
问题政策即有问题的政策，是指在理念、使命、目标、方案、策略、效果等方面存在错误或不足的政策。这里的“问题”包括失效失灵、扭曲变形、有危害性、非正常等等含义。这些政策或者问题界定错误，或者界定正确而方案较差，或者无法执行，达不到目标，或者用完美的方案解决认定错误的问题。① 问题政策在科学性、民主性、合法性、可行性、实效性等方面要比正常政策低。如同学校教育中出现的问题学生属于学生中的“害群之马”，问题政策在决策和执行等方面存在问题和障碍，其政策关系混乱，政策行为危害他人、社会以及国家利益，成为“害群之策”。
问题政策主要在以下几方面存在问题：一是政策理念错误。政策理念是对政策的规范分析，通过逻辑推理得出关于公共政策的一般的抽象的原则。而这些抽象的原则具有内在的逻辑关系。在构建政策体系与提升政策能力的过程中违背以人为本、问题导向、需求导向、科学民主法治决策、切实可行、包容共享、创新择优等原则，就会导致源头错误。二是政策关系错误。政策关系是指在政策活动中决策者、执行者与政策相对人的关系。在民主政治与行政的理论框架下，二者之间是服务与被服务而非统治与被统治的关系。三是政策行为不良。政策行为是指一切与公共政策活动有关的行为，包括政策制定、政策执行、政策评估、政策监控、政策调整、政策终结等。而政策行为不良则表现为决策独断专行、执行有失公允、政策监控乏力、政策评估歪曲、政策调整不力、政策终结形式化等等。四是政策工具不当。政策工具是政策活动中为达到政策目标而采用的方式方法，包括手段、措施、技术、策略、设施等。在政策工具选择上出现严重失误，就会导致政策行为事倍功半甚至无法展开。五是政策效果差。政策效果涉及如下几个问题：是否获得了预期的政策产出，政策对社会环境的干预是否已经发生了作用，政策影响中是否含有意想不到的效果。② 政策效果差意味着政策产出偏离了政策目标。
从人们主观意愿的视角看，问题政策有两种类型：误区型问题政策与失效型问题政策。所谓误区型问题政策，主要是指由于在认识上作为手段的若干观念要素与作为目的的若干观念要素之间存在不匹配，从而陷入持续性失败境地的公共政策。③ 人们在政策理念上存在错误或误区，会引致非故意的問题政策。比如城市最低工资标准是一个区域性的公共问题，应该由不同的城市根据当地的物价、基本生活水平加以确定。如果由全国性的公共政策加以具体规范，就会出现政策执行性困境。再比如，人们为达到政策目标动员一切资源和手段用于政策执行，甚至是为达目的而不择手段，必然会出现明显不合理甚至违法现象，导致公共政策失败。这就是公共政策手段的有效性与目的的正当性的不一致。所谓失效型问题政策，是指在执行过程中遇到强大梗阻，上有政策、下有对策，不能按照既定方案执行下去，即使勉强执行也不能达到预期效果的公共政策。失效型问题政策按照时间和程度轻重可分为早期失效型问题政策、偶然失效型问题政策、耗损失效型问题政策等类型。早期失效型问题政策是指在执行初期就遇到阻滞而无法执行下去的政策；偶然失效型问题政策是指由于遭遇突发的、不可抗拒的意外情况（如天灾）而导致失效的政策；耗损失效型问题政策是指政策执行中后期由于出现大量的新情况与新问题，原先有效的政策不能适应变化了的新形势，从而导致无效的政策。④ 无论哪一种失效型问题政策，都是极具危害的，如浪费政策投入、危害公众利益、损害政府公信力等等。
关于政策问题的界定，可从理解“问题”着手。美国学者乔恩·谢泼德、哈文·沃斯将社会问题定义为：“一个社会的大部分成员和这一社会一部分有影响的人物认为不理想、不可取，因而需要社会给予关注并设法加以改变的那些社会情况。”⑤ 对于什么是政策问题，美国学者詹姆斯·安德森认为，政策问题可以被定义为引起社会上某一部分人的需要或不满足的某种条件或环境，并为此寻求援助或补偿的活动。⑥ 美国学者威廉·N·邓恩将政策问题界定为“没有实现的需要、价值，或者是改进的机会”⑦。国内有学者认为，公共问题只有在属于政府的政策范围内因而能够进入政府议程的情况下，才能成为政策问题。⑧ 综上，政策问题可以定义为统治集团或者社会上大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题。⑨ 这一定义包含了政策问题的四层含义：一是问题是客观存在而不是主观虚构的；二是问题被大家感觉到并被提出来；三是这些问题与社会价值观念与行为规范相冲突，并损害众多人的合法权益；四是这些问题能够归属于政府职能范围。
从政策问题的含义以及现实中政策问题的表现来看，政策问题至少具有如下几对特征：第一，政治性与公共性。由于政策问题及其解决涉及国家意志的表达、公权力的运行以及统治阶级利益的维护，因而不可避免地显现出其政治底色。而公共性则体现为问题发生在公共领域，与众多人相关联或者关涉公共利益，需要权威性的公共部门介入并解决。第二，相对独立性与关联性。政策问题的识别往往需要将它界定在某一领域、部门、地区、层次与属性内，在这一过程中体现出政策问题的相对独立性。如精准扶贫因为涉及贫困地区的经济发展与贫困人群的收入增加，因而可以界定为经济问题。但由于事物之间存在普遍联系，某一政策问题由于还关乎其他问题，因而有可能兼具多重属性。比如精准扶贫政策就涉及公平正义、社会保障、技术、就业、教育、户籍、城乡差距等问题，因而具有经济、政治、社会、文化、科技等多重属性。第三，主观性与客观性。主观性是指政策问题需要被人们认识到并明确提出来，它打上了人的意识与情感的烙印。一旦人们认识到事态的严重性，就会给政府部门施加压力，要求提上议事日程。客观性则是指政策问题是真真切切的客观存在，不以人的意志为转移。第四，历史性与变动性。政策问题的形成与发展是一个历史过程，政策问题可能是历史遗留问题，也可能是原有政策的副作用衍生出来的新问题，并且政策问题不会一成不变，随着环境、条件以及人们认识的变化，政策问题也会在广度、深度等方面发生变化。
二、正常政策蜕变为问题政策具有一定的必然性
一般而言，设计周密、程序合法、决策科学的公共政策呈现正常状态，能够有效解决各种实际问题。但是，随着时间的推移和环境的变化，原来公共政策的构成要素如政策理念、政策效果、政策目标、政策工具、政策方案等会逐渐变得不再理性、有效甚至会陈旧过时。上述任何一个要素的变化，都可能导致正常政策蜕变为问题政策。
第一，原来的政策理念随着人们认识的不断进步变得不再正确，此前的政策就可能变为问题政策。随着物质财富的丰富和教育的普及，人们接触到越来越多的新知识、新技能、新观念，并且在不知不觉中完成认知的更新换代，原先经过强大的宣传机器灌输的世界观、人生观与价值观可能会发生颠覆性的改变。“政策是一种自相矛盾的反论，在那里，可能同时存在几种依赖于同一观点的矛盾的真理。”⑩ 用新的观念检视老的政策，以往政策理念的正确性与正当性就可能大大降低，取而代之的可能就是质疑与否定。在人们的怀疑与反对中，先前政策理念的失效就会导致原来的政策逐步蜕变为问题政策。
第二，原有的政策效果随着环境的改变逐渐衰减，正常政策就会发生蜕变。如果将社会问题的解决比作治病，则一种可能是经过一段时间的疗治，一些社会问题逐渐好转，这时相应的政策剂量、疗程等也要随之变化，如果原来的方案继续执行下去，就会出现大的副作用或者造成资源的浪费。第二种可能是存在政策过敏以及政策副作用加重的情况，必须调整政策方案。第三种可能是出现了并发症，需要在原有方案的基础上增添新的治疗手段。上述三种可能都会导致政策不再像以前那么有效，并且越来越不适应新的情况，从而逐渐蜕变为问题政策。公共问题是由众多因素引起的，而政策只可能涉及其中一个或几个因素，难以全面覆盖。{11} 比如，相比以前两位数的高速增长，中国经济步入了新常态，众多因素导致经济下行压力大，出现了产能过剩、经济泡沫等新问题。原先过分依赖投入的经济刺激政策，效果已大不如前，有可能成为问题政策。
第三，原来的政策目标随时间的推移不再准确，导致原先的政策蜕变为问题政策。公共政策的作用机理是提供价廉物美的公共产品和服务以满足民众的需要，从而化解种种社会矛盾和利益冲突。但是，人的需要具有层次性和丰富性，并且会不断变化。尤其是在全球化和信息化浪潮下，后发国家民众主体意识觉醒，要求被赋予一定的话语权并全面参与公共事务的管理，而不仅仅停留于物质生活需求的满足。在民众日益增长的需要面前，先前的公共政策目标日渐钝化、老化，难以满足民众物质与精神层面丰富多彩的需要，导致正常政策演变为问题政策。
第四，原来的政策工具与手段随着科技的发展与进步效率锐减，导致原先的政策变成问题政策。高新科技尤其是互联网技术极大地改变了社会的政策工具选择，政策技术突飞猛进。从政府主导的管理到多元参与式协作，政策安排与政策关系随之发生深刻变化。于是，人们的行为选择更为丰富，新的政策工具取代旧的政策工具成为历史的必然。比如，人类历史上先是由机械装置取代手工操作，再由信息网络技术取代机械工具。那么，伴随手工工具与机械工具的落伍，政策执行的效率大大降低，原先政策的落后与过时也就成为必然。
第五，原来的政策方案的过时导致政策的蜕变。随着知识越来越丰富以及科学技术突飞猛进，即使解决同样的社会问题也会不断涌现出新的解决方案。这就像随着医学的发展，治疗某种疾病的新的、更有效的方案不断出现。原有的治疗方案已经过时，其高成本低疗效使之成为有问题的治疗方案。对于解决社会问题而言也是这样，总是有新的更好的解决方案出现。与之相比较，原来的政策方案就变成了有问题的方案，原有的政策也就变成了有问题的政策。比如，为了解决大国粮食安全问题，扩大耕地面积从而提高粮食的总产量是农耕时代最容易想到的方案，且这一方案在当时是有效的。但在生物、化学、基因等科技高速发展的今天，在新型城镇化背景下，提高单位面积粮食的产量从而保障粮食安全成为更有效的方案。与今天的方案相比较，原来的方案显然是有问题的。也就是说，在讲究科学种粮的今天，农耕时代的广种薄收就成为了问题政策。
总之，随着环境的变化与科技的进步，原来的政策理念、政策效果、政策目标、政策工具、政策方案等公共政策要素越来越不适应时代的需要。由这些要素所构成的旧政策在新情况和新问题面前无所作为，其政策绩效归零甚至为负。即使原来政策是有效的，在政策目标达成后也要及时终止，否则再执行下去就会变成问题政策。更重要的是，随着时代的进步，原有的政策日益不能满足民众的需要，尤其是精神生活的需要、自我实现的需要等。民众的不满在增加，他们需要新的理念、策略、工具、目标等来鼓舞士气。因此，先前的政策不再管用，一步一步變为问题政策。
三、问题政策引发政策问题的机理
正常政策变化为问题政策具有一定的必然性，而问题政策又会引发新的政策问题。当然，问题政策引发政策问题不是一蹴而就的，从时间上看，问题政策引发政策问题一般会经过萌发、培育、加重、恶化等几个阶段。
一是问题政策疗效的有限性会埋下新的政策问题的种子。问题政策要么由于问题界定错误一开始就是无的放矢，要么是执行遭遇梗阻达不到理想的效果，因而无法解决相关公共问题。不仅如此，问题政策的实施需要花费诸多成本，投入的大量人力、物力和财力不可避免地被浪费，导致能够真正解决问题的资源投入严重不足。此外，随着时间流逝，社会问题被耽搁，最好的疗治时间延误了，原有病症非但未见好转，反而愈演愈烈，引发新的更为严重的问题。这样不仅不能形成良好的社会秩序和保证人们正常地工作生活，社会持续进步与民众生活品质提升的预期也会落空，理想和现实的落差越来越大，新的政策问题的种子就此萌芽。比如，20世纪30年代西方国家为缓解经济危机，实施凯恩斯主义的积极干预政策，尽管短时间内起到了一定的作用，但为后来这些国家的经济“滞涨”问题埋下了隐患。
二是问题政策提供充足的条件使得新的政策问题得以不断发育生长。公共政策既要适应环境，同时也在改变环境。正常的政策在创制之初是与环境相适应的，是环境的产物。但是世界在一刻不停地发展变化，世界的这种发展变化决定了政策环境的不断改变，而环境的改变则要求公共政策也随之发生变化。但由于公共政策固有的问题属性，政策的变动总是滞后于政策环境的变化，原有的政策编码不可能全面精准地预计到将来的社会矛盾与发展趋势，原来的好的政策就会逐渐蜕变成问题政策。问题政策与环境不可调和的紧张状态为政策问题的生长提供了充足的土壤、阳光、空气和水分，也就是为政策问题的发育提供了充分的条件。政策问题往往伴随政策与环境之间矛盾和冲突的演变而演变，政策与环境之间的张力越大，政策问题生长的空间也越大。原有的政策问题没有得到解决，新的政策问题又开始生长发育，政策问题如病菌一样一天一天生长壮大。
三是问题政策导致的分配不公扩大了社会利益矛盾和冲突，加重政策问题。美国学者戴维·伊斯顿认为，公共政策就是对全社会的价值作权威的分配。{12} 这里的“价值”涵蓋了人类一切现实的和潜在的有用的资源、机会、条件等。有学者认为，公共政策是政府依据特定时期的目标，对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。{13} 这说明公共政策具有价值或利益的权威性分配的功能。公共政策本质上是不同利益主体为生存和发展的需要开展利益博弈而达成的均衡状态。在利益追求过程中，由于资源的稀缺性和政策的缺陷，难免会产生种种利益矛盾与冲突，危及社会的安全与稳定，公共政策的制定和执行就是为了解决这些利益矛盾和冲突。政府必须综合平衡各种利益关系，进行利益整合。在现实社会中，利益主体是多元的，利益客体又是复合多维的。政策既要反映社会大多数人的利益需要，又要保护少数人的合法利益；既要调动人创造社会财富的积极性，又要保证利益分配的公正性。但现实是残酷的，不同的利益主体之间必然存在利益矛盾。从纵向的角度看，这种利益矛盾是指个体、群体与国家之间的利益矛盾；从横向的角度看，它表现为个体与个体之间的利益矛盾、群体与群体之间的利益矛盾、国家与国家之间的利益矛盾等等。问题政策不可能做到公平正义地分配社会利益，而分配不公会导致贫富差距和显失公平，从而进一步导致社会问题的积聚和加重。
四是问题政策会破坏社会与市场的正常运行，进一步恶化政策问题。经济社会发展进步有其自身的规律，当前达成的共识是让市场在资源配置中起决定性作用，推进社会自我管理与自我服务，降低治理成本。但正如人体摄入某种药物后必然对人体自我运行系统产生干扰，从而出现或大或小的副作用一样，公共政策都具有一定的副作用，问题政策的副作用尤其巨大，对经济社会的自我发展破坏严重，并产生各种后遗症。比如超发货币对经济进行强刺激如同人体服用兴奋剂一样，短期内可能会产生效果，但同时肯定会导致产能过剩与价格信号失灵而得不偿失。问题政策由于在政策理念、政策目标、政策效果、政策工具、政策方案等方面存在或大或小的问题，不仅会影响好的政策发挥作用，而且会对市场调节机制与社会自治机制造成干扰，严重破坏经济社会的自我发展，从而导致政策问题进一步恶化。
四、防治问题政策引发政策问题
好的政策随时空转移变为问题政策具有一定的必然性，这也反映了人的理性的有限性与公共政策问题的复杂多变性。公共政策先是在顺境中运行，一段时间后原来的顺境可能变为逆境。随着人们对政策的不满情绪与日俱增，公共政策就会变为问题政策，而问题政策迟早会引发并恶化政策问题。但是，无论是误区型问题政策还是失效型问题政策，在它们面前人们并非束手无策而无所作为。根据问题政策引发政策问题的机理，可以多措并举防治问题政策引发政策问题。
第一，建立健全决策的科学化、民主化、法治化机制，完善政策制定过程，预防问题政策的出现。决策科学化、民主化、法治化三位一体，相互作用，缺一不可。对于重大、复杂的公共决策，这三者的综合效应对于预防问题政策的出现至关重要。公共决策科学化、民主化、法治化意味着健全信息系统、参谋系统、支持系统以及抉择系统，意味着民众的参与和集思广益，意味着程序理性与合法性。首先，应注重提高决策者对于政策问题的理性认识水平和敬畏之心，防止“无知之幕”下的决策以及冲动莽撞情绪下的决策，保持沉着冷静。其次，应加强智库建设与政策研究，为领导决策提供有价值的建议。公共政策的民主参与可以有效减少决策失误，避免政策的误区和观念的陈旧僵化。再次，应坚持公共政策合法化，使整个政策活动运行在法治的轨道上。决策的科学化、民主化、法治化可以尽可能地完善公共政策方案，而完美的政策方案可以从源头上堵住政策问题出现的漏洞。
第二，坚守公共政策执行的公开、公平、公正原则，防止政策问题的生长发育。公开、公平、公正是一个具有内在一致性的、不可割裂的整体。对公共政策而言，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，政策内容、目标、执行程序、产生的结果等政策信息必须公开，以满足民众的知情权和监督权需求，便于发现问题及时纠正。公平的主旨是程序理性，它要求在政策面前人人平等，做到“一碗水端平”，杜绝歧视（可合理考虑特殊情况，比如对弱者的政策倾斜）。公正指政策要保卫正义、平等、中立、无私等正确价值观，通过实质正义和实体正义消除徇私舞弊，确保政策的有效执行，并铲除政策问题生长发育的土壤。
第三，加强问题政策监控与调整，建立政策问题预警机制。政策监控是指政策的监督与控制。政策监督侧重于对政策行为与政策关系的偏差信息的获取，政策控制则是在此基础上对政策行为与政策关系的偏差的纠正。对政策的监控有利于在问题政策与政策问题之间修筑一条隔离带并及时预警。一旦出现问题，预警机制就会发挥作用，及时对政策目标、政策方案、政策行为、政策关系等加以调整，主动采取措施避免正常政策蜕变为问题政策和问题政策引发政策问题。这里尤其要强调政策外部监控，比如立法机关对行政机关的监控。无论是主动的还是反应式的立法监督，都可以起到保护政策执行的完整性，防范立法机关以外的破坏性影响的作用。{14}
第四，重视问题政策评估与终结，阻断政策问题的传染蔓延。詹姆斯·安德森认为，“如果把政策过程看作某种有序的活动的话，那么，它的最后一个阶段就是政策评估”{15}。一般而言，政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，其目的在于取得有关的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。{16} 政策评估的功能在于认清政策结果，建立因果关系，作出价值判断，决定政策去留。比如，对于问题政策，按照罗尔斯的公平正义理念，如果是不正义的，就必須加以纠正和消除。{17} 这样做的好处在于在问题政策与政策问题之间构建一个熔断机制，防止问题政策引起新的政策问题进而影响到其他正常政策发挥作用。值得一提的是，通过政策评估，建立健全重大决策失误的问责制度，形成审慎决策的倒逼机制，对于防治问题政策引发政策问题具有重要作用。
五、结论与讨论
公共政策活动是有生命周期的运动过程。美国学者查尔斯·琼斯认为，政策过程框架的基本要素有：感知（定义）、界定、汇集或累加、组织、确立议程、方案形成、合法化、预算、执行、评估和终结。在此基础上，他将政策过程分为五个阶段：问题界定、政策制定、政策执行、政策评估、政策终结。{18} 从政策运行轨迹来看，审慎出台的政策一般是有效的政策，但随着时间的推移、环境与情势的变迁，好的政策会逐渐变为问题政策；问题政策的非理性、局限性、副作用、僵化性，使其不仅不能解决原来的问题，而且会引发新的问题。
由于公共政策的关联性，政策问题与问题政策之间存在内在的联系，政策问题往往源于问题政策。公共政策蜕变为问题政策是一种必然的趋势，问题政策带来政策问题也是不可避免的。但这并不意味着在这一困境中我们无所作为，相反，可以采取一定的措施对这一问题加以防治。如，尽可能提升决策的科学性、民主性、合法性，减少决策的失误，用足政策的正向作用，尽力抑制其副作用；在出现问题征兆时对政策进行及时的调整和改善，保持政策的正确方向；加强政策信息公开，重视公共政策执行的公平公正；构建问题政策的监控与调整、评估与终结机制，在问题政策与政策问题之间设立防火墙、隔离带、缓冲区与熔断机制，及时化解险情。
一个值得讨论的问题是，问题政策引发政策问题这一现象是否具有普遍性？或者说，人类社会有许多全新的政策问题，这些全新的政策问题是否都是由问题政策引起的？我们的回答是肯定的。由于人类社会经过几千年的长时间演进，绝大多数公共问题与公共政策呈现非零起点。即使是全新的政策问题，它的产生也与人们已有的思想观念、社会环境有关，并且人们只能从现有的知识图景中去分析问题寻求答案，其解决方案、思路、对策来源于或者受启发于原来的或现存的理论、逻辑、推理、思维方式等。这些文化知识通过师徒相传、文化继承、学校教育等等途径一代又一代传承下来。由于知识技能的路径依赖，人类不可能脱离已有的政策观念与文化的影响去采取全新的方案来解决新的公共问题。即使有些政策问题在公共部门没有好的解决方案，人们也可从私人部门吸收和借鉴相关方案，而这些方案不是十全十美的，也会引起政策问题。这也说明了政策问题起源于问题政策具有一定的普遍性。问题政策无法避免及其引发政策问题表明了公共政策领域的无奈，进一步厘清问题政策与政策问题的相互关系及其表现形式、问题政策引发政策问题的过程及机理等，从具体的问题政策中寻求解决政策问题的有效方案，是一个值得进一步探索的重要课题。
注释：
① 王骚：《公共政策学》，天津大学出版社2010年版，第113页。
② 彼得·罗西等：《项目评估：方法与技术》，邱泽奇等译，华夏出版社2002年版，第51页。
③ 张国庆：《公共政策分析》，复旦大学出版社2009年版，第249页。
④{13} 陈庆云：《公共政策分析》，中国经济出版社1996年版，第233、9页。
⑤ 乔恩·谢泼德、哈文·沃斯：《美国社会问题》，乔寿宁、刘云霞译，山西人民出版社1987年版，第1—2页。
⑥{11}{15} 詹姆斯·安德森：《公共决策》，唐亮译，华夏出版社1990年版，第65—66、207、183页。
⑦ 威廉·N·邓恩：《公共政策分析导论》（第四版），谢明等译，中国人民大学出版社2011年版，第50页。
⑧ 桑玉成、刘百鸣：《公共政策学导论》，复旦大学出版社1991年版，第76页。
⑨ 宁骚：《公共政策学》（第二版），高等教育出版社2011年版，第133页。
⑩ 查尔斯·J·福克斯等：《后现代公共行政——话语指向》，楚艳红等译，中国人民大学出版社2002年版，第3页。
{12} D. Easten， The Political System， An Inquiry into the State of Political Science， N.Y.： Knopf， 1953， p.129.
{14} 威廉·F·韦斯特：《控制官僚——制度制约的理论与实践》，张定准等译，重庆出版社2001年版，第179页。
{16} 陈振明：《政策科学——公共政策分析导论》，中国人民大学出版社2003年版，第309页。
{17} J. Rawls， A Theory of Justice， Cambridge： Harvard University Press， 1971， p.3.
{18} Charles O. Jones， An Introduction to the Study of Public Policy （3rd ed.）， Monterey， California： Brookes/Code Publishing Company， 1984， pp.27-29.
作者简介：蒋硕亮，上海财经大学公共经济与管理学院教授、博士生导师，上海，200433；潘玉志，上海财经大学公共经济与管理学院博士研究生，上海，200433。
（责任编辑 刘龙伏）
