当前基层治理中存在的问题及其因应之道

     孙辉

    [摘 要]作为城市治理的末梢和基础，基层治理要求主体多元化、过程协商化、资源广泛化、结果持续化、约束公约化。但从当下的实践看，基层治理在上述五个方面都还存在着主体单一、协商不够、资源来源不广等问题。为了提升基层治理的能力和现代化水平，工作主体上要更加注重发挥社区居民的主体地位，工作过程上要更加注重双向的沟通协商，资源来源上要更加注重各方统筹，工作持续性上要更加注重建管治并举，约束机制上要在法治和德治基础上，更加注重以约而治。

    [关键词]基层治理;问题;因应之道

    党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。习近平总书记在上海杨浦滨江考察时指出，城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。基层治理是社会治理的末梢，是城市治理的基础，国家治理现代化离不开基层治理的现代化。近年来，上海基层社区围绕创新社会治理做出了许多积极而有益的探索实践，也取得了不少可复制、可推广的经验做法。但对照十九届四中全会的要求，对照人民群众的需求和社会治理的内在要求，基层治理的“实然”与治理内在要求的“应然”相比，还存在问题和不足。文章在厘清与治理有关的基本概念和内涵的基础上，分析当前基层治理中存在的问题和不足，并提出相应的对策建议。

    一、何谓基层治理

    要弄清基层治理，首先要理解“治理”的内涵。广义上来说，“治理”有两个层面的含义：第一个层面就是“统治”加“管理”的简写，这个意义上的“治理”早已存在，其含义包括统治、整治、管理、管治的意思;第二个层面的含义，是国际社会科学界从上个世纪90年代提出的一个新的理论范畴，对应于“统治”。①就其本质特征而言，很多学者和機构都对治理进行过定义。比如治理理论的主要创始人之一詹姆斯·罗西瑙认为，治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排，或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序 。②联合国全球治理委员会认为，治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。治理有4个特征：（1）治理不是一种活动，而是一个过程;（2）治理不以支配而以调和为基础;（3）治理同时涉及公、私部门;（4）治理并不意味着一种正式制度，更有赖于持续的相互作用。③社会治理则是治理理论理念、方式方法在社会领域的应用和体现，而基层治理则是社会治理在城乡社区的应用和体现，城市的社区治理、农村的村落治理，都属于基层治理范畴。综合上述理论，可以把“基层治理”理解为：基层治理对应传统的基层管理，就是基层各利益相关者在社区工作实践中，为了实现一个目标或者解决存在的问题，相互之间充分沟通、广泛协商，达成共识、解决问题的过程或实现的结果。基层治理有如下特点：

    1.主体多元化

    基层治理是“大合唱”不是“独角戏”。《决定》提出的“28个字”的社会治理体系中，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”这16个字都是讲工作主体的 。按照公共经济学的划分，支撑一个社会运作的事务（物品）有三类：公共事务（物品）、私人事务（物品）以及介于公私之间的混合事务（物品）。涉及基层社区的事务（物品），既不像是纯粹私人的事务（物品）比如面包、衣服、购物、理发等，由群众按照等价交换原则自主决定;也不像纯粹的公共事务或物品如国防、外交、治安等，由国家通过强制征税的职能予以实现，往往介于公私之间，涉及不止一个利益主体如小区道路停车、楼道堆物清理、加装电梯、车棚改造等，都不是一家一户的事情，也不应是政府单一主体的事情，需要政府与社会、市场各类主体发生更为密切的联系，形成多元共治的格局。

    2.过程协商化

    从治理的内在要求看，众人的事情需要众人商量。统治和管理往往带有强制性，而治理则倡导合作、对话、协商。在人类历史长河的一个相当长时期，作为统治主体的国家具有强制力，甚至垄断了对暴力的合法使用;而在治理体系中虽不能完全排除强制，但体现更多的是平行的权利关系，故而更多要靠合作，而不是靠强制命令。所以根据治理理论，要在主体多元化的基础上，实现治理过程的民主化，不是单方面的行政指令，而是以协商为基础的决策、执行、反馈机制。

    3.资源广泛化

    基层治理所需资源既不是单纯依靠市场机制获取，也不是单纯依靠行政机制获取，而是各种机制和各种资源的揉合，尤其是在当下街道财力有区级保障的前提下，更需要发挥财政投入的杠杆效应，最大限度撬动方方面面资源的投入。从横向看，需要整合政府、市场和社会的资源;从纵向看，有市级资源、区级资源、街道资源、居委资源、居民资源、辖区单位资源、社会组织资源等，资源来源无论来自哪个单一一方，都难以实现基层的有效治理。

    4.结果持续化

    一定意义上，行政机制和市场机制强调的都是效率，其区别在于：行政机制靠令行禁止，市场机制靠等价交换;但社会领域不能靠行政命令和等价交换以求效率，需要通过协商沟通以求长效和持续。比如对于涉及基层的项目建设，治理需要更加强调规划——建设——管理的系统考虑，不能重建设轻管理;再比如对于社区管理，治理强调标本兼治，而非运动式执法，否则就会陷入行政化的管理惯性，容易出现治理——回潮——再治理——再回潮的循环往复。

    5.约束公约化

    党的十八届四中全会指出，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。规范和约束我们行为的道德和法律。法律是刚性的，需要国家强制力;道德是柔性的，依靠个人内省和自觉，上面述及的民约、公约则是介于法德之间，刚柔并济。治理就是要将充分协商、达成共识的内容用书面形式固定下来，成为大家共同遵守的规约，形成法律与道德之间的一种约束。

    二、当前基层治理中存在的问题

    1.从工作主体上看，政府主导有余，而市场和社会参与不足

    社区建设离不开党和政府的引领和支持，但绝对不是政府单方面的行动，如此则是以治理之名陷入管理甚至控制之实，就会造成社会成员的依赖性，影响社区建设的可持续性。近年来，由于各级政府公共财政相对充裕，再加上项目实施过程中过于追求效率，进而在基层治理中有政府大包大揽的倾向，而居民往往拥有“太多的权利，太少的责任（too many rights， too few responsibilities） ”，在事关自身的社区公共事务如美丽家园、小区停车矛盾、垃圾分类等中，往往更多做“裁判员”，而不做“运动员”，成为消极的观望者和积极的批判者。

    2.从工作过程上看，从上到下行政化推进有余，而双向沟通协商不够

    没有参与感就没有获得感。而有效参与则内含“简单事情复杂化”的逻辑，行政机制却倾向于“复杂事情简单化”④，其内在逻辑对自下而上的沟通有所排斥。基层治理“必须奉行过程主义的导向。以目标和效率为导向的治理往往导致良性互动的丧失。”⑤在基层治理的具体实践中，比如美丽街区、美丽家园，从设计到建设，往往成为基层政府单方面行动，行政化的色彩比较浓厚。 在美丽家园建设过程中，因在程序上未有效征询居民意见就缩减绿化、大件建筑垃圾集中堆放点、释放停车位等，也经常招致居民投诉。这种降低双向沟通协商以追求效率的导向，影响了工作效率和老百姓的获得感。居民区自治基金项目和党组织服务群众专项经费在使用过程中，这种情况也较为普遍。

    3.从资源来源上看，公共资源投入多，而社会资源尤其是居民资源投入不够

    一方面，从面上需求看，存在基层治理对资源的需求无限与政府资源投入有限的矛盾，随着2019年以来公共财政收入因大规模减税降费以及宏观环境变化增幅明显下降，供需之间的矛盾会更加突出;另一方面，从具体事项看，又存在政府资源投入过多，因“集体行动的困境” 导致社会资源投入不足的问题。比如美丽家园建设，本该由居民投入的部分，也以“墊资”的方式由公共财政投入;还有一些智慧社区项目，无论是属于纯公共部分的市政道路，半公共部门的小区出入口，还是纯属私人物权的小区内部的信息化设施，也都由公共财政包揽。这不仅影响公共财政的公平性，而且会使公共财政投入无法可持续，且容易产生挤出效应，抑制市场和社会资源的投入。

    4.从工作持续上看，前期的建设改造投入有余，而改造后的管治投入不够

    2019年11月，习近平总书记在上海考察时强调，要提高城市治理现代化水平，统筹规划、建设、管理和生产、生活、生态等各方面，发挥好政府、社会、市民等各方力量⑥。但在基层实践中，往往存在重视前期的建设或改造，而对后期的管理考虑不够、投入不够，主体责任也不明确，导致“建设改造——破旧损坏——再建设改造”的循环往复，难以持续。 特别是美丽街区、美丽家园、“三微治理”（楼栋微整治、空间微改造、景观微更新）等硬件建设项目，都存在这方面的问题，前期由政府大包大揽投入，但在项目谋划时，没有考虑如何保障后续管理的人、财、物，管理主体责任如何划分，最后不得不由政府托底，即便有所考虑，但由于落细落实不够，也很难落地实施 ，很容易陷入上面提到的循环。

    5.从约束机制看，以法而治和以德而治有余，而以约而治不足

    现代社会，无时无处都需要规则，否则就难以建立起有效的运转体系。这种规则既可能是法律、道德，也可能是规约。目前，在基层治理的实践中，从政府角度，对一些社区治理的中的突出难题——比如跨门营业、违法搭建、楼道堆物、加装电梯、停车管理等，按照法律法规、政府规章、规范性文件的规定来进行约束和规范的多，但往往依赖运动式执法，很容易回潮，效果难以持久;从居民角度，依照不成文的道德规范，对个别居民的不文明行为进行劝诫的也有之，但由于道德基于内省的约束特性特征，有效性也受到很大局限。

    三、提升基层治理的对策建议

    1.从工作主体上，更加注重发挥居民主体作用，着力形成更加均衡的多元治理结构

    发挥居民主体作用是民众政治地位和“主人翁”精神的直接体现。群众路线不仅要一切为了群众，还要一切依靠群众。针对当前社区治理中政府主导有余，而市场和社会参与不足的问题：一是从思想观念上，要摆脱传统的政府的“父爱主义（ Paternalism）”思维，充分相信群众的智慧，真正相信“人民是历史的创造者”。

    只有相信群众，才会在工作中依靠群众，千方百计调动群众的积极性，不断培塑社会建设领域的“参与式接受”⑦。在具体工作实践中，大到美丽街区、美丽家园，小到“三微治理”，无论前期的规划设计、中期的建设改造，还是后期的维护管理，都要充分听取、广泛采纳居民意见建议，居民在参与中不断提升公共意识，从消极的观望者转化为积极的参与者，使政府主导推动与老百姓的日常感受、日常需求紧密联系，才能不断地构建并持续完善政府、市场、社会（包括居民多元共治）的体系，不断向善治的目标迈进。

    2.工作过程上，更加注重双向的沟通协商，着力形成“大家的事大家商量”的工作格局

    党的十九大报告明确提出，有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。虽然治理不能完全排除单向度的强制，但更多是靠自上而下和自下而上双向度的沟通协商，才能求得基层治理的最大公约数，最大限度降低决策执行的成本。为此，建议从以下两方面作出改变：一方面，改变精英主义的思维，充分相信群众的智慧是无穷的，高手在民间;从管理学上看，专业人士追求的所谓最优方案是不存在的，适合的才是最好的，比如在美丽家园建设过程中，可以在小区中动员既热心公益，又由一定相关专业知识和工作经历的居民组成“美丽家园建设协理小组”（不用项目建设中常用的“监理小组”或“监督小组”），全程参与美丽家园项目方案设计、硬件建设以及建设后的管理。另一方面，畅通双向沟通协商的通道。从上而下，对于由街道或居委发起的议题或者事项，可以通过小区微信群、网上E睦邻、小区公告栏等方式，就相关议题、方案、实施路径、后续管理等，充分听取居民意见建议;从下而上，对于居委会以自治基金或者党组织服务群众专项经费全额或部分支持的项目，可以追问四句话：第一，是居委会想做还是居民想做？第二，是少数居民想做还是大部分居民想做？第三，居民自己是否参与了方案的制定和资金的支持？第四，相关项目实施以后的后续管理是否落实？如果这四句话都讲清楚了，说明小区充分搭建了居民沟通协商的平台（比如听证会、评议会、协调会），畅通了自下而上实质沟通的渠道。

    3.资源来源上，更加注重各方统筹，着力形成资源来源更加广泛的投入机制

    社区的有效治理不是依靠公共部门单向度的资源投入可以实现的。由于“监管公共部门的机制是政治机制，控制私人部门的机制是财务机制” ，所以公共部门往往很少考虑公共行政的结果所要投入的成本，尤其在“预算硬约束”和“绩效评估”相对滞后的情况下，公共部门没有足够动力去费时费力调动市场和社会资源，进而形成了现实中的政府“花钱买好”的情况。为此，一要改变对基层官员的评价机制，不仅要看行政结果，而且要看导致这个结果的资源投入情况，否则就会形成官员拼命争取公共资源打造不可持续的“盆景”。二要善用市场机制配置资源，比如对于一些可以收费的项目，可以引入社会资本，参照高速公路、公用事业中常用的BOT或PPP模式，投资方通过一定时期的运营权收回成本并获取一定的盈利。这方面基层社区已经有一些成熟的探索和实践。⑧三要注重发挥政府资金的杠杆作用而不是替代或挤出效应， 对于政府介入小区的项目安排，要求居民有一定的出资比例，比如美丽家园，由于是介入纯粹的私权领域的物业，要鼓励居民承担相应的出资责任，对于居民愿意承担一定比例资金的小区，可以在项目建设中优先安排。

    4.工作持续上，更加注重建管治并举，着力形成规划——建设——管理的良性循环

    比如在美丽街区建设中，不仅政府投资对道路进行绿化种植、道路平整、立面美化，还要与绿化市容部门的问责制度、城管的日常执法联系起来，使管理提升和硬件提升同步，防止破窗效应。

    （1）美丽家园：不仅注重一次性投入改造，而且要与解决老旧小区普遍存在的“五难”（楼道堆物清理难、装修垃圾清运难、加装电梯协调难、停车难 、不文明养宠劝说难）结合起来，和小区物业规范化建设、维修资金续筹、物业管理标准提升全面结合起来，只有这样才能使建后的管理有所保障，确保小区老而不乱、旧而不破。

    （2）违章建筑：要将拆后的美化、日常管理结合起来，充分调动居委和居民的参与积极性，严防新增违建，避免拆除——搭建——再搭建——再拆除的运动式执法。

    5.约束机制上，更加注重以约而治，着力形成法治、德治、自治的有机互补

    居民参与公约的过程也是参与社区公共事务、提升自身公共素养、培养公民公共责任的过程 ⑨，就是各利益相关方如居民之间，居民与沿街商家之间等将自治资源以及其他治理资源或者协商的共识形成书面文字并成为各方共同遵守的规范，既可以是正面清单式的倡导约定，也可以是负面清单式的禁止约定。在社区治理中，沿街道路容易出现的市容环境脏乱差、跨门营业、绿化带堆放物和油烟噪音扰民等突出问题，单靠行政管理不仅成本高、回应不及时，而且效果难持续，要在依法而治的基础上，加快补上以约而治的短板，通过协商的方式，形成各利益相关方共同遵守的规约，并通过自治管理小组加强日常监督。在小区内部，要结合美丽家园建设，通过主体多元、投入多元，前期设计、中期改造、后期管理全过程考虑，积极推进社区营造。通过党建引领、社会组织指导、居民主体，通过反反复复的协商，形成大多数人认可的专项居民公约，通过法治、德治、自治（以约而治）相互协调、相互补充，努力在社区和小区实现习近平总书记提出的“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念和要求，不断提升基层治理体系和治理能力。

    注释：

    ①胡伟：《国家治理中的“治理”涵义究竟是什么》，《北京日报》2017年2月27日，第2版。

    ②詹姆斯·N·罗西瑙：《没有政府的治理》，江西人民出版社，2001年版，第9页。

    ③李泉：《治理思想的中国表达》，中央编译出版社，2014年版，第101页。

    ④詹姆斯·C·斯科特：《国家的视角：那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》，社会科学文献出版社，2004年版，第104-105。

    ⑤⑨刘建军：《居民自治指导手册》，上海人民出版社，2019年版，第67、171页。

    ⑥《习近平在上海考察时强调 深入学习贯彻党的十九届四中全会精神 提高社会主义现代化国际大都市治理能力和水平》，2019年11月3日，http：//politics.people.com.cn/n1/2019/1103/c1024-31434739.html.

    ⑦菲利浦·科特勒：《社会营销——变革公共行为的方略》，华夏出版社，2003年版，第197页。

    ⑧孙辉：《加强多元治理 解决民生难题——以上海市殷行街道非机动车库（棚）智能化改造为例》，《黨政论坛》，2019年第6期。

    （作者系上海市杨浦区殷行街道办事处主任）

    （责任编辑? 周? 巍）