精细化导向下城市综合行政执法模式转变

    李晓莉

    [摘 要]城市综合行政执法自20世纪90年代作为试点再到全国展开，历经城市综合行政执法体制、执法方式、执法理念等变化，这个过程体现了城市综合行政执法模式从粗放转向精细化的趋势。当然，在城市综合行政执法模式向精细化转变中还存在不足，需要通过完善法律、确定执法范围边界、整合与协调数字化平台等方面进一步推进城市综合行政执法的精细化。

    [关键词]精细化;城市治理;综合行政执法

    作为城市治理的重要方法之一，城市综合行政执法应做到主体多元、治理有据、手段智能、规范细致。本文以嘉善城市综合行政执法为例，结合上海青浦综合行政执法体制变迁的历史，比较城市综合行政执法模式，分析从传统向精细化转变的趋势、瓶颈，在此基础上提出推进城市综合行政执法精细化的对策与建议。

    一、城市精细化治理相关概念厘清

    1.城市精细化治理的内涵

    “精细化”最早源于企业管理，企业采用科学、精准的管理提高生产效率。“精细化”理念运用于城市管理中，即要求管理者采用系统、科学、标准、全面的思维方式看待城市管理，以规范的法律依据操作、信息技术手段作为支撑，达到高质量、高效益的治理效果。

    2.城市综合行政执法精细化

    城市治理是一个系统性工程，除了我们肉眼可见的交通出行、环境保护、市容市貌等问题，还有与我们生活息息相关的治安管理、公共服务等问题。如果城市治理是一个系统的话，那么城市综合行政执法就是提升城市治理的加速器。作为城市精细化治理的重要组成部分，城市综合行政执法的精细化是对现行执法体制机制进行优化，完善执法依据、规范执法标准，采用智能化手段把个体行为和偶发事件负面影响降到最小，达到城市稳定、健康、有效。

    3.城市综合行政执法模式

    行政执法是指行政主体依据法律法规对行政相对人做出的并且会对行政相对人产生影响的行政行为，包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收和征用等。行政执法模式是指解决行政执法问题的总的方法论，包括执法主体的体制机制、执法标准、执法方法和手段，以及执法效果等要素。①

    二、城市综合行政执法地方实践与历史沿革

    1996年3月，全國人大通过了《中华人民共和国行政处罚法》。2002年，国务院正式授权省、自治区、直辖市人民政府开展相对集中行政处罚权。2015年，中共中央、国务院发布了《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》。嘉善县是浙江省政府授权综合行政执法改革试点最早、覆盖最广、整合职权最多的县。主要经历以下阶段：

    1.2007年—2013年：试点探索阶段

    2007年10月18日，浙江省嘉善县成立了城市管理行政执法局，集中行使市容环卫、城乡规划、城市绿化、市政公用、环保、工商和公安交通等7个方面的全部或部分行政处罚权及相关行政监督检查权和行政强制权。2013年增加了旅游方面的行政处罚权，同时把姚庄作为综合行政执法工作试点镇，在机构设置、职能划转、体制健全、队伍整合等方面进行积极尝试，着力改革和创新行政执法体制，不断提高执法效率和水平。这一时期增加了价格、土地和矿产资源、新闻、广播电影电视等共涉及21个部门32个方面的行政处罚权。这一阶段的主要特征是将原来分散在各个部门的行政处罚权集中由一个部门行使，实现了行政执法权由分散走向集中，并为全县全面铺开综合行政执法改革积累了经验。

    2.2014年—2017年：正式启动阶段

    2014年4月，浙江省人民政府发布了《关于在嘉兴市、舟山市全面开展综合行政执法试点工作的通知》，9月，嘉善县城市管理行政执法局更名为嘉善县综合行政执法局，涉及17个部门1073项行政处罚权集中到综合行政执法局。综合行政执法局下设6个科室（政治处、办公室、法制科、综合业务协调科、指挥中心、后勤保障科），在编人员201人，本科以上学历占98%。这时综合行政执法权的权力重心是在综合行政执法局。2015年5月，浙江省委十三届七次会议作出全面加强基层党组织和基层政权建设的决定，要探索建设乡镇（街道）综治、市场监管、综合执法、便民服务“四个平台”。9月，嘉善县出台了《关于“四个平台”推进基层治理体系建设的实施意见》，重点建设平台统筹、政务闭环管理、网格综合管理、执法协调指挥、属地考评管理五项机制。按照“人随事走”原则，下沉执法队员93名，服务属地政府，加强基层治理。这一阶段的主要特征是县综合行政执法权的重心下沉到乡镇（街道），即各中队对外以县综合行政执法局的名义执法，但是实行属地管理，即管理主体是乡镇（街道）。

    3.2018年至今：深化改革阶段

    2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》要求深化行政执法体制改革。按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，综合行政执法局的市容管理和停车收费职权划转到住建局，与住建局相关职能科室组成城市市容管理局。整合组建市场监管、生态环境保护、市场文化、交通运输、农业等5个领域执法队伍。这一阶段主要特征是规范、精简行政处罚权、行政强制事项，实行清单化管理，提高执法效率，统筹配置行政执法职能和执法资源。此外，县住建局下设一个数控中心，采用智能化平台，做到发现问题、反馈平台、平台处置、事件结束等信息化方式促进城市精细化治理。

    纵观嘉善综合行政执法体制的历史沿革贯穿了两条主线：横向上，执法权由分散多头执法向统一集中的综合行政执法转变，其中又根据社会治理现实情况进行调整，将环保、文化、市场监管、农业等专业领域的行政执法权再次划转出去，理顺执法主体，明确执法权限，提升执法效率，但是保留安全生产、房地产、住房保障、教育等方面的执法权，并且近年增加了共享单车、滴滴出行、流浪狗的管理等。纵向上，执法权从城区下沉到乡镇（街道），行政执法与市场监管等其他部门联合执法、联勤联动，有效解决基层看得见管不着的问题。综合行政执法总体呈现出执法程序完善，管理与处罚分开，采用网格化管理、数据平台等现代手段促进治理精细化等特征。

    三、上海青浦城市综合行政执法体制变革的经验

    2005年上海市在总结试点经验并借鉴其他省市基础上成立了上海市城市管理行政执法局，与市容环境卫生管理局是“两块牌子、一套班子”，集中行使全市的相对集中行政处罚权，下设城管执法总队具体执行行政处罚权。区级层面设立城管监察大队，镇、街道下设中队。由于青浦和嘉善地理位置相邻，又同属于长三角生态绿色一体化发展示范区，因此本文选取青浦为案例。

    青浦区的城市综合行政执法随着上海市的综合行政体制改革发生变迁，其中有几个关键时间节点：

    2005年，设立青浦区城管监察大队，在夏阳、盈浦、香花桥（镇）设立3个分队，为区派出机构。编制共有101名，实行垂直领导、双重管理。分队接受大队的考核、管理，分队领导的任免（事先征求街道的同意）由大队决定，工作人员接受大队的调遣。街道对分队进行日常管理，奖金、津贴、补贴等由街道发放。

    2009年针对经济社会发展形势，青浦区城管执法局签发了《关于进一步完善城管执法体制机制的请示》，重点提出：明确乡镇执法分队的主体资格;规范执法主体;明确大队、乡镇的管理职责和考核方法等。同年，上海市青浦区人民政府在政府机构改革中组建绿化和市容管理局，进一步完善城市综合执法。

    2015年青浦区再次进行综合行政执法体制调整，将绿化和市容管理的职责划入行政执法局。执法局内部设置4个科室：办公室、法制科、监督科和协调科。②协调科负责对外沟通联络，如与网格化管理中心工作和区政府相关职能联络等。行政执法权力下沉到各街镇;建立执法清单，规范执法行为，接受社会监督。

    比较嘉善与青浦行政综合行政执法改革的实践与变迁，可以得出两地城市综合行政执法体制和模式上的异同。不同的是：相对而言，上海市城市综合行政执法机构设置更加精简，比如内部只设置4个科室，分队作为区大队的派出机构，身份和待遇上由区财政负担，工作积极性更高。相同的是两地在城市治理中都趋向于精细化治理：一是治理主体上，综合行政执法局权力都往基层下沉，注重基层社会治理问题。二是治理理念上不再是简单粗暴执法，而越来重视法治和柔性化管理。三是治理手段上都重视运用数字平台、网格化等治理手段。四是注重部门之间的协转。

    四、综合行政执法模式从粗放向精细化转变中存在的问题

    1.缺乏明确的执法边界，法律操作执行难

    城市综合行政执法依据繁杂，属于“借法执法”。同时，一个违法行为可能会同时违反不同法律，这种情况下，到底适用何種法律，行政法中没有明确给出规定。目前除《行政处罚法》和《行政强制法》中涉及的执法权责划分外，城市综合行政执法大都依据地方性的法规即地方性文件执行。

    另外，城市综合行政执法权力下沉到乡镇四个平台之后，执法人员不仅要做好行政执法工作，还要配合所属乡镇完成中心工作，甚至还要配合社区工作。

    2.执法人员素质参差不齐，缺乏有力监督机制

    城市综合行政执法面临的一个普遍问题是执法力量的不足，为此不得不聘请协管员。这些协管员数量占中队人数的一半，且没有执法主体资格。

    城市综合行政执法缺乏有效的监督机制。一方面，是内部监督缺乏系统严谨的监督范围，考核机制不完备;另一方面，外部监督缺乏公开、公正及合理性，未对民众及媒体监督给予足够的重视和规范的渠道，没有形成多维度有效的监督网络。

    3.数字指挥平台分散，部门间协调不足

    目前嘉善县城市综合行政执法局有数字城管平台。市容管理局有专门的App，网格员将巡视区域拍照上传到App平台，执法人员进行处理，处理完成后会反馈评价。数控中心设有智慧平台，功能定位是城市大脑，市民可以通过手机端口上报发现问题，数控中心的指挥平台将上报的问题按照类别下派给各条线人员解决处理。另外，像姚庄镇、西塘镇都设有自己的数字指挥平台。

    数字指挥平台的使用确实适应时代发展的趋势，但是如此之多的指挥平台也带来困扰。这些指挥平台成本很高，即使采用租赁的方式，一个平台一年的运营、维护费用可能要上千万元，还不包括工作人员的工资待遇。这些平台软件其实功能大同小异，但是所属部门不同。

    五、推进城市综合行政执法精细化的路径

    1.完善立法，明确执法边界和范围

    一是国家层面明确城市综合行政执法的法律地位，提升城市综合行政执法的权威。二是明确城市综合行政执法的主体性质，确定统一的执法层级，确定统一的管理主体。基层城管下沉到乡镇四个平台之后，城市综合行政执法的垂直领导受到很大的削弱。虽然执法人员的编制保留在执法局，但是执法人员的工资、福利由各乡镇考核发放，所以执法人员要配合乡镇工作，这势必影响行政执法中心工作。建议明确乡镇、其他职能部门与基层行政执法的关系，维护行政执法地位的独立性。

    2.转变行政执法理念，完善监督机制

    一是注重源头上管理，抓大放小，引导行业管理。如加强房地产物业的管理，而不是对业主个体的管理。二是加强行政执法人员的专业培训。加强对协管人员的专业培训，学习法律知识，定期开展执法考试，提升人员法治素养，树立正确执法理念。三是加强城管执法工作宣传，接受社会公众的监督。城管可以主动对外公开信息，比如公开近期重点执法工作，如“安全生产”“拆除违建”“依法养犬”等，加强对外宣传，主动解释公众疑惑，增强社会公众对城管执法工作的理解、支持，主动配合城管执法行为。扩宽公众监督渠道，通过微信公众号、市民通App等收集社情民意，及时处理反馈。

    3.整合数字指挥平台，强化部门间协调

    为了适应精细化治理的趋势，城市治理的各部门需要打破部门信息壁垒，实现信息共享和跨部门合作。例如住建局管辖下的数字指挥中心平台和数字城管平台、综合治理平台可以整合为一个数字平台，以数字指挥平台作为主平台，把城管、社会治理部分纳入该平台中，数控中心发现问题，根据事件发生种类，将该事件转给城管或者是综治中心，这样既节约了行政成本，也提高了处置效率。市容环境管理局使用的App可以纳入数字指挥中心的市民通，网格员巡查发现占道经营等问题可以上传到市民通由市容管理局处置。该平台也利于市民与政府间的互动。总之，整合数字指挥平台，推进网格化管理与数字平台的融合，也进一步推动了部门间的互动合作，形成更为智能高效的行政执法模式，从而实现城市基层综合行政执法的精准和细致，构建更有温度的城市。

    基金项目：2019年浙江省党校（行政学院）系统中国特色社会主义理论体系研究中心第二十一批规划课题，编号：ZX21119

    注释：

    ①姜琳琳：《治理精细化视域下基层城管执法模式转变研究》，华东政法大学硕士论文，2018年。

    ②叶雨沛：《城管行政执法体制改革研究》，华东政法大学硕士论文，2016年。

    （作者系中共嘉善县委党校讲师）

    （责任编辑? 周? 巍）