增强生态治理中的行政执法效能和服务

    徐根兴

    [摘 要]执法效能决定了生态治理的质量，规范化和联动是增强执法效能的关键所在。执法服务与激励决定了生态治理的巩固程度和工作基础，通过执法服务不断增强守法意识，通过执法激励增强守法自觉。

    [关键词]生态治理;执法效能;执法服务与激励

    近几年，在党的方针政策的指引下，生态文明建设取得很大成绩，其中重要的表现是有关生态文明建设的法律、法规得到有效的遵守和执行，执法效能和执法服务有了很大的改进和提高。

    一、行政执法效能决定了生态治理的质量

    1.规范化是执法效能的公信力所在

    行政执法规范化是政府规范履职的基本要求，但是，由于各种各样的原因，现实中执法不规范现象还是存在，由此也引起了纠纷，甚至导致政府部门败诉。2017年在最高人民法院公布的某公司诉某环保局环保行政处罚纠纷案中，环保局因未能提供采样记录或采样过程等相关证据，仅以一份检测报告进行行政处罚，被认定为程序违法，最终败诉 ①。执法规范必须在程序上、流程上重视，防止不按流程和程序办案。为了既规范办案对象，又规范办案主体，江苏省常州市进行了有益的探索。他们建立了智慧环境执法平台，这个平台把办案流程和程序固定化，形成了证据清单，既接受公众监督，又有效地保护了自己。这个平台根据既定的环境法律法规，提供了“套路化”的执法流程：定位签到、亮证告知、信息核实、现场检查、笔录制作、打印签名、电子归档、任务完成② 。可见，信息化手段在规范政府行政执法过程中具有重要的推动作用。

    2.联动是增强行政执法效能的关键所在

    生态环境部《关于做好引导企业环境守法工作的意见（征求意见稿）》指出，“健全污染源日常监管机制和执法联动机制，加强行政执法与刑事司法衔接，深化部门间信息共享和联合惩戒，加大违法震慑力度”③ 。执法联动才能起到威慑作用、警醒作用和矫治作用。以往各部门也搞联动执法，效果却一般。在笔者调研中，有些同志甚至认为，联动执法就是图个热闹和新闻效应，什么问题也解决不了。问题在于没有在机制上、程序上、执法步骤上对接，最后变成了造造声势而已，执法困境依然没有突破。因此，需要构建有效执法联动的机制。

    环境执法的联动实际上就是环境执法部门与公安、检察、法院等部门的联动。特别是在环保案件的查处中，生态环保部门与公安部门的对接十分重要。2013年6月《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》出台，降低了环境污染犯罪的入刑门槛，对环境违法犯罪具有震慑作用，也为环保、公安、法院、检察院等机构的执法联动提供了法律依据。在执法联动的机制设计上，有些地区明确了各部门联动职责和流程，设立了常规联系制度、会商督办制度、重要案件的联合侦破制度，等等。

    但是，上述制度的运行还需要磨合。第一，执法界限的衔接。第二，环境执法举证的难度以及指向性的差距。解决这个难题的办法在有些地方已经找到，那就是成立环境警察机构，与环保部门合而为一，这是重要的机制创新。2017年3月9日第十二届全国人大五次会议新闻中心记者会上，环保部部长陈吉宁对中外记者宣布，9省市已组建环境警察队伍。但有观点认为，环保警察在实际建立和工作中仍存在一些难点。首先是队伍设置问题，其次是案源问题 ④。

    3.打击数据造假是搞好生态治理的基础

    打击生态治理中的数据造假，需要扎实做好如下重点工作：首先，确定处理数据造假的部门或机构，明确责任主体。设定处罚标准，包括对数据造假的机构和个人规定处罚的具体数量标准、行政处分标准以及刑事处理标准。如何罚款、如何给予行政处分、如何追究法律责任需要明确。其次，明确对数据造假的认定程序、流程和规范，便于实践中操作。尤其是需要对证据进行严格的内容规定，符合公安、法院、检察院部门对证据的要求。最后，对严重数据造假者，必须追究刑事责任。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，首次将环境监测数据造假行为纳入污染环境罪，篡改、伪造自动监测数据或干扰监测设施2017年起入刑⑤。应根据以上要求，细化数据造假入刑的具体细节和要求，给有关法规装上一副好的牙齿。精准对应数据造假的行为责任，让违法者清楚后果，使他们明白自己的行为属于行政违法还是将负刑事责任。两者差距很大，后者更有震慑作用。

    二、行政执法服务与激励是巩固生态治理的工作基础

    执法服务与激励是执法的重要环节，因为，执法的最终目的是让企业和公众知法守法不违法，而不是为了处罚和抓人。当下社会相关主体守法动力不足，除了法制意识淡薄、处罚力度不足等原因外，与政府激励不到位也有关联。

    1.通过执法服务不断增强守法意识

    在生态治理中，政府和企业的关系，不是猫鼠关系，而应该是很好的合作关系，应通过执法服务不断增强守法意识。

    首先，政府應该深切理解企业的经营环境，了解企业的实际困难。应该明白，真正铁了心与环境为敌的企业是极少数，企业的违法违规是有具体原因的，需要认真调研，帮助他们遵纪守法。

    其次，鼓励企业喊出“我是环境守法者”。2017年年初，环境保护部组织在垃圾焚烧发电行业开展“装、树、联”工作，就是依法安装自动监控设备（即“装”），要在厂区门口树立一个大家都能看得见的电子显示屏（即“树”），要把实时监控数据与各级环保部门联网（即“联”）。希望所有企业都率先向社会大声喊出“我是环境守法者”“公司承诺，向社会如实公开污染排放信息，欢迎公众到现场监督”⑥。

    最后，政府在行政执法中，执法人员应该努力做到深刻、透彻的理解政策法规，对法规的内容了然于胸。政策法规对外宣传，应该用简单、直观、有趣的方式，让公众了解、记住、能用。政府应对所有法规的执行做到全面、全过程落地。

    2.通过执法激励增强守法自觉

    生态环境部《关于做好引导企业环境守法工作的意见（征求意见稿）》指出，“坚持引导激励和约束惩戒并举。建立守法激励机制，激励企业自觉守法”⑦ 。执法激励在国外是很通行的做法，支持守法者，为促进守法提供服务。鼓励更多的人守法本身就是减少了违法，让守法者受益应该是执法的重要原则。具有社会责任感和严格守法的企业、公众不应该受到伤害。更多的企业遵纪守法，从源头上保障了生态环境的质量。例如，美国环保局的“柔性”执法机制主要通过守法援助、守法激励等手段实施 ⑧。

    对企业的执法激励，除了通常所说的做好普法宣教、从严执法、推动公众参与、启动公益诉讼等措施外，更重要的是做好以下两方面的工作。首先，对生态治理中处于领先的企业给予奖励，对破坏生态的企业进行处罚。其次，为企业制定守法激励方案。执法激励的重要性在于启发公众的守法自觉性。回顾治理酒驾的经验，对于生态治理具有很好的借鉴意义。2010年以来的治理酒驾，取得了非常好的效果，总结起来，无非是满足了如下几点：全民共识、违法成本高、常态性执法、执法职权清晰、意志坚决、很少法外干预。更重要的是并没有不让喝酒，代驾服务解决了酒后不能开车的问题。正因为上述诸多因素的综合，把共识、利益、管制的力度结合得非常好，很少有人感到厌恶、厌烦，也很少有人感到暴力，这就是生态治理需要的境界。

    注释：

    ① 《环保局程序违法遭败诉，该反思什么？》，《中国环境报》2017年7月5日，第3版。

    ②李苑：《常州研发智慧执法平台划定执法边界过程步步留痕》，《中国环境报》2017年7月25日，第8版。

    ③ ⑦生态环境部办公厅：《关于做好引导企业环境守法工作的意见（征求意见稿）》，生态环境部网站，http：//zfj.mee.gov.cn/dtxx/201904/t20190418_700256_wap.shtml，2019年4月10日。

    ④刘子阳：《多地组建环保警察 专家：应立法明确执法依据》，中国法院网，https：//www.chinacourt.org/article/detail/2017/04/id/2685180.shtml，2017年4月5日。

    ⑤程思炜：《两高发布环境污染刑事案件司法解释 环境监测数据造假入刑》，《南方都市报》2016年12月27日，第AA01版。

    ⑥王昆婷：《鼓励企业大声喊出“我是环境守法者”》，《中国环境报》2017年7月7日，第1版。

    ⑧姚俊颖：《美国环保局：开展“柔性”执法 鼓励自愿守法》，《中国环境报》2015年3月20日，第4版。

    （作者系中共上海市委党校经济学教研部教授）

    （责任编辑? 王? ?玉）