——“整体性治理”在高校突发事件管理中的运用
华起
［摘要］随着我国政治经济体制改革的逐步深入，各种在经济社会发展中未能及时解决的深层次社会矛盾逐步显现。这些矛盾正逐步影响到我国高等学校安定和谐的发展环境。作为培养高端人才、传承社会“正能量”的重要基地，高等学校的兴衰关乎社会进步、国家发展，在高等学校突发事件频发、影响日渐深远的情况下，建立高等学校突发事件“高校协调治理”机制已经迫在眉睫。
［关键词］突发事件 协调治理 整体性治理
［中图分类号］G647［文献标识码］A［文章编号］2095-3437（2014）06-0034-03
随着我国政治经济体制改革的逐步深入，各种在经济社会发展中未能及时解决的深层次社会矛盾逐步显现。这些深层矛盾在多元价值观念和文化意识形态的冲击下，变得尤为错综复杂。近年来，频发的公共突发事件更是说明了上述情况的真实存在，这些矛盾和冲突正逐步影响到我国高等学校安定和谐的发展环境，突出表现就是近年来不断增多的高等学校突发事件，如03年某高校食堂爆炸事件、04年某高校学生杀人事件、06年某高校大规模骚乱事件等。作为培养高端人才、传承社会“正能量”的重要基地，高等学校的兴衰关乎社会进步、国家发展，在高等学校突发事件频发、影响日渐深远的情况下，建立起科学、有效的高等学校突发事件“协调治理”机制已经迫在眉睫。
一、我国高校突发事件管理研究综述
近年来，我国高等学校突发事件日渐增多，呈现出敏感性不断增强、危害性不断加大、持续时间不断延长等特点。这种形势下，国内学者对高校突发事件的研究也逐步深入。
方展画（2001）等在对美国校园危机管理研究的基础上提出，必须从体制建设、体系完善、模式构建等三个方面完善我国高等学校突发事件的管理机制。韦庆辛（2010）认为要从高校应急管理五个核心要素入手解决我国高校应急管理问题，他在分析高校应急管理机制内涵、功能的基础上分析我国高校应急管理存在的主要问题，进而提出我国高校应急管理机制五个核心要素。《我国高校突发事件预防控制工作的战略展望》（2009）一文，从预防控制高校突发事件的角度分析了辅导员团体、学生社团组织、志愿组织以及社会保障体系在高校突发事件管理中的作用。周立军（2011）则从思想政治教育的角度讨论了高校突发事件善后机制的完善。部分学者针对某一类具体高校突发事件管理进行研究，如赵先星（2003）等人对高校突发公共卫生事件的应急管理提出具体解决措施。一些学者从原因分析入手提出高校突发事件管理办法，如叶金福（2004）在分析高校突发事件特征和诱因的基础上，提出高校突发事件的应对机制。部分学者试图建立起高校突发事件应急机制的整体框架，如莫凡（2011）等在公共危机理论的指导下，提出建立起包括预警机制、决策机制、应急动员机制等在内的高校应急管理整体机制框架。
通过上述分析可见，目前我国学者对高校突发事件管理的研究内容丰富、角度多样，整体框架完整合理，对于应对高校突发事件发挥了积极作用。但是，不难看出，上述研究的理论基础比较陈旧，停留在公共管理或新公共管理阶段。本文在对已有研究梳理的基础上，旨在将最新的“整体性治理”引入高校突发事件管理中，在“整体性治理”理论的指导下，探析建立突发事件“高校协调治理”的路径。
二、“整体性治理”与突发事件高校协调治理：内涵与特征
在我国高等学校突发事件日渐增多，影响日渐深远、波及范围日渐扩大的情况下，改良原有的高校突发事件管理模式，引入全新的“整体性治理”理念，打造更为科学的突发事件高校协调治理模式，是当前解决高校突发事件问题的当务之急。
（一）“整体性治理”内涵与特征
一般认为新公共管理自上世纪90年代末已经进入后新公共管理时期。过去二十年，无论是在学术界还是在政府部门占主导地位的新公共管理理念已经寿终正寝。作为新公共管理理念替代解决方案提出的“整体性治理”于上世纪90年代由英国学者希克斯首先提出，其提出背景除上述的新公共管理理念的寿终正寝外，还有信息技术的迅猛发展。“整体性治理”针对新公共管理“破碎化”的管理模式，强调要加强政府内部机构和部门的联合运作，认为政府管理应该从分散走向集中、由部分转向整体、由破碎迈向整合。“整体性治理”的定义可以界定为：以风险社会理论为治理基础，以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理机制，对碎片化的治理层级、功能和公私部门关系及责任机制与信息系统进行整合，为公民提供无缝隙而整体型的服务。“整体性治理”的主要特征有：第一，以信息的收集与提供为基础；第二，以顾客和功能为基础的组织重构；第三，数据库的建立；第四，灵活的政府过程；第五，可持续性。
（二）突发事件高校协调治理：内涵与特征
突发事件高校协调治理就是在“整体性治理”思想指导下，打破建立在原有的新公共管理理念基础上的“破碎化”突发事件危机管理模式，建立起整体的高校突发事件协调治理机制。按照“整体性治理”的基本理念，可以将突发事件“高校协调治理”定义为：在一定制度框架下，以高等学校为协调主体，以信息技术为承载，以协调、整合为治理机制，对高校突发事件“碎片化”的信息处理、治理层级、功能及部门关系进行整合，在整体化的框架下对高校突发事件进行的协调治理过程。
突发事件高等学校协调治理的主要特征有：第一，以高等学校为协调主体。在高等学校内发生的突发事件，理应将高等学校作为协调治理的主体；第二，以协调整合为主要治理机制。突发事件的高校协调治理就是要打破“破碎化”的管理倾向，建立起整体治理的大格局；第三，动态发展的持续过程。突发事件高校协调治理是一个持续性的动态发展的过程，而非临时性的应急管理办法，其治理过程持续进行，旨在实现高等学校的长治久安。
三、构建突发事件高等学校协调治理机制的路径初探
“高校协调治理”就是要在一定制度框架下，以高等学校为协调主体，以信息技术为承载，以协调、整合为治理机制，对“碎片化”的高校突发事件的信息处理、治理层级、功能及部门关系进行整合，在整体化的框架下对高校突发事件进行的协调治理过程。要在现阶段实现我国高等学校突发事件的协调治理，至少应从以下几个方面着手。
（一）建立高校协调治理外部合作协议框架 ，完善高校内部协调治理规章制度
自2003年“非典”事件之后，我国应急管理制度体系已经相当完善，但是，涉及高等学校协调治理的制度安排还处于空白阶段。高校突发事件发生后如何确保高等学校与外部相关部门协调的顺利开展，如何保障高校内部协调的正常进行是实现突发事件“高校协调治理”亟待解决的困境。建议从以下两方面着手解决：
1.构建高校协调治理外部合作协议框架。高等学校要积极牵头，发挥高校突发事件协调治理中的主体地位，在上级部门的协助与指导下，与相关外部部门签订协调治理高校突发事件的合作协议，如公安部门、媒体等，保障在协调治理过程中的主体地位，保证协调治理的有序开展。
2.制定内部协调治理规章。由校党委牵头，组织制定突发事件高校内部协调治理规章制度，保障高校内部部门间协调治理有章可循，确保突发事件处理过程中各部门的科学整合，实现高校突发事件处理中的“整体性治理”，杜绝部门各自为政的“破碎化”管理。
（二）发挥协调主体作用，协调高校突发事件信息处理
信息在突发事件高校协调治理中发挥着举足轻重的作用，是影响高校协调治理成败的关键因素之一。在高等学校突发事件中，各参与协调治理的主体及利益相关群体都是根据获取的信息作出不同的反应，各方在信息收集及处理中的任何失误都会导致突发事件事态的严重化。发挥高校的协调主体作用，协调高校突发事件的信息处理应至少做到以下两点：
1.利用高校协同办公系统，构建信息共享平台。应急管理的信息共享是指对诱发公共事件的信息及应急管理中产生和需要的信息在相关主体间实现共享。在高校协同办公系统的基础上，构建相关主体间的信息共享平台，以高校为信息协调处理主体，设定不同相关单位和部门查看、录入、修改信息平台信息的权限，实现高校突发事件信息协调治理。
2.发挥高校协调主体作用，协调信息的科学传播。信息的科学传播有助于高校突发事件利益相关群体及社会各方准确无误地了解突发事件的进展，有助于事件的最优解决。要做到信息科学传播，一方面高校要主动及时地公布事态的真实进展情况，保障社会各方及利益相关体的知情权；另一方面，高校要充分发挥协调主体作用，协调政府宣传部门、媒体等客观科学的宣传事件真相，协调各利益相关方及社会各界接触到真实、可信的事件进展情况，促进事件的最优解决。
（三）建立突发事件“高校协调治理领导小组”，常态化推进协调治理建设
如前文所述，突发事件“高校协调治理”是一个持续的过程，并非一种简单的应急管理办法，其宗旨是实现高等学校的长治久安。建立突发事件“高校协调治理”领导小组，一方面有利于“高校协调治理”的早日实现，同时也有利于高校和谐环境的进一步优化。建立突发事件高校协调治理领导小组至少包含以下两个要点：
1.“一把手”直接领导，确保权威性。为确保突发事件“高校协调治理领导小组”的权威地位，确保领导小组在关键时刻发挥实质性作用，建议由校“一把手”任领导小组组长，各相关职能部门“一把手”任组员，必要时可聘请上级部门领导及各领域专家作为领导小组顾问，全方位保障领导小组的权威性，保障“高校协调治理”的持续发展。
2.实行例会召集制，定期召开协调会。突发事件“高校协调治理领导小组”不是常态化的部门，组员无需一起办公，仅以例会制的方式实现领导小组的部门化，制定例会周期，定期召开领导小组例会。同时，以信息共治平台为基础，定期协调相关外部部门如媒体、公安部门等举行“协调会”，加强联系、增进沟通，共同推进突发事件“高校协调治理”的实现，共同推进和谐校园建设。
［参考文献］
［1］方展画,王东.美国校园危机管理探究——兼论国内高校突发事件的应对策略［J］.大学教育科学,2001，（4）.
［2］韦庆辛.关于构建高校突发事件应急管理机制的思考［J］.中国安全生产科学技术,2010，（3）.
［3］诸葛福民,牛宗志,方享福.我国高校突发事件预防控制工作的战略展望［J］.世纪桥,2009，（19）.
［4］周立军.高校突发事件善后机制研究—基于思想政治教育的视角［J］.扬州大学学报（高教研究版）,2011，（1）.
［5］赵先星,陆婕.高校应对高校卫生突发事件的法律思考［J］.齐鲁学刊,2003，（5）.
［6］叶金福.建立和完善高校突发事件的应对机制［J］.马克思主义与现实（双月刊）,2004，（1）.
［7］莫凡,胡小东,孔庆文.高校突发事件应急机制研究［J］.西南石油大学学报（社会科学版）,2011，（6）.
［8］竺乾威.从新公共管理到整体性治理［J］.中国行政管理，2008，（10）.
［9］赵军锋,金太军.政府协调治理：我国突发事件应急管理创新探讨［J］.青海社会科学,2011，（6）.
［责任编辑：雷艳］
［摘要］随着我国政治经济体制改革的逐步深入，各种在经济社会发展中未能及时解决的深层次社会矛盾逐步显现。这些矛盾正逐步影响到我国高等学校安定和谐的发展环境。作为培养高端人才、传承社会“正能量”的重要基地，高等学校的兴衰关乎社会进步、国家发展，在高等学校突发事件频发、影响日渐深远的情况下，建立高等学校突发事件“高校协调治理”机制已经迫在眉睫。
［关键词］突发事件 协调治理 整体性治理
［中图分类号］G647［文献标识码］A［文章编号］2095-3437（2014）06-0034-03
随着我国政治经济体制改革的逐步深入，各种在经济社会发展中未能及时解决的深层次社会矛盾逐步显现。这些深层矛盾在多元价值观念和文化意识形态的冲击下，变得尤为错综复杂。近年来，频发的公共突发事件更是说明了上述情况的真实存在，这些矛盾和冲突正逐步影响到我国高等学校安定和谐的发展环境，突出表现就是近年来不断增多的高等学校突发事件，如03年某高校食堂爆炸事件、04年某高校学生杀人事件、06年某高校大规模骚乱事件等。作为培养高端人才、传承社会“正能量”的重要基地，高等学校的兴衰关乎社会进步、国家发展，在高等学校突发事件频发、影响日渐深远的情况下，建立起科学、有效的高等学校突发事件“协调治理”机制已经迫在眉睫。
一、我国高校突发事件管理研究综述
近年来，我国高等学校突发事件日渐增多，呈现出敏感性不断增强、危害性不断加大、持续时间不断延长等特点。这种形势下，国内学者对高校突发事件的研究也逐步深入。
方展画（2001）等在对美国校园危机管理研究的基础上提出，必须从体制建设、体系完善、模式构建等三个方面完善我国高等学校突发事件的管理机制。韦庆辛（2010）认为要从高校应急管理五个核心要素入手解决我国高校应急管理问题，他在分析高校应急管理机制内涵、功能的基础上分析我国高校应急管理存在的主要问题，进而提出我国高校应急管理机制五个核心要素。《我国高校突发事件预防控制工作的战略展望》（2009）一文，从预防控制高校突发事件的角度分析了辅导员团体、学生社团组织、志愿组织以及社会保障体系在高校突发事件管理中的作用。周立军（2011）则从思想政治教育的角度讨论了高校突发事件善后机制的完善。部分学者针对某一类具体高校突发事件管理进行研究，如赵先星（2003）等人对高校突发公共卫生事件的应急管理提出具体解决措施。一些学者从原因分析入手提出高校突发事件管理办法，如叶金福（2004）在分析高校突发事件特征和诱因的基础上，提出高校突发事件的应对机制。部分学者试图建立起高校突发事件应急机制的整体框架，如莫凡（2011）等在公共危机理论的指导下，提出建立起包括预警机制、决策机制、应急动员机制等在内的高校应急管理整体机制框架。
通过上述分析可见，目前我国学者对高校突发事件管理的研究内容丰富、角度多样，整体框架完整合理，对于应对高校突发事件发挥了积极作用。但是，不难看出，上述研究的理论基础比较陈旧，停留在公共管理或新公共管理阶段。本文在对已有研究梳理的基础上，旨在将最新的“整体性治理”引入高校突发事件管理中，在“整体性治理”理论的指导下，探析建立突发事件“高校协调治理”的路径。
二、“整体性治理”与突发事件高校协调治理：内涵与特征
在我国高等学校突发事件日渐增多，影响日渐深远、波及范围日渐扩大的情况下，改良原有的高校突发事件管理模式，引入全新的“整体性治理”理念，打造更为科学的突发事件高校协调治理模式，是当前解决高校突发事件问题的当务之急。
（一）“整体性治理”内涵与特征
一般认为新公共管理自上世纪90年代末已经进入后新公共管理时期。过去二十年，无论是在学术界还是在政府部门占主导地位的新公共管理理念已经寿终正寝。作为新公共管理理念替代解决方案提出的“整体性治理”于上世纪90年代由英国学者希克斯首先提出，其提出背景除上述的新公共管理理念的寿终正寝外，还有信息技术的迅猛发展。“整体性治理”针对新公共管理“破碎化”的管理模式，强调要加强政府内部机构和部门的联合运作，认为政府管理应该从分散走向集中、由部分转向整体、由破碎迈向整合。“整体性治理”的定义可以界定为：以风险社会理论为治理基础，以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理机制，对碎片化的治理层级、功能和公私部门关系及责任机制与信息系统进行整合，为公民提供无缝隙而整体型的服务。“整体性治理”的主要特征有：第一，以信息的收集与提供为基础；第二，以顾客和功能为基础的组织重构；第三，数据库的建立；第四，灵活的政府过程；第五，可持续性。
（二）突发事件高校协调治理：内涵与特征
突发事件高校协调治理就是在“整体性治理”思想指导下，打破建立在原有的新公共管理理念基础上的“破碎化”突发事件危机管理模式，建立起整体的高校突发事件协调治理机制。按照“整体性治理”的基本理念，可以将突发事件“高校协调治理”定义为：在一定制度框架下，以高等学校为协调主体，以信息技术为承载，以协调、整合为治理机制，对高校突发事件“碎片化”的信息处理、治理层级、功能及部门关系进行整合，在整体化的框架下对高校突发事件进行的协调治理过程。
突发事件高等学校协调治理的主要特征有：第一，以高等学校为协调主体。在高等学校内发生的突发事件，理应将高等学校作为协调治理的主体；第二，以协调整合为主要治理机制。突发事件的高校协调治理就是要打破“破碎化”的管理倾向，建立起整体治理的大格局；第三，动态发展的持续过程。突发事件高校协调治理是一个持续性的动态发展的过程，而非临时性的应急管理办法，其治理过程持续进行，旨在实现高等学校的长治久安。
三、构建突发事件高等学校协调治理机制的路径初探
“高校协调治理”就是要在一定制度框架下，以高等学校为协调主体，以信息技术为承载，以协调、整合为治理机制，对“碎片化”的高校突发事件的信息处理、治理层级、功能及部门关系进行整合，在整体化的框架下对高校突发事件进行的协调治理过程。要在现阶段实现我国高等学校突发事件的协调治理，至少应从以下几个方面着手。
（一）建立高校协调治理外部合作协议框架 ，完善高校内部协调治理规章制度
自2003年“非典”事件之后，我国应急管理制度体系已经相当完善，但是，涉及高等学校协调治理的制度安排还处于空白阶段。高校突发事件发生后如何确保高等学校与外部相关部门协调的顺利开展，如何保障高校内部协调的正常进行是实现突发事件“高校协调治理”亟待解决的困境。建议从以下两方面着手解决：
1.构建高校协调治理外部合作协议框架。高等学校要积极牵头，发挥高校突发事件协调治理中的主体地位，在上级部门的协助与指导下，与相关外部部门签订协调治理高校突发事件的合作协议，如公安部门、媒体等，保障在协调治理过程中的主体地位，保证协调治理的有序开展。
2.制定内部协调治理规章。由校党委牵头，组织制定突发事件高校内部协调治理规章制度，保障高校内部部门间协调治理有章可循，确保突发事件处理过程中各部门的科学整合，实现高校突发事件处理中的“整体性治理”，杜绝部门各自为政的“破碎化”管理。
（二）发挥协调主体作用，协调高校突发事件信息处理
信息在突发事件高校协调治理中发挥着举足轻重的作用，是影响高校协调治理成败的关键因素之一。在高等学校突发事件中，各参与协调治理的主体及利益相关群体都是根据获取的信息作出不同的反应，各方在信息收集及处理中的任何失误都会导致突发事件事态的严重化。发挥高校的协调主体作用，协调高校突发事件的信息处理应至少做到以下两点：
1.利用高校协同办公系统，构建信息共享平台。应急管理的信息共享是指对诱发公共事件的信息及应急管理中产生和需要的信息在相关主体间实现共享。在高校协同办公系统的基础上，构建相关主体间的信息共享平台，以高校为信息协调处理主体，设定不同相关单位和部门查看、录入、修改信息平台信息的权限，实现高校突发事件信息协调治理。
2.发挥高校协调主体作用，协调信息的科学传播。信息的科学传播有助于高校突发事件利益相关群体及社会各方准确无误地了解突发事件的进展，有助于事件的最优解决。要做到信息科学传播，一方面高校要主动及时地公布事态的真实进展情况，保障社会各方及利益相关体的知情权；另一方面，高校要充分发挥协调主体作用，协调政府宣传部门、媒体等客观科学的宣传事件真相，协调各利益相关方及社会各界接触到真实、可信的事件进展情况，促进事件的最优解决。
（三）建立突发事件“高校协调治理领导小组”，常态化推进协调治理建设
如前文所述，突发事件“高校协调治理”是一个持续的过程，并非一种简单的应急管理办法，其宗旨是实现高等学校的长治久安。建立突发事件“高校协调治理”领导小组，一方面有利于“高校协调治理”的早日实现，同时也有利于高校和谐环境的进一步优化。建立突发事件高校协调治理领导小组至少包含以下两个要点：
1.“一把手”直接领导，确保权威性。为确保突发事件“高校协调治理领导小组”的权威地位，确保领导小组在关键时刻发挥实质性作用，建议由校“一把手”任领导小组组长，各相关职能部门“一把手”任组员，必要时可聘请上级部门领导及各领域专家作为领导小组顾问，全方位保障领导小组的权威性，保障“高校协调治理”的持续发展。
2.实行例会召集制，定期召开协调会。突发事件“高校协调治理领导小组”不是常态化的部门，组员无需一起办公，仅以例会制的方式实现领导小组的部门化，制定例会周期，定期召开领导小组例会。同时，以信息共治平台为基础，定期协调相关外部部门如媒体、公安部门等举行“协调会”，加强联系、增进沟通，共同推进突发事件“高校协调治理”的实现，共同推进和谐校园建设。
［参考文献］
［1］方展画,王东.美国校园危机管理探究——兼论国内高校突发事件的应对策略［J］.大学教育科学,2001，（4）.
［2］韦庆辛.关于构建高校突发事件应急管理机制的思考［J］.中国安全生产科学技术,2010，（3）.
［3］诸葛福民,牛宗志,方享福.我国高校突发事件预防控制工作的战略展望［J］.世纪桥,2009，（19）.
［4］周立军.高校突发事件善后机制研究—基于思想政治教育的视角［J］.扬州大学学报（高教研究版）,2011，（1）.
［5］赵先星,陆婕.高校应对高校卫生突发事件的法律思考［J］.齐鲁学刊,2003，（5）.
［6］叶金福.建立和完善高校突发事件的应对机制［J］.马克思主义与现实（双月刊）,2004，（1）.
［7］莫凡,胡小东,孔庆文.高校突发事件应急机制研究［J］.西南石油大学学报（社会科学版）,2011，（6）.
［8］竺乾威.从新公共管理到整体性治理［J］.中国行政管理，2008，（10）.
［9］赵军锋,金太军.政府协调治理：我国突发事件应急管理创新探讨［J］.青海社会科学,2011，（6）.
［责任编辑：雷艳］
