政府要做好公共价值的创造者和守护者

    [摘 要]公共价值管理是公共行政的新发展，是认识和解决棘手情境中的公共管理问题的新路径。在疫情防控等危机管理中，要在公共价值创造的不同维度同时行动，在社会价值建构的基础上发挥组织管理和协同领导系统的整合性功能。在疫情防控中，围绕公共价值创造，政府应该及时公布信息，因势利导;拿起科学的武器，向公众普及科学常识;提升管理效率，协同治理;做好前瞻性决策;坚决贯彻中央决策部署，加强问责等。

    [关键词]新冠肺炎;疫情防控;公共价值;治理

    17年前的SARS疫情让中国经历了一次全员动员式的防疫运动，之后人们在反思那场轰轰烈烈的运动时最欣慰的就是，在那之后中国逐步开始建立现代化的防疫和应急管理体系。我们所期待的是，面对此次新冠肺炎疫情，政府能夠很好地应对和管控，从各个方面满足社会和公众的需求和期待。然而，在此次疫情防控中，尤其在疫情发生和疫情防控初期，社会和各类媒体上讨论和关注最多的仍然是一些地方政府在应对和处理危机中的能力问题。

    一、公共价值和公共价值创造的内涵

    疫情防控中，政府是最重要的责任主体。2020年1月25日，习近平总书记召开中央政治局常委会，专题研究疫情防控工作，中央成立应对疫情工作领导小组，在中央政治局常委会领导下开展工作。习近平总书记强调，“疫情就是命令，防控就是责任，要把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，把疫情防控工作作为当前最重要的工作来抓”，再次明确了各级党委和政府在疫情防控中的责任。非常时期，政府要做好公共价值的创造者和守护者。

    政府是社会治理的核心主体，我们说政府要建立服务型政府、责任政府、法治政府、透明政府、治理体系和治理能力现代化的政府，主要表达的是一个好的政府应该是什么样子的。我们对政府充满了期待，在中国，社会大众更是依赖和倚重于政府来处理公共事务。政府存在的核心目的就是要创造公共价值。公共价值是公众集体偏好的政治协调表达，是公共服务生产者和使用者偏好的集合，主要通过政府和包含公众在内的核心利益相关者的协商过程来共同创造。①公众需要什么，政府就要提供什么，这种关系不是一个简单的供需关系，其中包含了广泛复杂的政治过程、政策过程和治理过程，目的是要在政府和公众之间达成一致，政府能够满足公众的需要，公众能够信任政府，最终使得政府和公众能够共同生产社会所需要的产品和服务。如此，政府才能在不断满足公众的需求中发现新需求，并在满足原始需求和新需求的过程中创造公共价值，这是建设好政府的逻辑。

    二、公共价值创造的理论维度

    公共价值管理是公共行政的新发展，其主要观点是，面对当前复杂性和价值冲突程度都很高的棘手治理环境和公共问题，仅仅关注问题解决的效率、成本、满意度或者程序、规则等某一方面是远远不够的。解决棘手问题要关注问题本身的复杂性和价值冲突，并同时应对这两个方面，在社会价值建构的基础上发挥组织管理和协同领导系统的整合性功能，才能找到问题解决的根本路径。②

    社会价值建构指向“共同同意”，意味着公共价值创造行动中的多元主体要对问题的本质有共同和一致性的认识，这构成了特定情境下界定公共价值以及多元主体一致行动的前提。这个过程不是一个线性的计划和规划过程，而是一个多元主体参与、互动和沟通的过程。组织管理指向运作效率，在后新公共管理时期，其本质上是治理过程中实现的效率，在社会价值建构的基础上，要协同不同主体，构建包括公众在内的多元主体有序参与的合作网络，在对网络的构建和维护中科学施策、科学管理，提升资源的投入产出比。协同领导系统主要发挥应对变化和协同冲突的功能。在公共价值创造过程中，在理念、组织、技术等层面存在着形形色色的矛盾和冲突，这些矛盾和冲突往往是阻碍合作网络发挥效应的一些关键因素。由领导者、领导行为和领导系统构成的协同领导体系要发挥整合功能，尤其是关键节点的价值协同和决策职能，真正发挥公共价值创造的“催化剂”功能。

    在疫情发生和疫情防控初期，疫情防治中的一些复杂问题甚至一些常规问题，比如源头控制、医疗物资、群众生活等问题并没有得到快速有效的解决，并且随着疫情的发展，出现了一些很难调和的价值冲突，比如信息的公开与公众的知情权、武汉“封城”与基本的社会供应和秩序，等等。未能在公共价值创造的不同维度同时行动是造成疫情防控中出现被动局面的关键之所在。

    三、疫情防控中公共价值创造的路径

    根据马克·摩尔的经典模型，公共价值创造的三角模型包括清晰的公共价值目标、外部支持的授权环境以及运作和管理能力等三个维度，公共价值目标指向引导组织的价值目标，强调价值目标对公共领域的重要性以及对公民期望的表达;合法性和支持指向公共价值实现的合法性来源，称之为“授权环境”，强调政治支持和其它利益相关者对问题的认同;运作能力指向达成价值目标的能力，强调资源可得性和管理运作能力对于价值目标实现的重要性。③创造公共价值就是要在这些要素中间寻求一致性，而不能偏废其一，要在这些维度上共同行动，而不能仅仅关注于某一方面。④这一模型为认识疫情防控中的政府行为逻辑提供了基本框架。疫情防控中的公共价值包含不少方面，发现和救治疑似和确诊病例是公共价值，公开信息并减少公众恐慌是公共价值，提供科学的知识和证据是公共价值，控制疫情进一步扩散是公共价值，坚决贯彻中央决策部署也是公共价值。在疫情防控中，围绕公共价值创造，政府应该在这些方面下足功夫。

    一是及时公布信息，因势利导。《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，对于突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况，行政机关应主动公开。依法公开各类疫情信息不仅是保证政府的透明性的必要举措，更是杜绝虚假舆情、降低社会恐慌的必由之路。疫情最大的威胁不仅来自疫情本身，也来自信息的不确定或者信息不对称带来的公众恐慌。专家已经证实，此次新冠肺炎疫情虽传播快，但整体可控，死亡率相比SARS不高。但是，在信息大爆炸、公众又缺乏辨识力的情势下，信息爆炸带来了公众恐慌，公众对各类信息的不知情给亦真亦假的言论提供了各种空间和传播渠道。因此，政府要及时准确全面地公开信息，绝不瞒报、缓报、漏报，让人民群众真实地了解信息，因势利导、宜疏不宜堵。自从疫情信息有序公开，尤其是中央应对疫情工作领导小组成立以来，有了准确、权威的信息渠道，人民群众的情绪得到了稳定和疏解。同时，信息公开也有利于决策，信息是决策的基本基础，无论是中央政府，还是政府部门，抑或社会组织或市场部门，都要在信息公开的基础上做出正确和合理的决策。

    二是拿起科学的武器，向公众普及科学常识。病毒肆虐，之所以社会恐慌、如临大敌，最大的症结还在于不清楚病毒的来源，也不知道如何从医学上战胜病毒。疫情发生以来，媒体上关于病毒结构和来源的消息不少，但都不确定，没有答案。相对于SARS病毒，中国科学家此次很早就研发出了新型冠状病毒检测试剂盒，尽管生产能力不足，一些患者无法得到及时的检测，造成了一定程度上的公众压力，但至少说明我国医学领域的发展，尤其是病毒检测和控制领域取得了不小进展。近期，中国疾控中心开始研发新型冠状病毒疫苗，这意味着中国科学家正在掌握病毒的基本结构和特点。当务之急是要加大科研攻关，通过各种渠道全面发布疫情权威信息，并加大力度向公众传播科学知识，减少关于新型冠状病毒的谣传，让人民群众对病毒和疫情有科学、准确的认识，为动员社区和群众防控奠定基础。

    三要提升管理效率，协同治理。疫情发展时期的最大风险是潜在传播者，尤其是自2019年12月到2020年1月23日武汉“封城”期间，从武汉出来到全国各地的几百万人，特别是学生和务工人员中间的潜伏期感染者。一方面，要广泛宣传政策，让公众知晓病毒的风险，让潜在的传染者主动隔离或者规范就诊;另一方面，要做好排查工作，在有条件的情况下，逐个排查全国各地的潜伏期感染者。许多地方采取了封路、封村、封城的策略，这是当前疫情防治的必要之举，能够发挥群防群治的作用，并且从最基层宣传和动员疫情防治，有效阻止疫情扩散。但要谨防治標不治本，风声大而雨点小，要靠实属地责任，做到精准定位、精准发力、精确施策，切实切断传染源，不能让疫情防治成为政绩工程。湖北省和武汉市更要提升危机管理能力，协同疫情防控中可能涉及的卫生、交管、公安、工信等各系统和各部门，协调地方政府职能部门和中央垂直管理部门之间的职责，调动一切可以调动的力量，真正发挥出体制优势和整合能力，切中疫情防治的关键领域和环节，把制度优势转化为治理效能。当前，全国控制疫情的合力已经形成，各地的医疗救治人员和各类物资正在往武汉聚集，湖北省和武汉市政府在中央应对疫情工作领导小组的领导下做好统筹协调工作，最大限度整合资源，提高疫情治理效能，切实做好公众基本生活保障、医务人员防护以及确诊和疑似病例救治，发挥资源的最大效应。

    四是要做好前瞻性决策。决策是政府的基本职能，是撬动公共政策运转的动力。决策及时正确则问题迎刃而解，决策失误则贻害无穷。武汉疫情的防控形势可谓瞬息万变，留给政府部门的决策窗口非常窄，可谓稍纵即逝，当断不断，反受其乱。政府要综合各种局面和情况，做好符合科学、理性、合理原则的决策，使得决策的效应能够得以发挥，而不能在决策中或只看到了局部，或只顾到了眼前，或错判了局势，或贻误了时机。决策是一个科学系统，应对棘手问题的决策不是依赖于传统的经验或者某个人的经验就能够完成的。要善于借助外脑，借助真实的数据信息，使得疫情防控决策可靠、可信、有效。同时，要做好疫情防控预测研判工作，运用大数据技术开展仿真模拟，提前预测工作中的各种可能性，尤其是疫情发展的趋势和关键节点以及可能造成的后果，以防患于未然，想公众之所想，急公众之所急，牢牢掌握信息高地，提前做好应对工作，真正做到“创造性工作”。各地政府也要视情况提前谋划疫情防控后的各项工作，最大程度减少疫情对经济发展和社会生产造成的影响。

    五是要坚决贯彻中央决策部署，加强问责。党中央高度重视疫情防控工作，习近平总书记多次做出重要指示，李克强总理多次批示，并成立了中央应对疫情工作领导小组，疫情防控的顶层指挥系统和设计已经完成，并开始发挥重要作用。当前的重中之重在于要坚决贯彻中央决策部署，不能打折扣、走样子，要处理好府际关系，使得国家部委和地方政府部门横纵两个系统协同起来，更好发挥中央和地方两个积极性。要发挥好中央纪委和国家监委职责，对疫情防控不力的部门和个人严惩不贷，追究责任。各级政府部门和群众自治组织是疫情防控的主力军，要靠实责任，责任到人，实行属地责任制管理。在疫情防控的同时，要想法设法保障人民群众的基本生活条件，坚持疫情防治和群众生活两手抓两手都要硬。

    疫情防治是公共卫生和医学问题，也是一个重大的公共管理问题。打赢疫情防治攻坚战是对中国政府公共管理能力的考验，也是我们在实现国家治理体系和治理能力现代化路上的一场大考。政府要勇于、敢于和善于在疫情防治中创造公共价值，我们每一个人都要做疫情防控的支持者和参与者，配合疫情防控工作，切实履行公民责任。

    注释：

    ①包国宪，王学军：《以公共价值为基础的政府绩效治理：源起、架构与研究问题》，《公共管理学报》2012年第2期。

    ②王学军，韩志青：《从测量到治理：构建公共价值创造的整合分析模型》，《上海行政学院学报》2017年第6期。

    ③王学军，张弘：《公共价值的研究路径与前沿问题》，《公共管理学报》2013年第2期。

    ④王学军，韦林：《公共价值研究的几个重要问题》，《公共行政评论》2018年第6期。

    （作者系兰州大学管理学院副院长、兰州大学中国政府绩效管理研究中心教授）

    （责任编辑 周 巍）