乡村振兴视域下法治乡村建设的若干思考

    翟磊

    [摘 要]实施乡村振兴战略，要坚定不移走出一条具有中国特色社会主义法治乡村道路。当前，法治乡村建

    设尚存在法治观念“有而不强”、法治人才“有而不优”、法律体系“有而不全”等问题，为此，

    法治乡村建设要进一步加强普法宣传法治教育，夯实农村法律人才基础，健全涉农法律法规体系，

    构建现代乡村治理体系等。

    [关键词]乡村振兴;法治乡村;基层治理

    习近平总书记指出，乡村振兴战略是党的十九大提出的一项重大战略，是关系全面建设社会主义现代化国家的全局性、历史性任务，坚持把实施乡村振兴战略作为新时代“三农”总抓手。①法治，既是乡村振兴战略的内在要求，也是实施乡村振兴战略的重要保障。2018年中央一号文件《中共中央國务院关于实施乡村振兴战略的意见》首次提出“建设法治乡村”，努力实现法治乡村高水平建设、高质量发展，坚定不移走出一条具有中国特色社会主义法治乡村道路，具有重大而深远的时代意义。

    一、法治乡村建设的时代意义

    1.法治乡村建设是全面依法治国的重要基础

    党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出全面依法治国这一具有标志性、创新性、战略性的重要理论和实践命题。党的十八届四中全会进一步就全面依法治国作出部署并指出，“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。②法治是治国理政的基本方式，乡村是中国社会坚实的底座，因此我们可以说，全面依法治国战略的根基根本在乡村、活力源泉在乡村，但同时难点也在乡村、薄弱点也在乡村。乡村处于国家治理体系最基层，是社会的终端和末梢。要深刻认识法治乡村建设是全面依法治国的重要基础，是全面依法治国不可或缺的重要一环，只有加强法治乡村建设，才能夯实法治社会的根基，筑牢全面依法治国的根基。③乡村基层法治水平高不高，直接影响到依法治国战略全面不全面、深入不深入，直接影响到依法治国战略基础扎实不扎实、牢靠不牢靠。

    2.法治乡村建设是实施乡村振兴的支撑保障

    实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大战略部署。“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”是乡村振兴总要求，“治理有效”关键在依法治理，而依法治理是“治理有效”的支撑保障。法律是调整各种利益关系的产物和手段，乡村振兴战略的实施，涉及主体多、利益关系复杂，在综合运用经济、行政、法律手段中，法律手段是其中之关键。法治乡村建设是乡村振兴不可分割的组成部分，法治乡村高水平建设必将为乡村振兴提供强有力的保障，进而助力乡村振兴的高质量实施。

    3.法治乡村建设是全面建成小康社会的必然要求

    以人民为中心，满足人民群众生存和发展的需要、关切人民群众的幸福安康的根本价值追求，是全面建成小康社会的必然要求。新时代乡村在物质发展的同时，农民对于社会主义民主法治、公平正义、平安和谐的要求越来越高。因而，全面建成小康社会必须把乡村的全面小康放在突出位置，必须进一步强化法治建设这个重要保障，满足农村人民群众日益增长的美好生活需要，确保农村和谐稳定，人民安居乐业，社会公平正义。

    4.法治乡村建设是治理现代化的应有之义

    习近平总书记指出，农村的现代化既包括“物”的现代化，也包括“人”的现代化，还包括乡村治理体系和治理能力现代化。④“基础不牢、地动山摇”，治理体系和治理能力现代化离不开乡村治理体系和治理能力现代化，某种程度上，乡村治理体系和治理能力现代化是关键所在，直接关系到国家治理体系和治理能力现代化的速度、幅度、力度和深度。毋庸讳言，乡村治理体系和治理能力现代化的根本路径是法治，在构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的现代乡村治理体制中，在构建自治、法治、德治“三治”融合的乡村治理体系中，法治具有“压舱石”“定盘星”的作用。

    二、法治乡村建设的瓶颈短板

    1.法治观念“有而不强”

    农民法律意识和法律素质直接影响着乡村法治建设的进程和水平。应该说，近年来伴随着乡村振兴战略的深入实施，从中央到地方，针对农村地区的法律教育和宣传力度不可谓不强，也确实在很大程度上提升了农村村民法律意识和法律素质，上海普法宣传和教育的力度较之全国更大，上海郊区农民法治素养普遍还比较高。但客观上，受传统农耕文明的影响，在郊区农村地区农民缺乏法律意识和法律素养的问题不同程度存在。我们应该清醒地看到，农民法治观念“有而不强”的问题对农村基层法治建设产生一定制约作用，必须拿出系统性“组合拳”方能补齐短板。

    2.法治人才“有而不优”

    总体上看农村法治人才存在“有而不优”的问题，虽然经过多年努力，农村法治队伍解决了“有没有”的问题，但还没有解决“优不优”的问题。虽然村民理事会、人民调解委员会、综治站等村级组织都可以提供相关法律服务，但这些村级组织缺乏专职法律人员，工作人员大多由“村两委”工作人员或村志愿者兼任，因为缺乏系统、专业的法律知识，提供的法律服务良莠不齐，质量无法保证。虽然大多乡村建立了“律师驻村”机制，但驻村律师存在“一对多”“岗在人不在”的现象，律师个人有效的工作时间和精力均难以保证提供及时有效的服务。虽然，近年来“大学生村官”“村第一书记”“驻村指导员”等为农村干部队伍注入新鲜血液，但其中有法律教育背景的也不多。此外，村级法治提供支撑的乡镇一级，也多存在专业化程度不高、人少事多、人才流失、青黄不接等现实困境，面对农民对法律服务的新诉求、面对乡村法治建设的新要求，往往会出现“老办法不管用、新办法不会用”的困扰。

    3.法律体系“有而不全”

    随着经济社会深入发展，民主法治也日趋完善，农村立法力度也随之明显加大，涉农法律法规体系不断健全。然而，相较于农民更高要求、相较于乡村振兴需求，农村法律法规仍有待进一步完善健全。中国特色社会主义法律法规体系虽已于2011年底形成，但现法律法规更多以城市为对象，对农村的关注相对较少，从现实需求看，涉农立法难以充分反映“三农”发展的客观规律，有的领域存在立法空白，有的立法层次较低，有的没有适时修改，不能适应乡村振兴客观需要。例如，涉及有效保护农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等合法权益的保护，亟需加大修法力度以适应实际需求。十九大报告中提出“探索完善宅基地所有权、资格权、使用权分配改革”“培育新型经营主体”等，应加强针对性立法，实现立法与改革相衔接。可见，法治乡村建设亟须在涉农法律法规“有法可依”的基础上进一步健全体系、优化供给。

    三、法治乡村建设的发展路径

    1.着眼于培养法律意识，加强普法宣传法治教育

    继续推动普法宣传，改变传统的宣传方式，使村民真正理解法律。一是观念上的改变，二是形式上的创新，三是内容上的拓展。在观念上，强化他们的依法维权意识，形成良好的法治教育氛围，发挥村规民约的作用，在制定或优化村规民约时加入法治的元素，如解决问题首选调解、诉讼等方式，其次当村民权益受到侵害并且找有关部门无法解决时，学会利用正当途径解决纠纷。在形式上，法治教育途径呈现多元化，除了基础的法条教学外应结合他们身边的案例进行分析和比较，加强村民们的综合运用能力;开展文艺活动时， 除了传统节目外，可以加入相声、小品等法治文艺节目;通过拍摄法治VLOG、播放法治广播剧、电视剧等，全方位大范围地让村民主动参与到学习中来。在内容上，将乡村法治文化建设作为长期重大的基础性任务，落实基层政府和主管部门责任，让法治文化在乡村发挥引领和规范作用。

    2.着眼于建设法律队伍，夯实农村法律人才基础

    完善基层法律服务机构，不仅要完善基层服务机构的规章制度，更要加强对法律服务人才的吸纳与发展。各基层司法所作为乡村地区主要法律服务机构，在法治乡村建设中发挥关键作用，是法治乡村建设的桥头堡⑤，应具备能够普遍为群众提供法律帮助和法律援助的能力，在选拔时重视从业人员的专业素质及服务意识，在村民进行法律咨询时，能够及时准确地为他们答疑解惑。应不断强化法律服务队伍人员的执业能力、执业道德、服务意识，定期邀请基层优秀法官、专家教授、知名律师等针对基层法律服务工作者的业务需求进行专项培训，提高其业务素质和理论水平。在吸引人才方面，建立人才储备激励机制，在工资、五险一金方面给予适度补贴，在高校加大对基层法律服务行业的宣传，吸引更多高素质高学历的青年学生进入到基层法律服务队伍，同时也可以与各学校法学院建立定向法律帮扶学生实践中心，为大批高素质的法学生提供假期实习的机会，将实践与理论结合，为基层法治事业的建设贡献新鲜血液。

    3.着眼于强化立法供给，健全涉农法律法规体系

    完善法律体系是遵守法治原则的前提，完善涉农法律法规体系是法治乡村建设基础。要加大涉农法律法规研究力度，树立问题导向、短板导向，不断优化农业农村现代化发展的法律法规制度供给，完善乡村治理法律法规制度体系。要完善农民权利保障法律体系，推动在资源变资产、农民变股民、农村集体经济实现形式等领域加强法律供给，实现立法突破。要健全村民自治法律体系，改变现有村民自治制度单一立法模式，以适应新形势下在农村事务繁杂和体系庞大的业务、农务、财务状况，注重《村民委员会组织法》与各部门法律的衔接。要完善基层政府依法行政法律法规保障和监督体系，从立法上解决应该执哪些法、如何执法、权力保障和制衡问题，确保不发生“缺位、越位、不到位”现象;要完善涉农司法审判工作和乡村司法便民机制，强化法律在乡村治理中的权威地位。

    4.着眼于实现“三治”融合，构建现代乡村治理体系

    “三治”即自治、法治、德治，强调公民的有序参与，要高度重视基层民主，增强法律意识，同时也要遵法守法，依法治国加强对政府、行政机关的监督。自治首先要求自治主体具备法治素养，其次国家完善配套法律制度，同时乡村社会发挥内生动力;法治一方面需要通过自治载体实施，另一方面需要德治配合才能相得益彰;道德具有价值引领和支撑功能。处理好自治、法治和德治三者的关系也是实现基层民主法治化的重要内容。村民自治是在党的领导下，遵守宪法和其他法律规范基础上的自治，贯彻落实党的号召，充分拥护党的领导;其次，厘清乡镇政府和村委会的关系，从全能型政府向有限型政府转变，真正做到还权于乡村，杜絕出现责任相互推诿、村干部滥用职权等情形;同时，也要激活村民对村规民约的认可，大力发挥德治的作用，村规民约作为“软法”是法治秩序中不可或缺的重要部分，合理利用能有效拓宽法律体系的范畴，遵守公序良俗原则既是乡村振兴背景下法治乡村建设的必然要求，也是建设乡风文明、继承优秀传统文化的重要内容。所以，推进基层法治化进程需要三者的有机结合，同向聚力乡村治理体系的完善，助推国家治理现代化。

    注释：

    ①④习近平：《把乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手》，《求是》2019年第11期。

    ②《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》，2014年10月29日，第1版。

    ③⑤傅政华：《建设法治乡村夯实全面依法治国根基推动实施乡村振兴战略——在全国法治乡村建设工作会议上的讲话》，《中国司法》2019年第07期。

    （作者系原浦东新区周浦镇党委副书记、镇长，华东政法大学法律方法专业在读博士研究生）

    （责任编辑 ? 周 ?巍）