新时代中国外交的国际法治原则

    王后全

    [摘 要]中国倡导的国际法治原则在新时代外交理念和实践中都有体现，并有丰富的内涵和鲜明的中国特色。

    它把扩大国际法、国际制度的代表性，实现实质正义与形式正义相统一，推动国际关系法治化同中国

    自身利益和发展相结合，以促进世界和平与发展。同时，指明了一条建设国际法治的路径，即各国坚

    定维护以联合国为核心的国际体系，坚定维护以联合国宪章宗旨和原则等国际公认的国际法及国际原

    则。在百年未有之大变局下，中国将更加坚定建设国际法治的决心和信心，推动国际关系法治化进

    一步发展。

    [关键词]中国外交;国际法治;国际关系

    法治作为现代政治文明成果，已成为世界各国人民共同的价值追求。国际法治也越来越成为国际社会的发展方向。2014年，在纪念和平共处五项原则发表60周年大会上，习近平主席提出推动国际关系法治化发展。2015年，在巴黎气候变化大会上，习近平主席提出建设国际法治的主张。2017年，在联合国日内瓦总部演讲时，习近平主席主张各国共同维护国际法治权威。2018年，在金砖国家领导人约翰内斯堡会晤大范围会议上，习近平主席为建设国际法治，倡议各国维护联合国宪章宗旨和原则，敦促各方遵守国际法和国际关系基本准则。新时代中国外交蕴含着国际法治原则，并为之而不断努力。

    一、法治与国际法治

    1.国际法治概念

    所谓国际法治，是指“国际社会各行为体共同崇尚和遵从人本主义、和谐共存、持续发展的法律制度，并以此为基点和准绳，在跨越国家的层面上约束各自的行为、确立彼此的关系、界定各自的权利和义务、处理相关事务的模式与结构”①。简单来说，“国际法治是一种规则至上的国际治理形态，强调国际法对国际主体的约束力。”②国际法治有三个层次：第一是“国际之法

    治”，指国际行为主体间关系适用于法治原则;第二是“国际法之治”，指要使国际法高于国内法;第三是“全球法治”，指一种全球性的直接触及个人而无须国家机构之类媒介的规范性制度，它们将超越传统的国内法和国际法划分。③显然，中国主张的国际法治属于“国际之法治”。国际法高于国内法这个问题在不同领域有不同的答案，而全球法治过于理想，忽视国家仍然是最重要的国际行为体。“国际之法治”则更符合国际法治核心精神，即国家应有规则意识，国家行为受制于国际法。

    国际法治与国际法既有联系又有区别。从动静角度来说，国际法强调平面的规则、制度，是一种静态的规范，而国际法治强调法律制度、实施等规则的动态运行;从价值角度来说，国际法应保持价值中立，国际法治必须有价值追求;从历史进程看，国际法伴随着国际关系史的发展而不断丰富，发展历史悠久，国际法治是一个现代概念出现于20世纪中叶。④国际法治，包含良法和善治两大要义，良法是国际法治实现善治的基础。⑤国际法就是良法的重要载体，国际法的内容影响国际法治实现善治的目标。

    2.国际法治的作用

    国际法治的作用主要有三个方面。第一，国际法治有助于约束大国政治。国际法和国际制度可以直接对大国的行为进行约束，或者随着大国观念的进化會逐步塑造法治型的国际关系。⑥第二，国际法治有助于国际秩序公正、合理发展。国际法治，可以通过推动国际制度建设，国际原则的规范化，凝聚共识，实现安全、公正、可持续发展的国际秩序。⑦第三，国际法治推动全球治理目标的实现。全球治理实际上也是规则治理，国际法治建设就是国际规则、原则的制定，这些规则原则将直接推动全球治理的法治化、规则化。⑧

    根据上述国际法治的三个作用，概括而言，国际法治的核心作用是为国际行为体的行为塑造预期，使得无序的国际社会有序。国际法治的作用主要通过国际法和国际制度来实现。国际法对国际行为体的影响表现在三个方面。第一，为处理国家间关系提供一系列的法律规则和原则。比如主权平等原则、人道主义原则、互不侵犯原则、和平共处原则等;第二，为处理国际争端提供基本的法律依据。国际争端往往需要通过谈判、协调、调解、斡旋、调查等方式解决，而这些过程中，需要有一个参考的标准，国际法就为其提供了依据;第三，为解决国国际争端，提供了司法程序和机构。比如，国际法院、国际刑事法院，等等。

    国际制度是指“持久的、相互联系的正式和非正式规则，这些规则规定行为角色、限制行动并塑造预期”⑨。国际制度包括国际组织、国际机制、国际惯例三个部分。国际制度的作用主要有三点。第一，实现国际法的精神。首先，国际制度需依照国际法的宗旨和原则来制定。联合国就是依照主权平等原则轮流担任大会主席国。其次，国际制度保障国际法原则得以实施。比如，联合国的维和行动与人道主义援助是人权的重要保障。第二，国际制度明确了国际行为体权利的行使范围，并为争端的内部解决提供条件。国际组织的规章制度，明确成员的权利和义务，指明出现争端的解决程序和路径。第三，国际制度可以使国家间的依赖程度加深。当前，虽然单边主义势力抬头，但是国际社会中，复杂的双边、多边机制、组织相互缠绕，国家之间有或多或少的联系。国家行为受制性因素越多，越能限制国家的不正当行为。

    国际法和国际制度规范国家行为，从而实现国际法治对于国际秩序的建构作用。在这一过程中，需要贯彻必要的国际法治原则。

    二、国际法治原则的核心要义

    法律的生命在于付诸实施，新时代中国主张的国际法治坚持实效施行，反对清谈空想，注重国际法律、国际制度的实际应用程度，特别是能否成为国家行为的指南，而不仅仅停留在话语层次。为此，中国外交不断地丰富国际法治原则的内涵。

    1.国际法、国际制度应具有代表性

    2017年，习近平主席在联合国日内瓦总部演讲时，详细论述主权平等原则、国际人道主义精神、和平共处五项原则等三大主流的国际原则发展历程和意义，指出它们是国际关系长期积累的国际公认原则。之所以这些原则能延续至今并成为主流，主要是它们代表了国际社会对美好国际社会的向往，得到各国的认可。历史经验告诉我们，只有使国际法、国际制度具有广泛的代表性，而不是仅仅服务于某些国家利益时，才有可能得到世界人民的支持，推动国际法治的建设。

    国际法、国际制度应该反映人类的共同价值。主权平等原则、和平共处五项原则等这些是人类共同价值，它们反映了人类的自由、平等、和平等价值观。同时，它们经过历史的洗礼，得到各国的普遍认可，成为处理国际关系的基本原则。比如，20世纪50年代，中国提出的和平共处五项基本原则处理好了中印之间的双边关系，随后它不仅成为处理国家间双边关系的原则，还被写入多个国际组织和国际条约之中，比如1961年的

    《不结盟国家和政府首脑宣言》、1970年的《国际法原则之宣言》，1974年联合国大会上通过的有关宣言也接受了和平共处五项原则。正如习近平主席所说：“和平共处五项原则为当今世界一系列国际组织和国际文件所采纳，得到国际社会广泛赞同和遵守。” ⑩

    国际法、国际制度应由各国共同制定。首先，各国共同协商制定国际法、国际制度，符合主权平等原则。2017年，习近平主席在联合国日内瓦总部强调：“世

    界命运应该由各国共同掌握，国际规则应该由各国共同书写，全球事务应该由各国共同治理。”虽然各国在领域、实力上存在差异，但只有各国的共同参与才能使国际法、国际制度，更能反映普遍的国际呼声。2017年1月，习近平主席在世界经济论坛指出，尽管新兴市场国家和发展中国家对全球经济增长的贡献率已经达到

    80%，但是，全球治理体系未能反映新格局，代表性和包容性很不够。中国主张提高发展中国家在国际法、国际制度制定中的发言权，给予各国尤其是新兴发展国家和发展中国家平等参与规则制定的权利。

    其次，各国共同协商制定国际法、国际制度可以推动国际关系的民主化。国际法和国际制度本身就是一件全球公共事务，与各国利益息息相关。各国共同参与、协商讨论是国际关系民主化的第一步。再者，可以提升国际法、国际制度的适用范围和实际运行。只有各国的共同参与，才能反映大多数国家的利益，有利于各国对法律和制度的认可，并大大降低法律和制度的运行成本。同时，相应的国际法、国际制度才能更好地推向世界，规范国家行为。

    2.实质正义与形式正义统一

    国际法治应是形式正义与实质正义的统一。一方面，在形式正义上，中国主张国际法律、国际制度应保护人权，体现自由、民主、平等、公正等人类共同的价值。2015年，习近平主席在第70届联合国大会一般性辩论时指出，和平、发展、公平、正义、民主、自由作为全人类的共同价值，同时它们也是联合国的崇高目标，但这些目标远未完成，国际社会仍须为之而努力。上述人类共同价值是人类文明的成果，也是国际社会达成的共识，在建设国际法治的过程需要融入人类共同价值，并具化为国家行为的指南。此外，要按照国际法、制度规定的程序和原则处理国家的争端，做到程序正当性，提高国际法的信服度。

    另一方面在实质正义上，首先，中国反对以人权名义遏制发展中国家的发展权，各国应以发展促进人权事业发展。2017年12月，习近平主席在给首届“南南人权论坛”的贺信中强调，当前发展中国家人口占世界人口的80%以上，因而全球人权事业发展离不开广大发展中国家共同努力。同时人权事业必须也只能按照各国国情和人民需求加以推进。而发展中国家面临的基本问题是经济发展问题，当务之急是保障他们发展的权利。因此，包括广大发展中国家在内的世界各国人民应同心协力，以合作促发展，以发展促人权。其次，中国主张国际法和国际制度要反映世界格局变化。具体就是要提升新兴市场国家和发展中国在全球治理中的话语权，真正推动主权平等的实现。中国外交正在为实现国际法治应是形式正义与实质正义的统一而努力。

    3.国际关系适用于法治原则

    国际法和国际制度的不断丰富发展，特别是联合国等国际组织使得国际社会的有序性更为明显。国内有序性的经验启示着我们，国际社会的有序性离不开国际法治。国际关系应适用于法治原则，即离不开国际法和国际制度对国家行为的限制和约束。

    国际法治并不意味着国家主权完全因国际法和国际制度而失去权威。“国内法治的首要任务是限制政府的权力，如果推而演之，认为国际法治的作用也是限制国家在国际社会和国际事务中滥用权力，这种观点恐怕还需要推敲、分析。”国际法治，不可能完全和国内法治一样，让国际法权威完全高于国际主权。相反，“国际法治的核心、關键在于约束国家的行为，使之遵守国际法，不违反国际法，一旦违法，便可予以制裁。”2017年，习近平主席在金砖国家工商论坛开幕式上演讲时，倡导世界各国遵循联合国宪章宗旨和原则以及国际法和国际关系基本准则处理国家间关系。因此，国际法治对国家的约束主要体现在三个方面：首先，是国家应遵守联合国的宪章、宗旨和国际公认的原则;其次，要遵守自己签订多边和双边协议;再者，在涉及全球人类事业时候，比如在应对人类共同挑战方面的问题时暂时适当让步部分主权。

    三、国际法治原则的实现

    2014年，在和平共处五项原则发表60周年纪念大会上，习近平主席表达了中国关于国际法治的主张：“我们应该共同推动国际关系法治化。推动各方在国际关系中遵守国际法和公认的国际关系基本原则，用统一适用的规则来明是非、促和平、谋发展。”2015年在巴黎气候变化大会上，习近平主席提出建立国际法治，“我们应该创造一个奉行法治、公平正义的未来……确保国际规则有效遵守和实施，坚持民主、平等、正义，建设国际法治。”当然建设国际法治不是中国一家之愿，20世纪不结盟运动、以及发展中国家主张建立国际新秩序等都表达实现国际法治的愿望。实现国际法治原则，可以从国际法权威、国际争端解决、国际法治标准三个方面努力。

    1.维护国际法的权威

    法律权威的树立是现代国家实现法治的重要原因之一。韦伯认为权威是“一群人会服从某些特定的（或所

    有的）命令的可能性”。中国学者俞可平对比权力进一步揭示权威的内涵，“权力是迫使对方服从的制度性强制力量，权威是一种使对象因信服而顺从的影响力，两者的实质性区别是强制服从和自愿服从”。概括而言，权威是自愿服从安排的可能性。在一国内，法律有权威表现为国家行政权力、公民权力都会受到法律的制约，全社会对法律的自愿服从和信服，国家和公民个体的行为都得到规范。在国际社会中，实现国际法治同样需要维护国际法的权威。维护国际法的权威，要做到以下两点：

    第一，各国维护联合国及其宪章和公认的国际关系原则。从1942年中国在《联合国家宣言》上签字之后，中国长期坚持维护联合国宪章和宗旨精神，特别是改革开放以来中国在维护联合国宪章权威上积极作为。早在中共十四大时，就提出“在处理国际事务中，我国严格遵守联合国宪章和公认的国际关系准则”。新时代，中国继承并发展这一原则。2017年，习近平主席在联合国日内瓦总部庄严宣告中国将坚定维护以联合国为核心的国际体系;坚定维护以联合国宪章宗旨和原则为基石的国际关系基本准则;坚定维护联合国权威和地位;坚定维护联合国在国际事务中的核心作用。十九大报告中，也明确指出支持联合国发挥积极作用。2019年，习近平主席在同俄罗斯总统普京会谈时，号召世界各国要“共同捍卫联合国和联合国安理会权威，维护国际法和公认的国际关系准则”。中国主张各国要维护国际公认原则主要有：主权平等原则、国际人道主义、联合国宪章中的四大宗旨和七项原则、和平共处五项原则、不干涉内政等。这些原则只有得到各国的遵守和维护，才会成为活的原则。

    第二，支持联合国事业做增量改革。只有当联合国的功能得到有效发挥时，才有助于其权威的树立。因此，各国应积极支持联合国的事业。中国以身作则。中国从未拖欠过联合国会费，并且在联合国维和上贡献良多。中国累计派出3.6万余人次维和人员，已成为联合国维和行动的主要出兵国和出资国。中国加入新的联合国维和能力待命机制，并率先组建相关警队和建设8000人规模的维和待命部队。近十年来，中国创设中国-联合国和平与发展基金，并已经正式投入运营，支持联合国及日内瓦相关国际机构提出的和平与发展项目;中国创设“亚投行”、金砖银行，扩展亚洲经济发展所需的资金来源，对联合国为核心的国际制度进行有益补充。

    2.用国际法来解决国际冲突

    国际法为解决国际冲突提供了依据和相应的司法程序和机构，这些机构作为中立的第三方为国家之间沟通和交流提供平台，可以推动国际冲突的和平解决。用国际法解决国际冲突也是一种和平解决争端的有效方式，有别于传统暴力解决方式，避免国家之间的零和博弈，符合现代文明要求。用国际法解决国际冲突，还是维护国际法权威的体现，是国际法治的内在要求。

    用国际法来解决国家间的冲突和矛盾是中国外交一贯原则。中共十四大就明确指出：“国与国之间的分歧和争端，应当遵照联合国宪章和国际法准则，通过协商和平解决，不得诉诸武力和武力威胁。”新时代中国国际秩序观继承这一优秀传统并发扬光大。习近平主席提出：“倡导遵循联合国宪章宗旨和原则以及国际法和国际关系基本准则处理国家间关系。”用国际法解决国际冲突要做到以下三点：

    一是用国际法协调全球治理中的争端。当前，全球治理存在治理机制滞后和权利与义务不平衡问题。一方面，在外太空探测、深海科考、互联网安全等新兴领域上缺乏治理机制。在新兴领域内国家之间合作与竞争无章可循，当国家之间出现利益冲突时，缺乏可信服的依据来协调处理该冲突。另一方面，现有全球治理机制中，西方国家占主导地位，发展中国家话语权甚微。但西方国家却要求发展中国家履行过多的节能减排等国际义务。解决这些问题，离不开国际法。中国主张：“要提高国际法在全球治理中的地位和作用，确保国际规则有效遵守和实施，坚持民主、平等、正义，建设国际法治。发达国家和发展中国家的历史责任、发展阶段、应对能力都不同，共同但有区别的责任原则不仅没有过时，而且应该得到遵守。”用国际法推动全球治理的公平正义。

    二是用国际法解决国际贸易争端。习近平主席强调：“对于经贸往来中出现的问题，各方都应该本着相互尊重的精神，通过平等对话协商，按照国际关系准则和多边贸易规则妥善处理，而不是动辄诉诸保护主义、单边主义。”具体来说，解决国际贸易争端，可以在联合国、二十国集团、世界贸易组织等框架内解决。2018年以来，面对美方挑起的中美贸易摩擦，中国坚持在世界贸易组织等框架内平等对话，逐步解决中美之间的贸易争端。

    三是用国际法解决海洋权益的冲突。习近平主席指出：“根据1982年《联合国海洋法公约》等規定，在国际法原则基础上维护海洋法律制度。”中国积极推动用国际法解决海洋冲突。例如，在南海主权争端上中国坚持在尊重《联合国海洋法公约》及《南海各方行为宣言》原则下与相关国家处理主权纠纷，现在中国南海安全局势也得到有效把控，各方磋商也在有序进行。

    3.反对“双重”标准

    “双重”标准是霸权主义和强权政治的表现，当国际法或国际制度有益于本国利益时，霸权国家会坚决拥护并宣扬之，反之当这些法律和制度不能服务于本国利益时则会对其进行批评。“双重”标准会动摇国家对国际法和国际制度的信服程度，严重损害国际法和国际制度的权威，影响国际法治的实现。中国外交坚决反对“双重”标准，根据国际事务的是非曲直决定自己的外交行为。

    中国主张各国适应统一的国际法标准。习近平主席指出：“在国际社会中，法律应该是共同的准绳，没有只适用他人、不适用自己的法律，也没有只适用自己、不适用他人的法律。适用法律不能有双重标准。我们应该共同维护国际法和国际秩序的权威性和严肃性，各国都应该依法行使权利”，“不能搞双重标准，更不能合则用、不合则弃”，同时中国“反对歪曲国际法，反对以‘法治之名行侵害他国正当权益、破坏和平稳定之实”。换句话说，中国主张各国利用国际法治维护各国正当权益，同时反对霸权主义国家利用国际法治来干涉他国内政。

    四、结语

    尽管，从理论上来说，在国际社会中国际法治的保障相比国内法治保障能力弱，但这不是各国不遵守联合国宪章和公认的国际关系原则的理由，也不是不建设国际法治的理由。在百年未有之大变局之下，国际法治是国际社会发展的必然方向。新时代中国外交找到了建设国际法治的突破点，就是各国应同中国一样，“坚定维护以联合国为核心的国际体系，坚定维护以联合国宪章宗旨和原则为基石的国际关系基本准则，坚定维护联合国权威和地位，坚定维护联合国在国际事务中的核心作用。”

    注释：

    ①④何志鹏：《国际法治：一个概念的界定》，《政法论坛》2009年第4期。

    ②刘莲莲：《专题研究：国际法治建设与中国的角色》，《国际政治研究》2018年第4期。

    ③那力，杨楠：《“国际法治”：一种手段而非一个目标》，《东北师大学报（哲学社会科学版）》2012年第1期。

    ⑤何志鹏：《“良法”与“善治”何以同样重要——国际法治标准的审思》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2014年第3期。

    ⑥何志鹏：《大国政治的终结——国际法治的目标探究》，《吉林大学社会科学学报》2013第3期。

    ⑦ 何志鹏：《国际法治何以必要——基于实践与理论的阐释》，《当代法学》2014年第2期。

    ⑧赵骏：《全球治理视野下的国际法治与国内法治》，《中国社会科学》2014年第10期;黄进：《习近平全球治理与国际法治思想研究》，《中国法学》2017年第5期。

    ⑨陈岳：《国际政治概论》，中国人民大学出版社，2010年版，第166页。

    ⑩《弘扬和平共处五项原则 建设合作共赢美好世界——习近平在和平共处五项原则发表60周年纪念大会上的讲话》，2014年6月29日， http：//jhsjk.people.cn/article/25214109.

    《习近平谈治国理政》第2卷，外文出版社，2017年版，第540，529，529，547页。

    在2018年金砖国家领导人约翰内斯堡会晤大范围会议上，习近平主席再次强调了这一点。

    马克斯·韦伯：《韦伯作品集Ⅱ： 经济与历史、支配的类型》，康乐、简惠美等译，广西师范大学出版社，2004年版，第29页。

    俞可平：《权力与权威：新的解释》，《社会科学文摘》2016年第8期。

    《江泽民文选》第2卷，人民出版社，2006年版，第243页。

    《习近平同俄罗斯总统普京举行会谈》，2019年4月27日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-04/26/c_1124421257.htm.

    《习近平：共同开创金砖合作第二个“金色十年”——在金砖国家工商论坛开幕式上的讲话》，2017年9月4日，https：//www.sohu.com/a/169285203_118392.

    《习近平在亚信第五次峰会上的讲话（全文）》，2019年6月9日，http：//jhsjk.people.cn/article/31154155.

    《中华人民共和国和俄罗斯联邦联合声明》，2014年6月26日， http：//cpc.people.com.cn/n1/2016/0712/c64387-28547273.html.

    《习近平：坚持合作创新法治共赢 携手开展全球安全治理——在国际刑警组织第八十六届全体大会开幕式上的主旨演讲》，2017年9月27日，http：//jhsjk.people.cn/article/29561212.

    （作者單位：中共上海市委党校）

    （责任编辑 周 巍）