优化营商环境的基本内涵与路径选择

    刘厚金

    [摘 要]营商环境是市场主体赖以生存发展的基础，是其在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。

    优化营商环境是一项综合性系统工程，近年来我国在营商环境的便利化、法治化、国际化方面取得了

    显著成就。但对标国际先进水平，我国仍需在市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法、法治

    保障等方面持续提升，以进一步营造全域性国际一流的营商环境。

    [关键词]营商环境;基本内涵;路径选择

    党的十八大以来，习近平总书记多次强调要“营造稳定公平透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制，推动我国经济持续健康发展”①。李克强总理在近年来的政府工作报告中也多次提及营商环境，提出要“激发市场主体活力，着力优化营商环境”②。中央在深化“放管服”改革的同时，还在两会上提出更大规模的减税降费目标。③各地也在不断加大全面优化营商环境的改革力度，提出了一系列新举措，取得了明显的整体成效。根据世界银行2019年10 月24 日发布的

    《全球营商环境报告2020》评价结果，“我国营商环境全球排名由第46位再度提升至第31位;2013年时为第96 位，2018年从上年的第78位跃升至第46位，2019年比2018年又提升15位，两年大幅提升47位，连续两年入列全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体。”④诚然，正如习近平总书记在首届进口博览会开幕式上所指出的：“营商环境只有更好，没有最好。” ⑤因此，进一步全面优化营商环境，就有必要深入把握营商环境的基本内涵，明确全面优化营商环境的基本内容，结合我国经济高质量发展的实践，探索出一条适应新时代发展要求的行之有效的优化路径。

    一、营商环境的基本内涵

    在理论概念上分析和把握营商环境的含义，有利于人们深化思想认识，精准地指导优化营商环境的具体实践。营商环境，是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件⑥。一般而言，营商环境是市场主体赖以生存、发展和创新的基础，也是一个区域经济社会发展的重要软实力与核心竞争力的标志。从这个意义上说，市场主体在市场准入、生产经营、市场退出等过程中关涉到所在区域的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等有关外部因素和条件的总和就是营商环境。营商环境的优劣直接关系到区域内企业经营的难易程度和营收状况，最終对整个区域的经济发展、财税收入、社会就业甚至社会发展状况等产生重要的影响。需要强调的是，正是由于营商环境涵盖了影响企业与个人等市场主体活动的社会、经济、政治和法律、文化等诸多方面的要素，所以优化营商环境是一项涉及政府、市场与社会以及全球化因素等众多领域交叉融合的系统工程。

    我国经济社会发展已经进入到关键的战略机遇期，具体而言就是经济位置处于经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期。正是这“三期叠加”的态势，无疑更加凸显了经济高质量持续增长对于优化营商环境的内在需求，这也是政府推动经济发展的根本着力点。全面优化营商环境能够为市场主体营造宽松适宜的市场环境，激发市场主体的活力，促进市场主体的创新动力，为经济实现高质量发展提供强大而持续的动力。因此，就营商环境对于经济发展的作用而言，在当前我国经济发展的关键时期，优良的营商环境对于经济高质量发展的具体作用主要体现在以下方面：一是相对完善的产权保护制度是良好营商环境的必备要素，它能够有效保护市场主体的生产成果，正向激励企业家的创新精神，促进和扩大投资的创富效应。二是就市场环境的交易成本而言，良好的营商环境必然意味着更低的成本和投入，更宽松的市场环境和更有效的竞争中性机制，这有利于促进资源要素的市场化自由流动和聚集，激发市场主体的经营活力，促进国内统一市场的深度完善。三是对于市场收益和预期来说，良好的营商环境意味着收益稳定和规则有效基础上的可预期性，最大限度地消弭不确定性和冗赘成本，在高度社会诚信的基础上促进市场交易与社会合作，最大限度地提高资源配置的经济社会效率。

    二、优化营商环境的基本内容

    良好的营商环境对于经济发展起到重要的推动作用，各国政府和企业都非常重视所在区域营商环境的基本状况。为此，企业要寻求更加便利的经营环境，而政府为了经济社会的持续发展也致力于优化营商环境，激发市场主体的活力。目前，国际上一致公认的衡量与评价营商环境的指标是由世界银行创建的。作为全球性经济组织，世界银行担负着对全球经济运行进行测评与研究的国际职能。在2001年，世界银行启动了促进各国私营部门发展的新战略，成立了营商环境（Doing Business）小组，负责企业营商环境指标体系的创建。自2003年起，世界银行每年发布全球营商环境报告，选取开办企业、办理施工许可、获得电力、产权登记、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、合同执行、破产办理等10项评估指标，对全球190个经济体的营商环境进行评分排名。该报告评估样本为各国常住人口最多的城市，其中11个人口过亿国家选择两个常住人口最多的城市评估。2018年起，报告评估期调整为上年5月至次年5月。

    经过十多年的发展与调整，营商环境小组将评价的指标体系不断丰富，组类级别不断扩大，研究的范围和深度不断拓展，目前涵盖了企业生命周期的环境、知识产权保护、治安环境等宏观指标。其主要特征有：“一是在标准化的宏观经济指标之外，形成了一套系统的微观制度指标，侧重于从微观方面对营商环境进行评估;二是强调与企业生产经营有关，特别是与中小企业生产经营相关的法律法规及其执行情况;三是主要依据法律法规标准文本和行政监管的实际流程进行客观评价，一般不进行主观评价。” ⑦这些指标体系聚焦企业的获得感，对评价样本进行持续跟踪，并以严谨的经济学研究方法确保指标的科学性和全球可比性。因此，世界银行的全球营商环境报告在国际上的影响力和采信度都非常高，受到各国政府和企业的高度关注。

    我国早在“十三五”规划纲要中，明确提出完善法治化、国际化、便利化的营商环境，阐明了四个方面的核心内容，即“营造公平竞争的市场环境、高效廉洁的政务环境、公正透明的法律政策环境和开放包容的人文环境” ⑧。2018年以来，国务院成立了推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组，并下设优化营商环境专题组，先后出台了《关于部分地方优化营商环境典型做法的通报》《关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》等一系列文件，对优化营商环境的内容和实施做出了具体部署。这些部署重点体现在四个方面：一是持续放宽市场准入，投资贸易更加宽松便利。民航、铁路等重点领域开放力度持续加大，部分垄断行业通过混改积极引入民间资本。二是加大监管执法力度，市场竞争更加公平有序。在强化产权保护方面，甄别纠正了一批涉及产权的冤错案件。三是深化“互联网+政务服务”，办事创业更加便捷高效。目前，基本建成全国一体化的数据共享交换平台体系，面向全国各级政府部门开通1000余个数据共享服务接口，数据共享交换量达360亿条次。四是建立健全评价机制，营商环境评价更加激励有效。上述举措显著改善了我国的营商环境，大大推动了世界银行评价排名位次的提升。

    为了更好地推进优化营商环境政策的落实，国家发展改革委正在构建首个营商环境评价体系，2018年在国内22个城市开展试评价以后，2019年开始在直辖市、省会城市、计划单列市和部分地级市开展营商环境评价，2020年将在全国地级及以上城市全面铺开营商环境评价。与此同时，社会力量也积极参与营商环境的建设，涉及领域包括积极参与政府购买公共服务以及作为第三方参与营商环境的研究与评价。例如，万博新经济研究院2017年就开始进行营商环境指数评价指标的研究，2018年发布了31个省级行政区营商环境评价，受到各方面积极反馈。其中关于营商环境的几大指标，包括人才环境、技术创新环境、法治环境、金融环境、文化环境、数字网络环境等六大要素，已成为国内外企业投资决策的重要参考。2019年，万博新经济研究院、中国经济传媒协会和第一财经研究院联合发布了2019年城市营商环境指数评价报告，旨在更为全面客观地反映各城市的营商环境状况，同时为企业家投资决策提供依据，推动地方政府的营商环境建设起作用。

    在认真总结近年来优化营商环境的经验和做法的基础上，为了将实践证明行之有效、人民群众满意、市场主体支持的改革举措用法规制度的形式固定下来，2019年10月23日国务院公布了《优化营商环境条例》，自2020年1月1日起施行。《条例》以政府立法的形式阐明和规定了优化营商环境的基本内容⑨：一是明确优化营商环境的原则和方向。《条例》将营商环境界定为市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件，明确优化营商环境工作应当坚持市场化、法治化、国际化原则，以市场主体需求为导向，以深刻转变政府职能为核心，创新体制机制、强化协同联动、完善法治保障，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。二是加强市场主体保护。《条例》明确规定国家平等保护各类市场主体，保障各类市场主体依法平等使用各类生产要素和依法平等享受支持政策，保护市场主体经营自主权、财产权和其他合法权益，推动建立全国统一的市场主体维权服务平台等。三是优化市场环境。《条例》对压减企业开办时间、保障平等市场准入、维护公平竞争市场秩序、落实减税降费政策、规范涉企收费、解决融资难融资贵、简化企业注销流程等作了规定。四是提升政务服务能力和水平。《条例》对推进全国一体化在线政务服务平台建设、精简行政许可和优化审批服务、优化工程建设项目审批流程、规范行政审批中介服务、减证便民、促进跨境贸易便利化、建立政企沟通机制等作了规定。五是规范和创新监管执法。《条例》对健全监管规则和标准，推行信用监管、“双随机、一公开”监管、包容审慎监管、

    “互联网+监管”，落实行政执法公示、行政执法全过程记录和重大行政执法决定法制审核制度等作了规定。六是加强法治保障。《条例》对法律法规的立改废和调整实施，制定法规政策听取市场主体意见，为市场主体设置政策适应调整期，完善多元化纠纷解决机制、加强法治宣传教育、推进公共法律服务体系建设等作了规定。

    三、优化营商环境的路径选择

    创新性落实优化营商环境的法规政策，营造国际一流的营商环境，是建设现代化经济体系、促进经济高质量发展的重要基础，也是政府提供公共服务的核心内容。持续优化营商环境是关涉政府、社会和市场在内的一项复杂系统工程，需要从多方面协同发力⑩，可以考虑从以下几个方面着力推进：

    一是加强顶层设计，明晰政府与市场的边界，营造宽松有序的经营环境。优化营商环境涉及经济社会改革和对外开放等众多领域，部分改革事项和领域还触及深层次利益调整。要加强顶层设计，统筹协调推进，提升制度供给质量，解决好政策中的“最先一公里”“中梗

    阻”和“最后一公里”问题，建立细化的落实机制和流程，形成政策合力。持续优化营商环境的关键是处理好政府与市场的关系。要进一步简政放权，转变政府职能，不断提升国家治理效能，以制度创新进一步明确政企行为的边界，用政府权力的“减法”换取市场活力和创新力的“加法”。推动政府秉公用权，企业诚信经营，构建“亲清”新型政商关系。全方位降低企业运营成本，切实降低企业税费负担。未来应进一步深化税制改革，继续推进结构性减税，建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的税收制度。用法治厘清政府和市场的边界，尊重市场经济规律，通过市场化手段在法治框架内调整各类市场主体的利益关系，为企业营造宽松有序的经营环境。

    二是强化公平竞争，加强知识产权保护，依法保护各类市场主体的权益，营造公平竞争的市场环境。公平竞争需要公正监管的促进和保障。要完善公平竞争审查制度，加快清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。推进“双随机、一公开”监管，加强信息技术在监管执法中的运用。加强知识产权保护力度，对不同所有制企业产权进行平等保护，完善侵权惩罚性赔偿制度，大幅提高侵权违法成本。创新知识产权保护机制，完善授权、确权和维权的协调联动机制，提供便捷、高效、低成本的维权渠道。把公平公正贯彻到立法、执法、司法、守法等各环节，依法保护各类市场主体产权和合法权益，实行同等法律救济。坚决打破针对民间投资的隐性门槛，不断缩减负面清单事项，推动“非禁即入”普遍落实。加大产权保护力度，严厉打击各类侵害产权和欺行霸市、商业贿赂、制假售假等严重扰乱市场秩序的行为，建立定期专项检查制度。健全法规制度、标准体系，加强社会信用体系建设，重视并发挥非政府多元主体的监管作用。

    三是加快政务服务改革，降低制度性成本，营造便捷高效的政务环境。继续深入实施审批制度和商事制度改革，进一步深化“放管服”改革，围绕“证照分离”“多证合一”等事项，推进“最多跑一次”改革，提升审批服务便民化，减少审批频率和办理时间，降低费用支出。落实好关于降低企业税负、行政事业性收费等政策，减少企业外部成本。优化政府机构和职能设置，充分应用云计算、大数据、人工智能等现代信息技术，促进监管方式由传统模式向“互联网+监管”等智能化模式转变。对标世界银行等国际先进评价标准，有针对性地进一步压缩企业开办时间，减并工商、税务、社保等流程，推行市场主体简易注销改革，深化商标注册、专利申请等便利化改革，持续提升政务服务质量和效率。推动跨地区、跨部门、跨层级、跨业务、跨系統的政务信息互联互通和数据共享，扩大数据共享接口数量和信息交换总量，实行网上网下一体化，提升政府服务效能。

    四是推进司法改革，深化国际合作，营造开放便利的投资贸易环境。优化营商环境需要进一步修订和完善经济类法规。比如，《公司法》修改的重点在于降低企業准入门槛;《证券法》修改的重点是保护公众投资者的利益;完善《物权法》要以保护公共财产和个人财产为目的;逐步完善的《著作权法》《商标法》和《专利法》等要以知识产权问题为核心。在执法方面，各级司法机关要平等公正地保护各类市场主体的合法权益，逐步降低诉讼成本，提高司法救济的效率，全面加强法治保障。全面落实准入前国民待遇加负面清单的外资管理制度，持续优化外商投资企业设立流程，进一步清理精简审批、核准等事项，促进外商投资便利化。加快投资项目承诺制改革，政府定标准、强监管，企业作承诺、守信用，最终实现“零审批”管理。提升跨境贸易便利化水平，进一步压缩进出口整体通关时间。继续深化多双边合作，加强与“一带一路”沿线国家政策合作，充分实现优势互补和治理经验共享。深化国际合作，寻求各方最大公约数，推动建设更加包容的国际贸易规则体系。

    五是对标国际先进标准，充分发挥社会组织的优势，完善营商环境的评价体系。优化营商环境离不开评价体系的激励作用，客观公正的评价体系有利于准确反映营商环境的状况，向市场传递正确评价信息，促进市场公平竞争，引导资源要素合理流动。在强调评估主体多元化，完善政府机构评估模式的同时，积极引入社会中介组织等第三方评价主体，增强评价过程的独立性以及评价结果的客观性。构建并完善中国特色营商环境评价指标体系，突出评价结果的量化可比以及可操作性。发挥评价工作对政府的外部监督作用，促进各地政府和机构的横向联系与经验交流，以评估促进建设，以评估完善监督。

    基金项目：国家社科基金一般项目“社会组织提供公共服务的市场机制创新研究”，编号：15BZZ059

    注释：

    ①习近平：《营造稳定公平透明的营商环境 加快建设开放型经济新体制》，2017年7月17日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-07/17/c_1121333722.htm.

    ②③李克强：《政府工作报告——2019年3月5日在第十三届全国人民代表大会第二次会议上》，2019年3月16日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-03/16/c_1124242390.htm.

    ④ 鲁元珍：《世界银行发布<全球营商环境报告2020>——我国营商环境全球排名上升15 位》， 《光明日报》2019 年10 月25 日，第10 版。

    ⑤习近平：《共建创新包容的开放型世界经济——在首届中国国际进口博览会开幕式上的主旨演讲》，2018年11月5日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2018-11/05/c_1123664692.htm.

    ⑥《优化营商环境条例》，《人民日报》2019 年10 月24 日，第10 版。

    ⑦马志毅：《中外法治化营商环境之比较》，《中国司法》2019年第8期。

    ⑧《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，2016年3月17日，http：//www.xinhuanet.com//politics/2016lh/2016-03/17/c_1118366322_13.htm.

    ⑨《李克强签署国务院令公布<优化营商环境条

    例>》，人民日报2019 年10 月24 日，第2版。

    ⑩陈朋：《打造良好营商环境需要协同发力》，

    《经济日报》2019 年8 月5 日，第14 版。

    陈力铭：《推进法治政府建设 持续优化营商环境》，《光明日报》2019 年11 月27 日，第2版。

    韩春晖：《以法治化营商环境提升国家竞争力》，《中国司法》2019年第8期。

    王昌林、赵栩：《加快营造国际一流的营商环境——关于当前深化“放管服”改革、优化营商环境的一些思考》，《中国行政管理》2019年第7期。

    刘俊海：《完善法治化营商环境》，《人民日报》2016 年1月6日，第7 版。

    习近平：《开放合作 命运与共——在第二届中国国际进口博览会开幕式上的主旨演讲》，2019年11月5日，http：//www.xinhuanet.com/world/2019-11/05/c_1125194405.htm.

    马建堂：《在优化营商环境高级别国际研讨会学术平行论坛上的致辞》，《中国经济时报》2019 年11 月26 日，第1 版。

    （作者系华东政法大学政治学与公共管理学院副教授）

    （责任编辑 矫海霞）