“帝国联邦”的双重困境
刘天骄
摘要：在人们所熟悉的宗主国对殖民地进行的强力统治之外，有一种“帝国联邦”模式长期被国内学界忽略。虽然在历史进程中，该模式最终没有实现，但无疑反映了当时人们试图通过成立帝国议会，进而将英国本土与其海外领地平等联合在一起的全新宪制想象。这种将过去认为只能在小政治体内实现的代议制向大政治体扩展的政治计划，在一定程度上成为人类政治文明史中一次突破。本文正是基于历史材料对此种宪制进行说明，分析它的理论渊源，并重点从该方案的制度依托——代议制入手，探析它最终没有被付诸实施的理论与实践的双重困境。
关键词：帝国联邦；北美殖民地；帝国宪制
中图分类号：D909.9 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2018）01-0086-008
引 言
从17世纪开始，一种与英国政府模式类似的混合政体形式，在北美殖民地逐渐形成。英王、上议院和下议院之间与殖民地执政官、参事会和地方议会之间的权力关系在某种程度上有非常相近似的地方。英国人主观上希望将自身的政体形式在北美大陆进行一次复制。与此同时，殖民者从英语世界中所继承的关于代表机构的理念，伴随自身具体的实践进程，也得到了加强。殖民地中上层阶级组成的地方议会实际主导着殖民地内部的各项事务。由于殖民者中有产者的比例较大，多半能够拥有资格参与到政治管理活动之中，因而其代议制的民主化程度要远高于同时期的英国本土。而光荣革命后被《权利法案》所明确表述的“同意”原则，也影响着大西洋另一侧的殖民者。比如1764年康涅狄格议会在反对《印花税法案》时，就援引了“英国宪法的基本原则，即‘没有法律能够不经人民代表的同意就制定或废除。”[1]
我们姑且不论这样一种通过代表而治、基于同意而治的表述是殖民者出于利益的诉求、辩论的策略，还是政治理念的主张，也暂时抛开双方关于“实质代表”与“实际代表”的争论，单就在此基础上形成的“无代表不纳税”、“无代表不立法”等控诉而言，实际上从反面暗示了一个可能整合英国本土与殖民地的路径。换句话说，如果英国议会能够吸纳北美殖民者，使其作为整个英帝国代议机构的代表性得以充分体现，那么“帝国联邦”或许会是一个各方可接受的帝国治理方案。
18世纪60年代中期开始的十余年中，有一批人系统阐述了通过成立帝国议会（Imperial Parliament），进而将英国本土与其海外领地联合在一起形成“帝国联邦（Imperial Federation）”的计划。这些人以北美殖民地的官员为主，他们大多熟悉殖民地的真实情况，也迫切希望达成殖民地与本土之间的和解。
在历史的进程中，这一计划最终没有实现，但它在一定程度上反应了当时一部分人对帝国宪制的想象。本文将基于历史文献对此种宪制进行说明，尝试分析它的理论渊源，并重点从该方案的制度依托——代议制入手，探析它最终没有付诸实施的理论困境与实践困境。
一、帝国联邦的提出
詹姆斯·奥提斯（James Otis）是北美马塞诸塞殖民地的一名律师，同时也是地方议会的一名议员。在其1765年出版的小册子《英属殖民地的辩护》，以及同年《为殖民者的考虑：致一位贵族领主的信函》中，他阐述了通过在英国议会增加美洲代表，从而将大英帝国的各个部分组成“一个真正联盟（a genuine union）”的理念。[2]
奥提斯写道：“母国具有毋庸置疑的将每块殖民地联合起来的权利，也完全拥有废除所有殖民地或附属立法机构和行政机构的权利，只要这一行为是为了整个共同体的最佳利益（best interest）。”英国议会作为最高立法机关，其本质是各部分成员拥有“同等的代表权（equal representation）”。因此，北美殖民者应当与英国本土人民一样，拥有在英国议会的代表权，否则议会“在北美就不享有任何权力”。“如果没有殖民地的代表”，母国的行为怎么可能是“正当的（just）、公平的（equitable）”？“在我看来，英国议会的美洲代表意味着将这些殖民地与王国（realm），或者说母国，联合成一个彻底的利益联盟（a thorough beneficial union），帝国的各个部分因此可以夯实和巩固。”只有基于这种“高尚的、慷慨的、没有偏见的”原则，“把大英帝国各部分联合成一个普遍联盟……的计划才可能有效执行”。[3]
另一位帝国联邦计划的支持者是在1757年到1760年间担任马塞诸塞湾执政官，之后返回英国进入下议院的托马斯·波纳尔（Thomas Pownall）。按照波纳尔的计划，不仅仅要授予殖民地“参与大不列颠立法机关的权利……让他们向英国议会派出自己选举出的代表”，还要把议会改造成一个“系统性的管理机构”。这一机构是“主权性的、至上性的”，由各种“合适的”，了解殖民地具体情况的海军、陆军、财政官员组成。只有这样，对帝国的整体治理才会是“有效的”。他在书中反复强调，英国及其海外殖民地的商业属性是“自然的”，是整个帝国的“精神”。但是这种自然的商业属性有其自己的缺陷，因而必须通過“人为的（artificial）”或“政治的”建构，把它们从“自然国家（natural state）”改变成“政治国家（political state）”才能真正实现帝国的商业精神。[4]
在他看来，1707年英格兰与苏格兰的《联合法案》（Acts of Union）（1），是将本土与殖民地联合起来的范本。《法案》规定，英格兰和苏格兰联合成一个王国，称为大不列颠。双方共同承认一个君主，一个最高立法机构——大不列颠议会。大不列颠的中心位于伦敦的威斯敏斯特，也就是原英格兰议会的所在地。英格兰、苏格兰分别向威斯敏斯特派出各自选举的代表，共同组成大不列颠议会。换句话说，英国本土与北美殖民地也可以通过这样一种“契约性的联合法案”，共同承认一个君主（英王），共同承认一个最高立法机构——帝国议会，各方向帝国议会派出代表，将彼此联合起来。
弗朗西斯·伯纳德作为波纳尔在马塞诸塞的继任者，也系统阐述了向英国议会增加美洲代表，改组为实质上的帝国议会的理念。在他看来，“将大不列颠和北美殖民地联合在一起，毫无疑问是适当的、必要的”。问题的关键在于，究竟通过什么样的“方式（manner）”达成这一目标。
在文章中，伯纳德对殖民地与英国本土的关系作了一个比喻。过去我们一直把“殖民地视作孩子，鉴于它们尚处幼年，很容易用绳索（strings）主导。但是现在，它们长大成人了，必须要用强韧的带子（strong bands）了。”这种全新的关系意味着“相互的友谊，互惠的利益”。“为了让我们的殖民地服从我们的法律……必须将它们与这个王国（英国）整合，并且双方都能够理性地期待它们的利益。”“如果每一块殖民地能够像我们英格兰的每一个郡一样，选择它们认为合适的代表，殖民地人民和郡里的臣民一样，拥有相同的特权，那么他们才处于同等地位（equal footing）。”紧接着，伯纳德对大殖民地与小殖民地，人口多的殖民地与人口少的殖民地的代表作出了进一步的阐述。对于在范围、人口明显优于其它地区的殖民地而言，“应当获得更多数量的代表”，与此同时，也要保证小一些的殖民地“每一块都要有代表”。只有这样，每一个成员才会认为自己“真正拥有了上述（与英格兰郡县处于同等地位）的权利”，这种改组后的议会才能“致力于整体的利益”。[5]
另一位提出类似构想的政治理论家，是人们所熟悉的美国国父之一本杰明·富兰克林（Benjamin Franklin）。早在其1754年《致执政官雪利（Shirley）》的信函中，富兰克林就写道，我认为“通过允许英国议会中增加（殖民地的）代表，从而将殖民地和大不列颠更紧密地联合在一起”——“这样的联盟”对殖民地来说是“非常可以接受的”。“大西洋另一侧的不列颠臣民（殖民地人民）与大不列颠人民，应拥有相同的地位。” “我真诚地希望，通过这样的联盟，大不列颠人民和殖民地人民能够学会不再认为彼此的利益不同，所属群体不同，而是把彼此看作是拥有共同利益的一个共同体。我想这会有助于巩固整体，减少未来分裂的危险。”[6]
这种以代议制为进路，通过各方派出代表，成立全新的帝国议会，或者向英国议会增加殖民地代表，将原有议会改组为实质帝国议会，从而将英国本土与其殖民地联合在一起的方式，构成了整个帝国联邦的政治架构。在这种结构中，帝国议会是整个大英帝国的最高立法机关，“王在帝国议会（king-in-imperial parliament）”是帝国的主权者。
与英国本土试图推行的殖民地必须服从中心的单一强制架构相比，帝国联邦的形式显然更为平等。虽然整个大英帝国的中心依然在伦敦的威斯敏斯特，但除少数直属领地外，英国本土与大部分海外领地享有同等的地位。这一架构回应了印花税危机以来北美殖民者“无代表不纳税”、“无代表不立法”的抗议，也满足了诸多提倡“实际代表论”的诉求。它充分考量了帝国每一位成员的利益，以代表的形式将各方的利益共同汇集在一个最高的立法机关之内，试图通过彼此的博弈和妥协，实现帝国的整体利益。不同于殖民依附所需要依靠“强力”而实现边缘对中心的服从，这种全新的联合方式建立在各方的同意之上，凭借“合意”实现对帝国的治理。
二、帝国联邦的实践缺失
然而，这样一个看似非常理想的计划，却从未被付诸实施。一方面，英国从未真正采纳和推行帝国联邦的方案。除议会中少数的和解派表示支持之外，真正掌握实权的当局从未尝试改组英国议会或组建帝国议会。另一方面，侃侃而谈“实际代表论”的北美殖民者，也从未真正试图向英国议会派出过代表。
在论及这一方案何以搁浅时，人们往往认为英国本土的“不列颠人是如此地傲慢，如此地轻视美洲人，以至于他们不可能接受美洲人与他们在整个帝国的治理中享有同等的参与权”[7]。或者是将其归咎于时机的错过。比如伦道夫·亚当斯在评析卡莱尔和平委员会的和解计划时就谈论到，“如果这样的联盟已经建立起来了，它将可能维系大不列颠这个国家”“……但是，现在已经太迟了”。[8]
的确，英国人对待北美殖民地的“傲慢”与帝国议会方案提出的“太迟”，或许在一定程度上解释了上述计划为何没有能够成功化解帝国危机，但是，一项（起码从理论上）能够解决问题的重要方案最终没有施行，除了复杂的外部因素外，其自身存在的问题也必需审慎地探析。换句话说，如此精于利益计算的不列颠人，很难仅仅因为“傲慢”就作出决断。同样，一直积极捍卫自身权利的美洲人也不会无缘无故地不再提出增加代表的诉求，从而错过联合的时机。
为什么在各殖民地行之有效的地方议会（assembly），在英国本土经过光荣革命得到加强的不列颠议会（parliament）——这种通过代议机构治理的方式，在被提出要延伸到整个大英帝国时如此被悲观地看待，并最终也确实以失败而告终？本文认为，探析这一方案的制度依托，即代议制，可能会提供一个“傲慢”与“太迟”之外的理论解释。笔者将在接下来简要追溯帝国联邦设想的理论渊源，并从代议制入手，分析以这种进路联合英国本土与北美殖民地，即整合第一英帝国的中心与边缘时，所面臨的可能的理论困境与实践困境。
三、帝国联邦的理论溯源
（一）传统的延伸：代议制
实际上，不论是代表还是代议制，在起初都与选举或民主无关，“代表”并没有被视为一种与权利有关的事情。在中世纪英国，将骑士和自由民召集与国王的枢密院进行会谈，最开始是为了王室的便利和需要。随着时间的推移，议会代表才逐渐开始被用来作为一件增进地方利益的工具，作为一种对国王权力的控制。到17世纪，甚至“英格兰最穷的人”都可能会要求拥有选举议会议员的权利。到北美革命时期，代表则被进一步描述为一项神圣的和传统的“英国人权利”，值得人们为之而战。借助后来的法国大革命，代表又成为了“人权”中的一项。[9]4-5它开始意指民众代表，并与自治政府的观念、人人有权对涉及自身的事务发表意见的观念联系在一起。这也是“代表”在今天政治制度中的体现方式。
而在当时，通过向英国议会派出美洲代表或成立帝国议会的方式构建帝国联邦，实现帝国治理的设想，很大程度上来源于英国的政治传统，同时亦基于殖民地长期以来的地方议会自治实践。伴随移民而来的混合政体复制，加之北美自身的特殊条件，使得通过地方议会代表进行治理，成为18世纪英属北美殖民地较为普遍的政治组织形式，并且这些代议机构的民主化程度，还远高于英国本土的议会。[10]这也在一定程度上解释了为什么提出这一计划的多半是富有殖民地政治经验的英国人，比如奥提斯、波纳尔和伯纳德，以及成长于北美殖民地的“二代移民”富兰克林。或许在他们看来，通过代议制联合帝国，是将原本小政治体内已经存在、并且行之有效的政治架构，在整个大英帝国范围内的一次扩张而已。故而不论是实践经验，还是理论渊源，似乎都能够支撑他们的设想。
（二）理论的发展：权利、同意与代表
我们所知的约翰·密尔系统讨论代议制问题的著作《代议制政府》，出版于北美革命后近一个世纪的1861年，但是在奥提斯等人阐述美洲代表或帝国议会理念时所处的18世纪中期，格劳秀斯、霍布斯、洛克、卢梭、普芬道夫等人的著作，已经成为这些精英知识分子所熟知的文献。在一本接一本的小册子中，他们大量引用着启蒙思想家社会契约、自然权利等政治哲学理论，并且其“引用的广泛性有时令人吃惊”[11]27。他们非常娴熟地使用“同意”、“代表”、“权利”等概念，将人民参与立法机关表述为“英国人的自然权利”和“自由的基础”[12]，人民或其代表的同意是立法机关行使权力的限制所在。[13]89-90虽然伯纳德·贝林曾批判这些引用“肤浅”，有时甚至“不假思索，好像洛克能够支持小册子作者们所遇争论的任何问题”，[11]28然而他们的确据此在自然权利、社会契约、依同意而治和代议制之间建立起了看似非常简单的逻辑关联。
换句话说，人民享有生命、财产、安全等自然权利，为保障这些利益而一致同意建立了国家，国家的最高权力是立法权，该权力的行使以人民的同意为限度。这里的“同意”，体现在人民选出代表组成立法机关，授以他们制定法律的权力，“人民除了接受他们所选出的并授以权力为他们制定法律的人们所制定的法律的约束外，不受其他任何法律的约束”[13]89。
他们主张，一个立法机关拥有“权威”，“必须在可以对其发生影响的人群之上拥有权利”。而这种权利，只能“源自契约，即必须拥有一个合法的、开放的开端（commencement）”。“这个开端不仅意味着它要众所周知，更意味着全体当事人的同意。”契约，不能未经全体当事人的共同合意，就加以变更。同意，也不仅仅是一个“增加和授予权威的基本条件”。它恰恰是“管辖权……的本质所在”。没有它，立法机关就没有权威。自殖民地建立以来，英国宪制发生着变革，光荣革命使得英国议会的权威大大增加。但是，除非殖民者同意，否则这些变革必然被限定在“英格兰人民之内”，与殖民地“无关”。[14]因而对于整个大英帝国而言，只有每一部分的成员都派出代表组成的立法机关，其颁布的法律才意味着得到了人民的同意，才能够具有约束力。
哈维在阐述美洲代表计划时，还追溯到了英国宪制传统之中。“英国法理（English Jurisprudence）中一条神圣的真理就是，‘没有人能够未经实质或实际代表而征税。”“美洲人与不列颠臣民一样”，“应当被征税”，因而“应当被代表”。[15] 这也是在光荣革命后被学者构建出的从1215年《大宪章》到1688年《权利法案》的“英国宪制”脉络。产生于英国封建贵族与国王之间的斗争，以及后来新旧贵族之间对抗的“议会至上”论，不再仅仅局限于对王权的限制，而是成为殖民者诉求依同意而治，通过代表而治的论证依据。“无代表不纳税”、“无代表不立法”，一面是革命者的反抗话语，另一面也是帝国联邦倡导者隐含的政治逻辑——有代表就可以征税，有代表就可以立法。
四、难以突破的理论困境
（一）代议制：何以联合帝国
但是问题在于，不论是英国本土的“议会至上”，还是北美殖民地长期的地方议会自治，这些理论和实践支撑的是通过代议制能够对帝国的某一区域进行治理，并且这种治理模式较为具有理论上的正当性和实践中的合理性，然而它并不能解答一个至关重要的问题，那就是通过代议制能否联合帝国的各个区域。换句话说，不论是向英国议会派出美洲代表，还是组建帝国议会，这些方案的倡导者所要处理的真正问题在于：帝国议会能否联合英国本土和殖民地。
我们再次回顾奥提斯等人的论述。他们在谈及美洲代表时，都共同触及了一个概念，那就是帝国“整体的善（the good of the whole）”[16]，“作为一个整体的利益（the interest of all as a One Whole）”[17]，“最便利于整体（most convenient for the whole）”[18]，这其实恰恰引出了一个我们熟悉的难题，那就是地方利益与全国利益或局部利益与整体利益之间的冲突，以及代议制能否有效化解这一冲突。换言之，对于被称为“商业帝国”的大英帝国来说，英国本土与北美殖民地之间的联合，非常重要的一个方面就在于利益的整合，而在此基础之上，很顯然帝国联邦的倡导者们相信，帝国议会能够作为一个有效的政治手段，使各方的利益得以调和，并最终能够在代表之间达成合意。然而正如在前文讨论殖民依附架构时所谈及的，英国本土与北美殖民地之间的利益冲突远比我们想象的要大得多。
（二）代表与利益：局部和整体的两难困境
如果把上述问题置于代议制的理论之中，其实是一个被学者们称为经典的“两难困境”，即“如果一个人在议会中代表着某个特定的选区，那么他的责任是去追求这个选区的利益，还是整个国家的利益？”[9]264从现实角度讲，一方面，如果一个人代表着某个特定的选区，那么这个人的义务就是为该选区的利益办事。地方利益或局部利益不应当被以国家（帝国）的名义进行践踏和牺牲。另一方面，也必须有人去治理全国，全国政府必须去追求国家的利益。也就是不能允许地方利益或局部利益压倒整个国家（帝国）的需要和利益。
如果我们认为局部与整体之间的关系是相互排斥、互不相关，那么一个代表对上述难题的回答就必然是非此即彼的，这一困境也就无法化解。因为在这种情况下，如果一个代表以国家利益至上，那么就等于他背叛了他的地方选区。相反，如果一个代表以地方利益至上，那么他必然反对与其冲突的国家利益，国家利益在全国政府之中也就荡然无存。因此，代议制其实有一个隐含的理论假设，那就是“局部利益与整体利益之间存在一种自动的和谐”[9]266。它预期会有一种政治上的“看不见的手”去阻止地方与全国之间发生的任何现实冲突。在这种假设下，国家是由各个部分组成的，所以国家利益必然是地方利益或局部利益之和。但这一论证显然存在问题。我们都知道，在有些情况下，地方利益和国家利益的确存在冲突。这里的困境在于：一方面，国家是各部分之和；另一方面，国家有时必须要求一些部分为了国家的利益而牺牲自己的利益。
“一个共同体想要存在和持续下去，它的成员和分支就必须能从它的存在中受惠，从它的持久中获益。”如果从这个角度来说，每个地区也都是全国的一部分，国家的利益与各地区之间不是一种分开的、对立的利益。国家的利益不能无视或践踏它的各个部分，尤其是个体的利益。在代议制中，国家利益一般是通过其内部各利益集团和地区的相互竞争而得到阐明。有时，这些利益集团和地区的利益主张多多益善，有时，则必须对国家福祉本身进行直接的、有公共精神的关心。[9]266那么国家的利益到底如何表述？在这里，必须首先对利益进行界定。汉娜·费尼切尔·皮特金教授在论述这一问题时，这样写道：
我们可以称其中一方为“原初的利益要求（initial-interest-claim）”，另一方为“最终的客观利益（final-objective-interest）”。一个地区或群体的“原初的利益要求”与国家的“原初的利益要求”可以是，并且通常是矛盾的。但是，国家同时也具有符合各部分和成员的福祉的利益，而各部分和成员也具有符合国家福祉的利益。所以，理论上说，每种情形中都应当存在一种理想的符合“最终的客观利益”的解决方式（不论我们是否能够发现它或赞同它），它能够对各方面予以一视同仁的考虑。……对于“最终的客观利益”，我们可以说各部分利益相加就等于整体利益，但这一乐观的数学公式绝不能掩盖“原初的利益要求”之间所存在的明显冲突。政治使调解各种彼此冲突的主张——它们每一个人从自己的立场看通常都有一些正当理由——成为必需；必须创造出和谐的“最终的客观利益”。[19]
换句话说，相信代议制能够调和利益的人们，预设代表们通过议会这一政治过程，会在各个区域和国家的“原初的利益要求”基础之上，创造出和谐的“最终的客观利益”。问题的关键现在落脚到两个方面。其一，这一政治过程的主体——代表是足够精英的。一个代表作为某一地区的代表，要追求局部利益，与此同时，作为一个国家的管理者，其也要追求整体利益，能够凭借自身的理性、道德、责任和公共精神，协调各方，形成“最终的客观利益”。其二，这一政治过程本身——议会的审议过程是足够有效的。“在某种意义上，代议制政府的任务就是将主要的社会势力引入到议会中，将之留在那里，直到时过境迁。”[9]240带有激情和偏见的各方利益主张，在进入议会的政治过程之后，得到平衡和控制，随着时间的流逝，会被矫正，最终温和和理智得以表达，[20]从而形成“最终的客观利益”。
我们回到第一英帝国的具体历史情境。认为帝国议会能够联合英国本土与北美殖民地的人们，实际上预设，只要各方都派出代表——一个帝国议会的代表，既是某一地区的代表，同时也是整个帝国的管理者——经过充分的辩论和审议的过程，就会形成既能符合英国本土和殖民地各自利益，又能兼顾帝国整体利益的，和谐的“最终的客观利益”。这也就意味着，要么这些帝国代表足够的精英，在为自己地区主张利益的同时，还怀有追求帝国福祉的公共精神，凭借自身的智慧和道德，去解决利益整合的困境；要么这一帝国议会能够充分吸纳各方的利益主张，并在博弈的过程中形成相持，最终自然地逐渐产生出温和与理智，从而达成合意。帝国若要联合，以上两个条件至少要满足其一。不论是通过代议制的主体，还是代议制本身的政治过程，都必须能够把英国本土和北美殖民地各自的利益编织进一幅画中（2），这幅画就是帝国的“整体利益”。
至此，在上述的理论假设中，我们“完成”了代议制对帝国的联合。这些假设虽然存在可能性，但无疑是极其理想化的。一方面，如何保证代表的理性、德性抑或公共精神，另一方面，如何保证议会的审议过程足够有效。当帝国联邦式宪制试图进入现实世界时，就会发现这些抽象的理论假设所面临的巨大困境。
五、困难重重的实践困境
事实上，在谈及派出美洲代表或组建帝国议会的计划时，许多人都认为这一方案“无法实行（impracticable）”或“没有可能（impossible）”。例如萨缪尔·亚当斯在1765年《致马塞诸塞执政官》的信函中写道：“这里（殖民地）的居民确实是不列颠臣民，（他们不可能容忍被认为是不如这个身份的什么人），但他们似乎必须自己行使上述權力（立法权）。因为他们在不列颠议会中没有代表，因为遥远的距离使得（代表）无法实行。”[21]埃德蒙·柏克在《关于与殖民地和解的演讲》中论述道：“基于殖民地（与英国本土）的距离，以及其他情况，迄今为止还没有办法实现在（不列颠）议会中有殖民地的代表。这是一个事实的主张……以我个人的判断，一个有用的代表（useful representation），是没有可能的。我肯定，他们（北美殖民者）没有这个意愿，甚至我们自己可能也没有……”[22]在当代学者对帝国联邦的评论中，也有类似的陈述。“很显然，地理障碍对该方案的影响巨大。从美洲派出与英格兰（代表）任期相符的代表，是非常困难的。并且，显而易见的是，（不列颠议会中）绝大部分的时间只会讨论纯粹不列颠（内部）的事务，而美洲人的利益仅仅会是最不重要的一部分。这些都使得这一计划几乎没有什么可能性。”[23]
据测算，英国本土与各北美殖民地之间的距离平均约为3000英里，新斯科舍和新英格兰地区会稍近一些。按照今天的科技水平，从伦敦飞往纽约只需要7个半小时左右的时间，但是必须认识到的是，17、18世纪，穿越大西洋只能依靠船舶，并且航行时间还会受到季风洋流的影响。从波士顿到伦敦的航行时间约为2个月，返程的时间会更长，有时甚至要6个月。对于英美之间的互通来说，意味着巨大的时间成本和资金成本（航行需要大量的人力、财力）。一位派往伦敦不列颠议会的美洲代表，很难及时将殖民地的诉求在议会中提出，同时，他也很难把议会的最新决议传达到殖民地。
但更为关键的是现实中难以满足上一节理论假设中的两个条件，即保证代表的理性、德性和公共精神，保证议会审议过程的足够有效。一方面，在当时的北美殖民者看来，英国政治已然非常腐败。激进派的代表人物凯瑟林·麦考利（Catherine McCauley）曾这样控诉道，18世纪的英国处于“贵族集团和派别的操纵之中”，这是“（光荣）革命时期就建立起来的腐败制度……”霍瑞斯·沃波尔（Horace Walpole）更是直言，“这种腐败从佩勒姆家族（The Pelhams）执政时期就已经开始了” 。[11]135-137也就是波考克所说的英国滑向“辉格寡头制”的腐败，贝林笔下的“墮落的辉格秩序”。殖民地人民不仅无法相信英国本土所选出的议员不会是受到贵族集团或派别操纵的一份子，同时也难以相信一位美洲代表被派往伦敦后，不会被各种头衔、金钱所收买，也变得腐败。加上往来的时间、空间障碍，对远在大西洋彼岸代表的监督和约束也只会是无稽之谈。更不要说为了帝国“整体利益”的公共精神了。
另一方面，1707年苏格兰与英格兰的《联合法案》之后，苏格兰派往英国议会中的代表数量事实上非常少。[24]这一先例使得殖民者认为，即便向伦敦派出美洲代表，相较于本土的议员人数，美洲也只会是少数派。除此之外，正如前文所述，在英国议会中，绝大部分官员所持的是“殖民依附”的观点，他们怎么可能允许北美殖民地上升到与本土相平等的地位。因此，在议会审议的辩论与博弈过程之中，根本不可能形成所谓的平衡或均势，而只会是美洲代表被迫屈服于大多数代表英国本土的代表，制定出的法案也必然是倾向于英国本土的地方利益。
更重要的是，由于各殖民地长期以来的自治实践，他们自身的利益已经很好地在各自地方立法机关中得以代表，并据此颁布了各项法律，且行之有效。加上承袭自英国本土的普通法传统，各殖民地司法机关在具体的治理过程中也发挥着重要的作用。因而殖民地很难有动力向3000英里之外的伦敦派出代表，去重新组建一个大立法机关制定法律，并期待从中获得什么利益。与此同时，英国本土长期以来也缺乏人力和财政资源，去真正有效地执行英国议会颁布的法案。换句话说，即便成立了所谓帝国议会，又有什么力量能够保证该机构制定的法律能够得到贯彻和执行呢？
至此，以上的论述分析了帝国联邦在理论和实践中所面临的困境，也在一定程度上解释了该架构最终没有付诸实践的原因。尽管这一方案没有能够跨越大西洋的鸿沟，但其中所包含的将小政治体内的代议制（各殖民地地方议会、英国本土议会）向大政治体（整个大英帝国）进行扩张的政治想象，无疑是人类历史进程中一次具有重要意义的突破。
注释：
（1）该法案由两部分组成，分别为1706年在英格兰议会通过的与苏格兰联合的法案，以及1707年在苏格兰议会通过的与英格兰联合的法案。
（2）Charles E. Merriam的原话是，“特殊利益之间的共同性必须被编织进一幅画中”，这幅画就是国家利益。参见Charles E. Merriam，Systematic Politic，University of Chicago Press，1945，p.140.
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[13][英]约翰·洛克.政府论（下篇）[M].叶启芳，翟菊农，译.北京：商务印书馆，1964.
[14]Candid Observations on Two Pamphlets Lately Published，Barbados，1766，pp.12，26-31.
[15]From The London Publick Ledger To Lord North，American Archives，4th series，Vol. I，p1205.
[16]James Otis，Collected Political Writings of James Otis，Richard Samuelson edited and with an introduction，Liberty Fund，Indianapolis，p.193.
[17]Thomas Pownall，The Administration of The Colonies，1766，London，Brandeis University Libraries，From the Collection of Charles J. Tanenbaum，p2.
[18]Select Letters of The Trade and Government of America；And The Principles of Law and Polity，Applied to The American Colonies，p.33.
[19]Martin Drath，Die Entwicklung der Voldsreprasentation，Bad Homburg v.d.H.，1954，p.14；Sheldon S. Wolin，Politics and Vision： Continuity and Innovation in Western Political Thought，Princeton University Press，2004，pp.63-66.
[20][美] 汉密尔顿，杰伊，麦迪逊.联邦党人文集[M].程逢如，在汉，舒逊，译.北京：商务印书馆，2009：76-77.
[21]Samuel Adams，To G.W.，Relation of colonists to the King—Charter Rights—Representation—Stamp Act—Rights of Colonists，Nov.11st，1765，The Writings of Samuel Adams，Vol. I（1764-1769），Collected and edited by Harry Alonzo Cushing，New York and London，The Knickerbocher Press，1904，p.29.
[22]Edmund Burke，“Speech on Conciliation With The Colonies”，in Select Works of Edmund Burke，Vol.I，Foreword and Biographical Note by Francis Canavan，Liberty Fund，Indianapolis，1999，p.269
[23]Randolph Greenfield Adams，Political Ideas of The American Revolution，Trinity College Press，Durham，N.C.，1922，p.29.
[24]John Bruce，Report on the events and circumstances，which produced the union of theKingdoms of England and Scotland；On the Effects of this great National Event，on the reciprocal Interests of both Kingdoms；and on the political and commercial influence of Great-Britain，in the balance of power in Europe，London，s.n.，1799.
（责任编辑 吴 楠）
摘要：在人们所熟悉的宗主国对殖民地进行的强力统治之外，有一种“帝国联邦”模式长期被国内学界忽略。虽然在历史进程中，该模式最终没有实现，但无疑反映了当时人们试图通过成立帝国议会，进而将英国本土与其海外领地平等联合在一起的全新宪制想象。这种将过去认为只能在小政治体内实现的代议制向大政治体扩展的政治计划，在一定程度上成为人类政治文明史中一次突破。本文正是基于历史材料对此种宪制进行说明，分析它的理论渊源，并重点从该方案的制度依托——代议制入手，探析它最终没有被付诸实施的理论与实践的双重困境。
关键词：帝国联邦；北美殖民地；帝国宪制
中图分类号：D909.9 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2018）01-0086-008
引 言
从17世纪开始，一种与英国政府模式类似的混合政体形式，在北美殖民地逐渐形成。英王、上议院和下议院之间与殖民地执政官、参事会和地方议会之间的权力关系在某种程度上有非常相近似的地方。英国人主观上希望将自身的政体形式在北美大陆进行一次复制。与此同时，殖民者从英语世界中所继承的关于代表机构的理念，伴随自身具体的实践进程，也得到了加强。殖民地中上层阶级组成的地方议会实际主导着殖民地内部的各项事务。由于殖民者中有产者的比例较大，多半能够拥有资格参与到政治管理活动之中，因而其代议制的民主化程度要远高于同时期的英国本土。而光荣革命后被《权利法案》所明确表述的“同意”原则，也影响着大西洋另一侧的殖民者。比如1764年康涅狄格议会在反对《印花税法案》时，就援引了“英国宪法的基本原则，即‘没有法律能够不经人民代表的同意就制定或废除。”[1]
我们姑且不论这样一种通过代表而治、基于同意而治的表述是殖民者出于利益的诉求、辩论的策略，还是政治理念的主张，也暂时抛开双方关于“实质代表”与“实际代表”的争论，单就在此基础上形成的“无代表不纳税”、“无代表不立法”等控诉而言，实际上从反面暗示了一个可能整合英国本土与殖民地的路径。换句话说，如果英国议会能够吸纳北美殖民者，使其作为整个英帝国代议机构的代表性得以充分体现，那么“帝国联邦”或许会是一个各方可接受的帝国治理方案。
18世纪60年代中期开始的十余年中，有一批人系统阐述了通过成立帝国议会（Imperial Parliament），进而将英国本土与其海外领地联合在一起形成“帝国联邦（Imperial Federation）”的计划。这些人以北美殖民地的官员为主，他们大多熟悉殖民地的真实情况，也迫切希望达成殖民地与本土之间的和解。
在历史的进程中，这一计划最终没有实现，但它在一定程度上反应了当时一部分人对帝国宪制的想象。本文将基于历史文献对此种宪制进行说明，尝试分析它的理论渊源，并重点从该方案的制度依托——代议制入手，探析它最终没有付诸实施的理论困境与实践困境。
一、帝国联邦的提出
詹姆斯·奥提斯（James Otis）是北美马塞诸塞殖民地的一名律师，同时也是地方议会的一名议员。在其1765年出版的小册子《英属殖民地的辩护》，以及同年《为殖民者的考虑：致一位贵族领主的信函》中，他阐述了通过在英国议会增加美洲代表，从而将大英帝国的各个部分组成“一个真正联盟（a genuine union）”的理念。[2]
奥提斯写道：“母国具有毋庸置疑的将每块殖民地联合起来的权利，也完全拥有废除所有殖民地或附属立法机构和行政机构的权利，只要这一行为是为了整个共同体的最佳利益（best interest）。”英国议会作为最高立法机关，其本质是各部分成员拥有“同等的代表权（equal representation）”。因此，北美殖民者应当与英国本土人民一样，拥有在英国议会的代表权，否则议会“在北美就不享有任何权力”。“如果没有殖民地的代表”，母国的行为怎么可能是“正当的（just）、公平的（equitable）”？“在我看来，英国议会的美洲代表意味着将这些殖民地与王国（realm），或者说母国，联合成一个彻底的利益联盟（a thorough beneficial union），帝国的各个部分因此可以夯实和巩固。”只有基于这种“高尚的、慷慨的、没有偏见的”原则，“把大英帝国各部分联合成一个普遍联盟……的计划才可能有效执行”。[3]
另一位帝国联邦计划的支持者是在1757年到1760年间担任马塞诸塞湾执政官，之后返回英国进入下议院的托马斯·波纳尔（Thomas Pownall）。按照波纳尔的计划，不仅仅要授予殖民地“参与大不列颠立法机关的权利……让他们向英国议会派出自己选举出的代表”，还要把议会改造成一个“系统性的管理机构”。这一机构是“主权性的、至上性的”，由各种“合适的”，了解殖民地具体情况的海军、陆军、财政官员组成。只有这样，对帝国的整体治理才会是“有效的”。他在书中反复强调，英国及其海外殖民地的商业属性是“自然的”，是整个帝国的“精神”。但是这种自然的商业属性有其自己的缺陷，因而必须通過“人为的（artificial）”或“政治的”建构，把它们从“自然国家（natural state）”改变成“政治国家（political state）”才能真正实现帝国的商业精神。[4]
在他看来，1707年英格兰与苏格兰的《联合法案》（Acts of Union）（1），是将本土与殖民地联合起来的范本。《法案》规定，英格兰和苏格兰联合成一个王国，称为大不列颠。双方共同承认一个君主，一个最高立法机构——大不列颠议会。大不列颠的中心位于伦敦的威斯敏斯特，也就是原英格兰议会的所在地。英格兰、苏格兰分别向威斯敏斯特派出各自选举的代表，共同组成大不列颠议会。换句话说，英国本土与北美殖民地也可以通过这样一种“契约性的联合法案”，共同承认一个君主（英王），共同承认一个最高立法机构——帝国议会，各方向帝国议会派出代表，将彼此联合起来。
弗朗西斯·伯纳德作为波纳尔在马塞诸塞的继任者，也系统阐述了向英国议会增加美洲代表，改组为实质上的帝国议会的理念。在他看来，“将大不列颠和北美殖民地联合在一起，毫无疑问是适当的、必要的”。问题的关键在于，究竟通过什么样的“方式（manner）”达成这一目标。
在文章中，伯纳德对殖民地与英国本土的关系作了一个比喻。过去我们一直把“殖民地视作孩子，鉴于它们尚处幼年，很容易用绳索（strings）主导。但是现在，它们长大成人了，必须要用强韧的带子（strong bands）了。”这种全新的关系意味着“相互的友谊，互惠的利益”。“为了让我们的殖民地服从我们的法律……必须将它们与这个王国（英国）整合，并且双方都能够理性地期待它们的利益。”“如果每一块殖民地能够像我们英格兰的每一个郡一样，选择它们认为合适的代表，殖民地人民和郡里的臣民一样，拥有相同的特权，那么他们才处于同等地位（equal footing）。”紧接着，伯纳德对大殖民地与小殖民地，人口多的殖民地与人口少的殖民地的代表作出了进一步的阐述。对于在范围、人口明显优于其它地区的殖民地而言，“应当获得更多数量的代表”，与此同时，也要保证小一些的殖民地“每一块都要有代表”。只有这样，每一个成员才会认为自己“真正拥有了上述（与英格兰郡县处于同等地位）的权利”，这种改组后的议会才能“致力于整体的利益”。[5]
另一位提出类似构想的政治理论家，是人们所熟悉的美国国父之一本杰明·富兰克林（Benjamin Franklin）。早在其1754年《致执政官雪利（Shirley）》的信函中，富兰克林就写道，我认为“通过允许英国议会中增加（殖民地的）代表，从而将殖民地和大不列颠更紧密地联合在一起”——“这样的联盟”对殖民地来说是“非常可以接受的”。“大西洋另一侧的不列颠臣民（殖民地人民）与大不列颠人民，应拥有相同的地位。” “我真诚地希望，通过这样的联盟，大不列颠人民和殖民地人民能够学会不再认为彼此的利益不同，所属群体不同，而是把彼此看作是拥有共同利益的一个共同体。我想这会有助于巩固整体，减少未来分裂的危险。”[6]
这种以代议制为进路，通过各方派出代表，成立全新的帝国议会，或者向英国议会增加殖民地代表，将原有议会改组为实质帝国议会，从而将英国本土与其殖民地联合在一起的方式，构成了整个帝国联邦的政治架构。在这种结构中，帝国议会是整个大英帝国的最高立法机关，“王在帝国议会（king-in-imperial parliament）”是帝国的主权者。
与英国本土试图推行的殖民地必须服从中心的单一强制架构相比，帝国联邦的形式显然更为平等。虽然整个大英帝国的中心依然在伦敦的威斯敏斯特，但除少数直属领地外，英国本土与大部分海外领地享有同等的地位。这一架构回应了印花税危机以来北美殖民者“无代表不纳税”、“无代表不立法”的抗议，也满足了诸多提倡“实际代表论”的诉求。它充分考量了帝国每一位成员的利益，以代表的形式将各方的利益共同汇集在一个最高的立法机关之内，试图通过彼此的博弈和妥协，实现帝国的整体利益。不同于殖民依附所需要依靠“强力”而实现边缘对中心的服从，这种全新的联合方式建立在各方的同意之上，凭借“合意”实现对帝国的治理。
二、帝国联邦的实践缺失
然而，这样一个看似非常理想的计划，却从未被付诸实施。一方面，英国从未真正采纳和推行帝国联邦的方案。除议会中少数的和解派表示支持之外，真正掌握实权的当局从未尝试改组英国议会或组建帝国议会。另一方面，侃侃而谈“实际代表论”的北美殖民者，也从未真正试图向英国议会派出过代表。
在论及这一方案何以搁浅时，人们往往认为英国本土的“不列颠人是如此地傲慢，如此地轻视美洲人，以至于他们不可能接受美洲人与他们在整个帝国的治理中享有同等的参与权”[7]。或者是将其归咎于时机的错过。比如伦道夫·亚当斯在评析卡莱尔和平委员会的和解计划时就谈论到，“如果这样的联盟已经建立起来了，它将可能维系大不列颠这个国家”“……但是，现在已经太迟了”。[8]
的确，英国人对待北美殖民地的“傲慢”与帝国议会方案提出的“太迟”，或许在一定程度上解释了上述计划为何没有能够成功化解帝国危机，但是，一项（起码从理论上）能够解决问题的重要方案最终没有施行，除了复杂的外部因素外，其自身存在的问题也必需审慎地探析。换句话说，如此精于利益计算的不列颠人，很难仅仅因为“傲慢”就作出决断。同样，一直积极捍卫自身权利的美洲人也不会无缘无故地不再提出增加代表的诉求，从而错过联合的时机。
为什么在各殖民地行之有效的地方议会（assembly），在英国本土经过光荣革命得到加强的不列颠议会（parliament）——这种通过代议机构治理的方式，在被提出要延伸到整个大英帝国时如此被悲观地看待，并最终也确实以失败而告终？本文认为，探析这一方案的制度依托，即代议制，可能会提供一个“傲慢”与“太迟”之外的理论解释。笔者将在接下来简要追溯帝国联邦设想的理论渊源，并从代议制入手，分析以这种进路联合英国本土与北美殖民地，即整合第一英帝国的中心与边缘时，所面臨的可能的理论困境与实践困境。
三、帝国联邦的理论溯源
（一）传统的延伸：代议制
实际上，不论是代表还是代议制，在起初都与选举或民主无关，“代表”并没有被视为一种与权利有关的事情。在中世纪英国，将骑士和自由民召集与国王的枢密院进行会谈，最开始是为了王室的便利和需要。随着时间的推移，议会代表才逐渐开始被用来作为一件增进地方利益的工具，作为一种对国王权力的控制。到17世纪，甚至“英格兰最穷的人”都可能会要求拥有选举议会议员的权利。到北美革命时期，代表则被进一步描述为一项神圣的和传统的“英国人权利”，值得人们为之而战。借助后来的法国大革命，代表又成为了“人权”中的一项。[9]4-5它开始意指民众代表，并与自治政府的观念、人人有权对涉及自身的事务发表意见的观念联系在一起。这也是“代表”在今天政治制度中的体现方式。
而在当时，通过向英国议会派出美洲代表或成立帝国议会的方式构建帝国联邦，实现帝国治理的设想，很大程度上来源于英国的政治传统，同时亦基于殖民地长期以来的地方议会自治实践。伴随移民而来的混合政体复制，加之北美自身的特殊条件，使得通过地方议会代表进行治理，成为18世纪英属北美殖民地较为普遍的政治组织形式，并且这些代议机构的民主化程度，还远高于英国本土的议会。[10]这也在一定程度上解释了为什么提出这一计划的多半是富有殖民地政治经验的英国人，比如奥提斯、波纳尔和伯纳德，以及成长于北美殖民地的“二代移民”富兰克林。或许在他们看来，通过代议制联合帝国，是将原本小政治体内已经存在、并且行之有效的政治架构，在整个大英帝国范围内的一次扩张而已。故而不论是实践经验，还是理论渊源，似乎都能够支撑他们的设想。
（二）理论的发展：权利、同意与代表
我们所知的约翰·密尔系统讨论代议制问题的著作《代议制政府》，出版于北美革命后近一个世纪的1861年，但是在奥提斯等人阐述美洲代表或帝国议会理念时所处的18世纪中期，格劳秀斯、霍布斯、洛克、卢梭、普芬道夫等人的著作，已经成为这些精英知识分子所熟知的文献。在一本接一本的小册子中，他们大量引用着启蒙思想家社会契约、自然权利等政治哲学理论，并且其“引用的广泛性有时令人吃惊”[11]27。他们非常娴熟地使用“同意”、“代表”、“权利”等概念，将人民参与立法机关表述为“英国人的自然权利”和“自由的基础”[12]，人民或其代表的同意是立法机关行使权力的限制所在。[13]89-90虽然伯纳德·贝林曾批判这些引用“肤浅”，有时甚至“不假思索，好像洛克能够支持小册子作者们所遇争论的任何问题”，[11]28然而他们的确据此在自然权利、社会契约、依同意而治和代议制之间建立起了看似非常简单的逻辑关联。
换句话说，人民享有生命、财产、安全等自然权利，为保障这些利益而一致同意建立了国家，国家的最高权力是立法权，该权力的行使以人民的同意为限度。这里的“同意”，体现在人民选出代表组成立法机关，授以他们制定法律的权力，“人民除了接受他们所选出的并授以权力为他们制定法律的人们所制定的法律的约束外，不受其他任何法律的约束”[13]89。
他们主张，一个立法机关拥有“权威”，“必须在可以对其发生影响的人群之上拥有权利”。而这种权利，只能“源自契约，即必须拥有一个合法的、开放的开端（commencement）”。“这个开端不仅意味着它要众所周知，更意味着全体当事人的同意。”契约，不能未经全体当事人的共同合意，就加以变更。同意，也不仅仅是一个“增加和授予权威的基本条件”。它恰恰是“管辖权……的本质所在”。没有它，立法机关就没有权威。自殖民地建立以来，英国宪制发生着变革，光荣革命使得英国议会的权威大大增加。但是，除非殖民者同意，否则这些变革必然被限定在“英格兰人民之内”，与殖民地“无关”。[14]因而对于整个大英帝国而言，只有每一部分的成员都派出代表组成的立法机关，其颁布的法律才意味着得到了人民的同意，才能够具有约束力。
哈维在阐述美洲代表计划时，还追溯到了英国宪制传统之中。“英国法理（English Jurisprudence）中一条神圣的真理就是，‘没有人能够未经实质或实际代表而征税。”“美洲人与不列颠臣民一样”，“应当被征税”，因而“应当被代表”。[15] 这也是在光荣革命后被学者构建出的从1215年《大宪章》到1688年《权利法案》的“英国宪制”脉络。产生于英国封建贵族与国王之间的斗争，以及后来新旧贵族之间对抗的“议会至上”论，不再仅仅局限于对王权的限制，而是成为殖民者诉求依同意而治，通过代表而治的论证依据。“无代表不纳税”、“无代表不立法”，一面是革命者的反抗话语，另一面也是帝国联邦倡导者隐含的政治逻辑——有代表就可以征税，有代表就可以立法。
四、难以突破的理论困境
（一）代议制：何以联合帝国
但是问题在于，不论是英国本土的“议会至上”，还是北美殖民地长期的地方议会自治，这些理论和实践支撑的是通过代议制能够对帝国的某一区域进行治理，并且这种治理模式较为具有理论上的正当性和实践中的合理性，然而它并不能解答一个至关重要的问题，那就是通过代议制能否联合帝国的各个区域。换句话说，不论是向英国议会派出美洲代表，还是组建帝国议会，这些方案的倡导者所要处理的真正问题在于：帝国议会能否联合英国本土和殖民地。
我们再次回顾奥提斯等人的论述。他们在谈及美洲代表时，都共同触及了一个概念，那就是帝国“整体的善（the good of the whole）”[16]，“作为一个整体的利益（the interest of all as a One Whole）”[17]，“最便利于整体（most convenient for the whole）”[18]，这其实恰恰引出了一个我们熟悉的难题，那就是地方利益与全国利益或局部利益与整体利益之间的冲突，以及代议制能否有效化解这一冲突。换言之，对于被称为“商业帝国”的大英帝国来说，英国本土与北美殖民地之间的联合，非常重要的一个方面就在于利益的整合，而在此基础之上，很顯然帝国联邦的倡导者们相信，帝国议会能够作为一个有效的政治手段，使各方的利益得以调和，并最终能够在代表之间达成合意。然而正如在前文讨论殖民依附架构时所谈及的，英国本土与北美殖民地之间的利益冲突远比我们想象的要大得多。
（二）代表与利益：局部和整体的两难困境
如果把上述问题置于代议制的理论之中，其实是一个被学者们称为经典的“两难困境”，即“如果一个人在议会中代表着某个特定的选区，那么他的责任是去追求这个选区的利益，还是整个国家的利益？”[9]264从现实角度讲，一方面，如果一个人代表着某个特定的选区，那么这个人的义务就是为该选区的利益办事。地方利益或局部利益不应当被以国家（帝国）的名义进行践踏和牺牲。另一方面，也必须有人去治理全国，全国政府必须去追求国家的利益。也就是不能允许地方利益或局部利益压倒整个国家（帝国）的需要和利益。
如果我们认为局部与整体之间的关系是相互排斥、互不相关，那么一个代表对上述难题的回答就必然是非此即彼的，这一困境也就无法化解。因为在这种情况下，如果一个代表以国家利益至上，那么就等于他背叛了他的地方选区。相反，如果一个代表以地方利益至上，那么他必然反对与其冲突的国家利益，国家利益在全国政府之中也就荡然无存。因此，代议制其实有一个隐含的理论假设，那就是“局部利益与整体利益之间存在一种自动的和谐”[9]266。它预期会有一种政治上的“看不见的手”去阻止地方与全国之间发生的任何现实冲突。在这种假设下，国家是由各个部分组成的，所以国家利益必然是地方利益或局部利益之和。但这一论证显然存在问题。我们都知道，在有些情况下，地方利益和国家利益的确存在冲突。这里的困境在于：一方面，国家是各部分之和；另一方面，国家有时必须要求一些部分为了国家的利益而牺牲自己的利益。
“一个共同体想要存在和持续下去，它的成员和分支就必须能从它的存在中受惠，从它的持久中获益。”如果从这个角度来说，每个地区也都是全国的一部分，国家的利益与各地区之间不是一种分开的、对立的利益。国家的利益不能无视或践踏它的各个部分，尤其是个体的利益。在代议制中，国家利益一般是通过其内部各利益集团和地区的相互竞争而得到阐明。有时，这些利益集团和地区的利益主张多多益善，有时，则必须对国家福祉本身进行直接的、有公共精神的关心。[9]266那么国家的利益到底如何表述？在这里，必须首先对利益进行界定。汉娜·费尼切尔·皮特金教授在论述这一问题时，这样写道：
我们可以称其中一方为“原初的利益要求（initial-interest-claim）”，另一方为“最终的客观利益（final-objective-interest）”。一个地区或群体的“原初的利益要求”与国家的“原初的利益要求”可以是，并且通常是矛盾的。但是，国家同时也具有符合各部分和成员的福祉的利益，而各部分和成员也具有符合国家福祉的利益。所以，理论上说，每种情形中都应当存在一种理想的符合“最终的客观利益”的解决方式（不论我们是否能够发现它或赞同它），它能够对各方面予以一视同仁的考虑。……对于“最终的客观利益”，我们可以说各部分利益相加就等于整体利益，但这一乐观的数学公式绝不能掩盖“原初的利益要求”之间所存在的明显冲突。政治使调解各种彼此冲突的主张——它们每一个人从自己的立场看通常都有一些正当理由——成为必需；必须创造出和谐的“最终的客观利益”。[19]
换句话说，相信代议制能够调和利益的人们，预设代表们通过议会这一政治过程，会在各个区域和国家的“原初的利益要求”基础之上，创造出和谐的“最终的客观利益”。问题的关键现在落脚到两个方面。其一，这一政治过程的主体——代表是足够精英的。一个代表作为某一地区的代表，要追求局部利益，与此同时，作为一个国家的管理者，其也要追求整体利益，能够凭借自身的理性、道德、责任和公共精神，协调各方，形成“最终的客观利益”。其二，这一政治过程本身——议会的审议过程是足够有效的。“在某种意义上，代议制政府的任务就是将主要的社会势力引入到议会中，将之留在那里，直到时过境迁。”[9]240带有激情和偏见的各方利益主张，在进入议会的政治过程之后，得到平衡和控制，随着时间的流逝，会被矫正，最终温和和理智得以表达，[20]从而形成“最终的客观利益”。
我们回到第一英帝国的具体历史情境。认为帝国议会能够联合英国本土与北美殖民地的人们，实际上预设，只要各方都派出代表——一个帝国议会的代表，既是某一地区的代表，同时也是整个帝国的管理者——经过充分的辩论和审议的过程，就会形成既能符合英国本土和殖民地各自利益，又能兼顾帝国整体利益的，和谐的“最终的客观利益”。这也就意味着，要么这些帝国代表足够的精英，在为自己地区主张利益的同时，还怀有追求帝国福祉的公共精神，凭借自身的智慧和道德，去解决利益整合的困境；要么这一帝国议会能够充分吸纳各方的利益主张，并在博弈的过程中形成相持，最终自然地逐渐产生出温和与理智，从而达成合意。帝国若要联合，以上两个条件至少要满足其一。不论是通过代议制的主体，还是代议制本身的政治过程，都必须能够把英国本土和北美殖民地各自的利益编织进一幅画中（2），这幅画就是帝国的“整体利益”。
至此，在上述的理论假设中，我们“完成”了代议制对帝国的联合。这些假设虽然存在可能性，但无疑是极其理想化的。一方面，如何保证代表的理性、德性抑或公共精神，另一方面，如何保证议会的审议过程足够有效。当帝国联邦式宪制试图进入现实世界时，就会发现这些抽象的理论假设所面临的巨大困境。
五、困难重重的实践困境
事实上，在谈及派出美洲代表或组建帝国议会的计划时，许多人都认为这一方案“无法实行（impracticable）”或“没有可能（impossible）”。例如萨缪尔·亚当斯在1765年《致马塞诸塞执政官》的信函中写道：“这里（殖民地）的居民确实是不列颠臣民，（他们不可能容忍被认为是不如这个身份的什么人），但他们似乎必须自己行使上述權力（立法权）。因为他们在不列颠议会中没有代表，因为遥远的距离使得（代表）无法实行。”[21]埃德蒙·柏克在《关于与殖民地和解的演讲》中论述道：“基于殖民地（与英国本土）的距离，以及其他情况，迄今为止还没有办法实现在（不列颠）议会中有殖民地的代表。这是一个事实的主张……以我个人的判断，一个有用的代表（useful representation），是没有可能的。我肯定，他们（北美殖民者）没有这个意愿，甚至我们自己可能也没有……”[22]在当代学者对帝国联邦的评论中，也有类似的陈述。“很显然，地理障碍对该方案的影响巨大。从美洲派出与英格兰（代表）任期相符的代表，是非常困难的。并且，显而易见的是，（不列颠议会中）绝大部分的时间只会讨论纯粹不列颠（内部）的事务，而美洲人的利益仅仅会是最不重要的一部分。这些都使得这一计划几乎没有什么可能性。”[23]
据测算，英国本土与各北美殖民地之间的距离平均约为3000英里，新斯科舍和新英格兰地区会稍近一些。按照今天的科技水平，从伦敦飞往纽约只需要7个半小时左右的时间，但是必须认识到的是，17、18世纪，穿越大西洋只能依靠船舶，并且航行时间还会受到季风洋流的影响。从波士顿到伦敦的航行时间约为2个月，返程的时间会更长，有时甚至要6个月。对于英美之间的互通来说，意味着巨大的时间成本和资金成本（航行需要大量的人力、财力）。一位派往伦敦不列颠议会的美洲代表，很难及时将殖民地的诉求在议会中提出，同时，他也很难把议会的最新决议传达到殖民地。
但更为关键的是现实中难以满足上一节理论假设中的两个条件，即保证代表的理性、德性和公共精神，保证议会审议过程的足够有效。一方面，在当时的北美殖民者看来，英国政治已然非常腐败。激进派的代表人物凯瑟林·麦考利（Catherine McCauley）曾这样控诉道，18世纪的英国处于“贵族集团和派别的操纵之中”，这是“（光荣）革命时期就建立起来的腐败制度……”霍瑞斯·沃波尔（Horace Walpole）更是直言，“这种腐败从佩勒姆家族（The Pelhams）执政时期就已经开始了” 。[11]135-137也就是波考克所说的英国滑向“辉格寡头制”的腐败，贝林笔下的“墮落的辉格秩序”。殖民地人民不仅无法相信英国本土所选出的议员不会是受到贵族集团或派别操纵的一份子，同时也难以相信一位美洲代表被派往伦敦后，不会被各种头衔、金钱所收买，也变得腐败。加上往来的时间、空间障碍，对远在大西洋彼岸代表的监督和约束也只会是无稽之谈。更不要说为了帝国“整体利益”的公共精神了。
另一方面，1707年苏格兰与英格兰的《联合法案》之后，苏格兰派往英国议会中的代表数量事实上非常少。[24]这一先例使得殖民者认为，即便向伦敦派出美洲代表，相较于本土的议员人数，美洲也只会是少数派。除此之外，正如前文所述，在英国议会中，绝大部分官员所持的是“殖民依附”的观点，他们怎么可能允许北美殖民地上升到与本土相平等的地位。因此，在议会审议的辩论与博弈过程之中，根本不可能形成所谓的平衡或均势，而只会是美洲代表被迫屈服于大多数代表英国本土的代表，制定出的法案也必然是倾向于英国本土的地方利益。
更重要的是，由于各殖民地长期以来的自治实践，他们自身的利益已经很好地在各自地方立法机关中得以代表，并据此颁布了各项法律，且行之有效。加上承袭自英国本土的普通法传统，各殖民地司法机关在具体的治理过程中也发挥着重要的作用。因而殖民地很难有动力向3000英里之外的伦敦派出代表，去重新组建一个大立法机关制定法律，并期待从中获得什么利益。与此同时，英国本土长期以来也缺乏人力和财政资源，去真正有效地执行英国议会颁布的法案。换句话说，即便成立了所谓帝国议会，又有什么力量能够保证该机构制定的法律能够得到贯彻和执行呢？
至此，以上的论述分析了帝国联邦在理论和实践中所面临的困境，也在一定程度上解释了该架构最终没有付诸实践的原因。尽管这一方案没有能够跨越大西洋的鸿沟，但其中所包含的将小政治体内的代议制（各殖民地地方议会、英国本土议会）向大政治体（整个大英帝国）进行扩张的政治想象，无疑是人类历史进程中一次具有重要意义的突破。
注释：
（1）该法案由两部分组成，分别为1706年在英格兰议会通过的与苏格兰联合的法案，以及1707年在苏格兰议会通过的与英格兰联合的法案。
（2）Charles E. Merriam的原话是，“特殊利益之间的共同性必须被编织进一幅画中”，这幅画就是国家利益。参见Charles E. Merriam，Systematic Politic，University of Chicago Press，1945，p.140.
参考文献：
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[2]James Otis，Collected Political Writings of James Otis，Richard Samuelson edited and with an introduction，Liberty Fund，Indianapolis，p115.
[3]James Otis，Collected Political Writings of James Otis，Richard Samuelson edited and with an introduction，Liberty Fund，Indianapolis，pp.193-194，222，275-276.
[4]Thomas Pownall，The Administration of The Colonies，1766，London，1764，Brandeis University Libraries，From the Collection of Charles J. Tanenbaum，pp.6-8，14-16，28，38，86，105-106，159-160，184，199.
[5]Francis Bernard，Select Letters of The Trade and Government of America；And The Principles of Law and Polity，Applied to The American Colonies，p.32，33.
[6]Benjamin Franklin，“Letters to Governor Shirley”，in The Works of Benjamin Franklin，Vol. II（1744-1757），Complied and edited by John Bigelow，New York and London G.P. Putnams Sons，The Knickerbocker Press，1887，p384，385.
[7]Benjamin Franklin，“Letter concerning the gratitude of America，and the probability and effects of a union with Great Britain，and concerning the repeal or suspension of the Stamp Act”，in The Works of Benjamin Franklin，Vol. Ⅲ（1758-1766），Complied and edited by John Bigelow，New York and London G.P. Putnams Sons，The Knickerbocker Press，1887，p403.
[8]Randolph G. Adams，Political Ideas of the American Revolution，Durham，New York： Trinity College Press，1922.p38.
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[13][英]约翰·洛克.政府论（下篇）[M].叶启芳，翟菊农，译.北京：商务印书馆，1964.
[14]Candid Observations on Two Pamphlets Lately Published，Barbados，1766，pp.12，26-31.
[15]From The London Publick Ledger To Lord North，American Archives，4th series，Vol. I，p1205.
[16]James Otis，Collected Political Writings of James Otis，Richard Samuelson edited and with an introduction，Liberty Fund，Indianapolis，p.193.
[17]Thomas Pownall，The Administration of The Colonies，1766，London，Brandeis University Libraries，From the Collection of Charles J. Tanenbaum，p2.
[18]Select Letters of The Trade and Government of America；And The Principles of Law and Polity，Applied to The American Colonies，p.33.
[19]Martin Drath，Die Entwicklung der Voldsreprasentation，Bad Homburg v.d.H.，1954，p.14；Sheldon S. Wolin，Politics and Vision： Continuity and Innovation in Western Political Thought，Princeton University Press，2004，pp.63-66.
[20][美] 汉密尔顿，杰伊，麦迪逊.联邦党人文集[M].程逢如，在汉，舒逊，译.北京：商务印书馆，2009：76-77.
[21]Samuel Adams，To G.W.，Relation of colonists to the King—Charter Rights—Representation—Stamp Act—Rights of Colonists，Nov.11st，1765，The Writings of Samuel Adams，Vol. I（1764-1769），Collected and edited by Harry Alonzo Cushing，New York and London，The Knickerbocher Press，1904，p.29.
[22]Edmund Burke，“Speech on Conciliation With The Colonies”，in Select Works of Edmund Burke，Vol.I，Foreword and Biographical Note by Francis Canavan，Liberty Fund，Indianapolis，1999，p.269
[23]Randolph Greenfield Adams，Political Ideas of The American Revolution，Trinity College Press，Durham，N.C.，1922，p.29.
[24]John Bruce，Report on the events and circumstances，which produced the union of theKingdoms of England and Scotland；On the Effects of this great National Event，on the reciprocal Interests of both Kingdoms；and on the political and commercial influence of Great-Britain，in the balance of power in Europe，London，s.n.，1799.
（责任编辑 吴 楠）
