完善我国渔业生态补偿制度的法律思考
李海棠
摘要：建立完善的渔业生态补偿法律制度是完善我国渔业资源环境管理的必然要求。虽然我国在渔业生态补偿制度的建设上取得了一定成果，但仍然存在诸多问题。因此，应当通过明确渔业生态补偿法律制度的基本原则、健全渔业生态补偿法律制度、建立渔业生态补偿基金以及监督管理等法律制度的配套机制，以期建立健全渔业生态补偿法律制度，调动各渔业资源经济主体进行渔业资源生态保护和建设的积极性，约束和制止破坏渔业资源与生态环境的行为。
关键词：渔业资源；渔业生态补偿；法律制度
中图分类号：DF465 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2018）01-0077-009
引 言
党的十九大报告已将“生态文明”建设提升为“千年大计”，报告指出，“坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境”，同时还强调应当“建立市场化、多元化生态补偿机制”。我国是渔业大国，海域辽阔，江河湖泊众多，渔业资源丰富且分布广泛，但由于过度捕捞和环境污染，渔业发展面临着资源衰竭、环境受损、生态失衡等一系列问题。拦河筑坝、围海（湖）造地、交通航运等工程建设，造成水生生物的洄游通道被切断，产卵场等栖息地和生态环境遭到严重损害。完善我国渔业生态补偿制度，既可以协调渔业经济开发活动与养护渔业资源之间的冲突，实现生态环境与经济建设的可持续发展，同时也是贯彻落实党中央精神的有力措施，是推进渔业生态文明建设的重要内容，是调动各方积极性、保护好渔业生态资源的重要手段。
一、渔业生态补偿法律制度概述
（一）渔业生态补偿法律制度界定
渔业，系指采捕与养殖水生动植物业。[1]渔业权，一般指依法在特定水域上设定的从事渔业生产经营活动的权利，即渔业生产者依法享有的，利用水域直接进行水生动植物资源的养殖或捕捞行为的权利（养殖权与捕捞权）。[2]我国《渔业法》第2条规定，“在中华人民共和国的内水、滩涂、领海、专属经济区以及中华人民共和国管辖的一切其他海域从事养殖和捕捞水生动物、水生植物等渔业生产活动，都必须遵守本法。”因此，本文所指“渔业资源”，是一个广义的法律概念，既包括海洋渔业资源也包括内陆渔业资源，还包括渔业生物栖息繁衍的水域环境。即，将其抽象为一个独立的权利客体，并对渔业权尽可能地作体系化的理解。[3]
渔业生态补偿没有统一的表述，本文认为渔业生态补偿是指为了恢复、维持和增强渔业生态系统的生态功能，依据相应标准，通过政府、市场与社会多元化的调整方式，对有益于渔业资源生态系统服务的行为进行补偿来提高行为主体的收益，并由渔业生态效益的受益主体，对其生态保护与修复主体所投入的成本按受益比例进行分担，使渔业资源经济开发活动的外部成本内部化，从而达到对渔业资源与生态系统服务功能的保护、恢复及改善的作用。
结合我国当前利用和破坏渔业资源及其生态环境的现状，在已有研究基础上，可将渔业生态补偿法律制度界定为：由国家制定或认可，并由国家强制力保证实施的，调整与渔业资源的保护者、受益者和损害者等主体间利益关系保护的法律规范制度的总和。
（二）渔业生态补偿法律制度的理论基础
1.经济学理论基础
第一，经济外部性理论。渔业资源利用外部性是指一个渔业资源及其环境的使用者所产生的不包括在其经济成本或受益的核算之内的外部影响。例如，当渔民可以自由进入并捕捞某一渔业资源时，就会出现负外部性。因为在渔业活动中，一个自愿相互合作的协议通常是不存在的，而通常以单个渔船作为决策单元，并以各自的最大利益为目标，也不考虑他对其他使用者所产生的外部效果。一个渔民的过多采捕可能导致另一个渔民捕捞产量减少，同时也可能导致渔业资源被过度捕捞。渔业生态补偿就是政府用以干预这种市场失灵、实现经济外部性内部化的一种途径。[4]
第二，公共物品理论。在渔业资源的利用中，当个体渔民在决定是否入渔时，只考虑渔业平均收益是否大于平均成本，为了增加个人边际收益，渔民的短期动机倾向于捕捞尽可能多的鱼，而长期目标则是获得最大经济产量或最大可持续产量，从而导致渔业资源被扭曲配置，造成渔业资源的“公地悲剧”。[5]此时，只有限制渔民数量，且渔民均遵守某种形式的捕捞量限制，才能获得渔业的可持续产量。但是，如果渔民数量过多，某一渔民可能会成為一个无意的“搭便车者”或者无贡献使用者。[6]因此，需要通过政府对公共资源的“搭便车者”以征收生态补偿费的形式对其扭曲的经济行为予以纠正，并对提供公共资源的人予以补偿，对生态环境进行修复。
第三，希克斯-卡多尔补偿原则。为解决帕累托准则在实际中的“失效”问题（1），经济学家提出了补偿原则，其中最有影响的当属希克斯-卡多尔补偿检验（Hicks-Kaldor compensation test）。该原则认为，如果一项政策的实施使得一部分人得益而另一部分人受损，但受益者在补偿了受损者的损失后仍旧比以前好，那么该政策的实施就会出现社会福利改进。[7]依据该原则，在渔业资源等自然系统的开发和保护中，如果通过受益地区、受益行业对那些在生态保护中付出代价、做出贡献的地区、行业以及保护者提供应有的补偿，从而可以使得社会的总体福利有所提高，那么这种改进便是可行的。毋庸置疑，这一准则也为生态补偿的事实提供了理论基础。
2.法学理论基础
第一，公平正义理论。罗尔斯在《正义论》中指出，正义之实现不可忽视的先决条件是对“公平”的适用条件进行再解释和再限定，着眼于“差异性”，并且认为这种“差异性”的存在是符合地位最不利者的最大利益要求的。即，权利分配的“平等”和责任分担的“差别”。[8]渔业资源利用的正义价值，要求我们在利用渔业资源的同时不能损害他人利用资源的可能性。这种可能性包括代内正义和代际正义。代内正义包括不同阶层的正义以及不同渔区的正义。例如，对于贫困渔民而言，当其生存权存在威胁的时候，难以有足够意愿和资本保障渔业资源利用的公平和可持续性；另外，对于渔业资源的开采使用，也应当在不同渔区之间公平分配。如果分配不公，必然导致对保护资源与环境做出了重要贡献的渔区（比如靠近产卵场）的渔民为获取应得的福利而过度使用资源与环境；渔业自然资源的代际正义，要求渔业资源与环境在质量上不至于发生代际的退化，在数量上能够维持现有数量和增值。当以上“分配不正义”时，需要“矫正正义”予以修复和补偿，生态补偿便是矫正正义的表现形式。例如通过政府“看得见的手”对渔业资源的分配进行调整，以确保贫困渔民等弱势群体也能得到生存和发展，确保不同渔区间的利益得到公平的保障，并且保障后代人与当代人具有相同的发展机会。
第二，权利义务理论。权利和义务是法的核心内容，也是法学的基本范疇。任何一项权利都伴随着一个或几个保证其实现的义务，而不管这个义务是权利人自己的还是他人的。权利人在一定条件下要承担义务，义务人在一定条件下要享受权利。[9]例如在渔业资源的利用与保护中，由于渔业资源的保护者与受益者是一种相互影响、相互作用的关系，渔业资源的保护者可能为了保护某种水生动植物或其生长繁衍所依赖的水生环境而付出了一定经济成本，如建立珍稀水生物种及其栖息地保护区。该渔业资源自然保护区内的政府或居民，短期内损失了一定的经济利益，但长期而言，也会得益于渔业资源生态环境的改善。这就造成了渔业资源生态环境中不同地域之间人们的生态效益的不平衡。即，渔业资源保护的受益主体在享受生态保护的优质生存环境的同时却没有承担其所应该承担的义务，违背了权利义务对等性的法理学原理，不利于主体利益的协调、保护和生态环境的改善。因此，应建立渔业生态环境补偿法律机制，赋予渔业生态资源保护主体补偿权从而平衡生态保护主体和生态受益主体的权利义务关系。
二、我国渔业生态补偿法律制度的现状及
存在的问题
（一）我国渔业生态补偿制度的立法现状
《环境保护法》第31条规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。”自此生态补偿制度在环境基本法中明确界定，标志着我国生态补偿制度建设的新的开端。同时也对其他法律的制定、修改作出了方向性的指导。2010年国务院关于《生态补偿条例》立法的启动对促进生态补偿立法的建设起到了巨大的推动作用，《生态补偿条例（草稿）》的完成使相关立法工作向前迈进了一大步。2016年国务院办公厅出台的《关于健全生态保护补偿机制的意见》也进一步明确了责任主体、目标任务以及补偿办法等。
关于渔业生态补偿制度，截至目前，并没有单独法律或者在其他法律中对其作出专门规定，而是散见于相关法律文件中。例如2005年12月颁布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和2006年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》等纲领性文件都明确提出要尽快建立生态补偿机制。此后，农业部先后出台了《水生生物增殖放流管理规定》和《全国水生生物增殖放流总体规划（2011—2015年）》，特别是2007年发布、2008年3月1日正式实施的《建设项目对海洋生物资源影响评价技术规程》，更是量化了工程项目对海洋生物资源影响的补偿计算。
（二）渔业生态补偿制度的具体实践
1.增殖放流
人工增殖是保护渔业资源种类和数量的最直接的方式。人工增殖的内容主要包括：第一，直接向作业水域中投放一定数量的经济鱼类虾类苗种，以保证来年经济鱼类虾类的可捕获数量，即增殖放流的方法；第二，通过人为方式旨在改善渔业资源赖以生存的海域生态环境以使其更加适宜海洋生物的生长，如投放人工鱼礁（2）和鱼道建设（3）。
2.珍稀水生物种及其栖息地保护区补偿
自然保护区是依法建立并受法律保护的特定区域，具有保存完整生态系统、保护自然资源和环境、保障生态安全的功能。对于渔业生态补偿制度而言，珍稀水生物种及其栖息地保护区补偿是可以为特种水质资源下的特定物种通过提供补偿的方式予以保护。
3.伏季休渔禁渔
就是在掌握经济鱼类各个生长阶段特点、集群产卵和幼鱼觅饵的水域分布的基础上，有针对性地划定一定范围的禁渔区和保护区，规定在特定时期内（即禁渔期内）严格禁止捕捞，并规定禁止使用的捕捞渔具的规格和捕捞方法等。从生态补偿的角度来看，休渔禁渔政策的倡导和实施作为一种政策层面的指引，在渔业资源生态补偿中着重发挥了政策补偿方面的作用。
4.渔民转产转业
近年来，由于渔业资源严重衰退以及客观上船多鱼少等因素，使渔业捕捞经济利益下降，出现了渔民返贫现象，部分捕捞渔民陆续从捕捞业退出，面临失去基本生产、生活保障的威胁。《农业法》第63第二款直接规定了要实行鼓励渔民转产转业，这是渔业生态补偿的一个重要实践。国家对于失水渔民的补偿不再仅是限于一次性的资金、粮食等补偿，而是转向将渔民们往“自力更生”的发展方向引导，通过财政补贴的政策鼓励渔民“走出去”，不仅减缓了渔业资源的压力，也通过生态补偿的方式保障渔民的生产生活稳定发展。
（三）我国渔业生态补偿法律制度存在的问题
1.现行法律制度零散，缺乏对渔业生态补偿的针对性
生态补偿应用于渔业资源中就要遵循其规律和特殊性，不能单纯地将其他生态领域的生态补偿经验照搬过来。而根据《渔业法》第14条的规定：“国家建设征收集体所有的水域、滩涂，按照《中华人民共和国土地管理法》有关征地的规定办理。”该法律条文为准用性法律规范，并未针对渔业资源生态补偿规定的具体行为模式和法律后果，而是直接援引《土地管理法》有关规定办理。《生态补偿条例》还在起草之中，渔业资源生态补偿目前只能依靠这些条文进行规范。政策上的缺失、制度上的不完善，导致在渔业执法过程中，执法部门任意性过强、秩序混乱，法律法规无法协调解决冲突，生态补偿效率低下。
2.相关利益者众多，缺乏健全的渔业生态补偿机制
渔业生态环境功能显著，不仅充当着渔业资源生存繁衍的生态环境因子功能，而且作为动植物生境的流域也是功能众多。包括居民生活之容纳场所及向海洋下泄的通道、工程建筑的采石采砂场所、水力发电及饮用水等水利工程建设的场所等众多功能。正因为渔业资源生态功能众多，因此利益相关者也很多，在如何开发、利用和保护渔业生态系统这一问题上产生矛盾在所难免。
3.大多针对水体和生物资源，缺乏对渔民生产生活的补偿机制
渔业资源生态补偿，要保证对渔民合法的生存权和由于生态建设和保护资源丧失的发展利益进行必要补偿，并通过渔业资源和生态环境恢复项目的安排，达到渔业经济和资源的和谐发展，保障渔民正常生产生活的延续。《渔业法》、《农业法》中有关渔业资源生态补偿制度的规定大多是围绕增殖渔业资源、恢复渔业生态环境进行的，对于如何长期稳定地保障渔民合法权益、恢复渔民生产生活等方面的补偿内容却并不多见，即便有也只是笼统地规定“要对受影响的渔民发放资金补助”。渔业生态补偿，如果忽视了对人（渔民）的补偿，则会违背法的公平正义价值。
三、完善我国渔业生态补偿法律制度的建议
渔业資源因其本身具有的公有性、渔业生物自身繁殖生长具有的特殊属性（例如鱼群的洄游性等）、生态系统的复杂性等特征，决定了渔业资源生态补偿不同于其他生态要素的生态补偿。目前我国的生态补偿仍然是以国家财政转移支付为主导并且在社会上形成了一种“政府依赖性”，要改变这种现状，渔业生态补偿就要遵循正确的法律原则，进行法律及其配套机制的建设。
（一） 明确渔业生态补偿法律制度的基本原则
1.PPP（Polluter Pay Principle）原则
PPP原则即“谁污染，谁付费”，是将生态环境损害方所产生的负外部性内化的一条基本原则。福利经济学家庇古认为：“经济外部性的存在，是因为当A向B提供劳务时，往往使其他人获得利益或受到损害，可是A并未从受益者那里获得报酬，也未向受害者支付任何补偿。[10]他认为，直接向施加负外部性的生产者征税、提高边际成本，可以减少经济扭曲行为。就生态补偿而言，PPP原则要求向那些过度利用自然生态系统、损害他人利益的企业或个人征收费用，转换成“谁使用、谁付费”。PPP原则并没有说明征收的费用如何分配，然而基于社会公平，征收的费用应该补偿给那些因环境过度利用而遭受损失的人。如围填海，海洋油气开发等活动都一定程度上破坏了渔业生态系统的结构和功能，开发者也应根据其造成的生态损失进行补偿。
但PPP在使用过程中也会遇到一些问题。比如，一些极端贫困的失海渔民，在一些水生生物自然保护区从事捕捞。如果向这些弱势群体征税，无异于剥夺了他们的生存权，有违法的公平和正义价值。相反，可以通过收入补贴的方式，让这部分渔民自愿退出捕捞业，以遏制渔业资源的衰竭。这时，社会获得可观的生态效益，渔民福利也未遭到损失。从而产生了PGP原则。
2.PGP （Protector Gets Principle）原则
PGP原则即“谁保护，谁受益”。PGP原则既符合效率要求，也考虑了社会的公平和正义。该原则在渔业生态补偿实践中得到广泛运用，如在水生物种自然保护区的建立过程中，保护区沿岸的居民为了保护区的建立就要放弃其在保护区的开发活动，如养殖或捕捞活动等，因此根据PGP原则，这些居民应该得到一定的补偿。在生态脆弱地带即陷入贫穷与资源恶化的地方，PGP原则应该成为渔业生态补偿的基本准则。
3.BPP（Beneficiary Pays Principle）原则
BPP 原则即“谁受益，谁付费”原则。渔业生态资源环境提供的服务是有价值的。不同地区由于自然条件和经济发展水平存在差异，可就渔业资源与环境生态系统提供的服务部分进行交易。由生态服务的实际享受者向生态服务的实际占用者付费，可提高双方福利水平，交易也是有效率的。例如水资源使用权交易、二氧化碳排放权交易，都是采用了BPP 原则。实际上，渔业资源的生态补偿也可采用该原则。例如，捕捞权交易制度。过度捕捞是导致渔业资源衰竭的重要原因，为此，许多国家采取了限额捕捞的策略。捕捞配额制度的代表国家是冰岛，且配额可以进行转让交易，渔船所有者可以转让或者买卖所拥有的捕捞配额。[11]
除以上三种常用的生态补偿原则外，生态补偿还有其他原则。第一，公平原则。渔业生态补偿的公平原则要求我们在利用渔业资源的同时不能损害他人利用资源的可能性。这种可能性包括代内之间的公平性也包括代际之间的公平性。第二，政府主导、市场推进原则。针对渔业资源的生态补偿涉及海洋生态环境、渔业资源、渔民增收等各方面的问题，是一项庞大而复杂的工程。与其他环境领域的生态补偿一样，国家补偿必不可少，但除此之外，也应适当发挥市场的作用，将“市场”这只看不见的手伸进渔业资源利用中，用交易的方式控制渔业资源的利用与开发，实现渔业资源生态补偿效用的发挥。[12]
（二）健全渔业生态补偿法律制度
1.构筑渔业生态补偿相关立法体系
第一，制定《生态补偿法》作为生态补偿的基本法律。《环境保护法》仅对生态补偿制度做了原则性规定，对于生态补偿主体、补偿客体、补偿标准及补偿模式未作具体性规定。从渔业资源保护而言，建议制定《生态补偿法》，为我国的生态补偿制度建设提供法律基础。《生态补偿法》制定的主要内容包括：建立资源保护与修复的生态补偿的原则、进行生态补偿主体与客体的认定、确定生态补偿的标准以及明确生态补偿的法律责任。
第二，制定生态补偿技术规范。生态补偿标准确定是生态补偿制度实施的关键环节，即补偿多少的问题，补偿额度确定是否合理，关系渔业生态保护与修复过程中利益的平衡。对于渔业生态保护与修复来说，主要提供生态产品和生态服务，是渔业生态服务功能价值体现。所以，应出台生态补偿技术标准规范，为生态标准确定提供技术支撑。
第三，制定生态补偿专门性法规。渔业资源生态保护与修复的生态补偿以政府补偿为主要模式，作为国家的最高行政机关，国务院应根据环境基本法的规定制定渔业生态保护与修复的专门性行政法规，即《渔业生态补偿条例》，明确界定政府对渔业生态补偿的管理体制、权限及分工，理清中央与地方政府，渔业补偿的权利与义务主体的关系，明确渔业生态补偿法律责任的专门性法规。[13]
2.明确渔业生态补偿法律关系的基本构成
第一，渔业生态补偿的主体。主要指渔业生态补偿制度实施的补偿者和被补偿者（义务主体和权利主体），对渔业资源生态环境负有保护责任和义务或得益于渔业资源生态环境保护的受益者，根据法律规定或约定应当向生态保护服务提供者进行补偿。其实质是解决“谁补偿谁”的问题。界定渔业生态补偿主体的基本思路是在认定评估渔业生态损失的基础上进行利益相关者分析。即，通过确定基本特征、内在联系等方面来推定关键参与者或利益相关者的工具或方法。[14]首先要分析某一海洋或水域经济活动如何改变了渔业生态环境，认定渔业资源与环境的改变对利益相关的影响，进而根据他们的利益增损关系来界定渔业生态补偿的权利主体和义务主体。[15]
渔业生态补偿的权利主体主要包括原本享有的渔业资源和环境受到損害的群体以及对恢复和提高渔业资源和环境的价值做出贡献者。主要表现为两类：一是对渔业资源生态环境的保护者，即为了保护生态环境限制甚至放弃开发利用环境而遭受损失的主体，如对珍稀和重要的水生物种的保护做出重大贡献的组织和个人，或者为了保护鱼类资源而转产转业的渔民。二是渔业生态环境建设者，如为加大对珍稀和重要的水生物种的保护力度，设立珍稀水生物种及其栖息地保护区，这些保护区内的地方政府和居民等。
渔业生态补偿的义务主体主要有以下几类：其一，国家和各级政府。从国家整体资源环境利益考虑，国家是生态补偿的主体，也是渔业资源开发最大的受益者，所以国家和政府应首先成为实施生态补偿的义务主体。就其责任义务而言，一方面，国家作为财政转移支付的补偿主体，如政府通过开展增殖放流、人工鱼礁等资源恢复项目以增殖渔业资源，并通过发放弃船补贴、发布优惠政策降低经济主体准入门槛等形式，帮助转产渔民另谋生存出路；另一方面，国家也作为制止破坏海洋生态环境和渔业资源的补偿主体。如税收和对破坏海洋生态环境行为的罚款等是国家和政府海洋生态补偿金的主要来源。还有一种观点认为，“由于生态效益的无形性和外溢性，通常很难识别出具体的受益主体，因而往往将受益地区的人民政府作为受益者”。[16]其二，企业。企业在利用渔业资源进行生产和再生产的过程中必然会产生渔业生态环境负影响，对这一损害进行修复的责任则落在了加害者身上。即除了市场调节外，政府要对环境损害的加害者进行事后的罚款或者责令其对受损环境进行修复，亦或在加害者实施工程之前即对其工程将要可能产生的各种环境损害进行合理评估，根据评估结果在施工前征收损害修复费用等。其三，受益者。根据受益者补偿的原则，渔业生态环境和生态系统进行保护和修复的过程中，生态系统服务的受益者应该向生态系统服务的提供者支付相应的费用，以激励人们更多地关注对生态环境的保护性开发，形成一种良性的开发动态模式。
第二，渔业生态补偿的客体，主要是补什么的问题。它是指地区、组织或个人因向社会提供良好的生态环境或生态系统服务而得到了相应的资金、技术、实物补偿或政策支持。对于渔业生态补偿，应该采用以下方式以保证其实施效果：其一，政策补偿。中央和地方各级政府可以通过制定给予各项优先权和优惠待遇的政策来进行补偿。运用行政和经济政策手段大力扶持有利于渔业生态资源可持续利用的产业。如为发展生态养殖业而给予一定的税收优惠政策。其二，资金补偿。例如，效益补偿费、损失补偿费等。通过这些资金和费用的补偿形式来体现利用效益的公平性和科学性，如对转产转业的渔民给予补贴。其三，实物补偿。实物补偿是给补偿对象提供一定的生产要素和生活要素，增强其生产能力，改善受偿对象的生活状况，如为由于渔业生态保护建设需要而搬迁的渔民提供住房和基本生活条件。其四，智力补偿，指为被补偿地区或群体开展免费的智力服务，包括提供无偿的技术咨询和指导、培训受补偿地区或群体的技术人员和管理人员、输送所需的专业人才等。例如渔民转产转业，其方向主要有发展海水养殖、发展远洋渔业、深化水产品加工、发展海上运输业、发展休闲渔业等。[12]
第三，渔业生态补偿标准。生态补偿标准是生态补偿顺利实施的关键环节，管理者可以根据渔业生态保护与修复成本、生态保护与修复的生态环境效益之间的平衡来确定，也可以按照协商来确定。渔业生态补偿标准的确定涉及所有与此相关的利益相关者。例如在进行海上人工鱼礁、增殖放流等措施时，不仅对征收流域、海域内渔民的生产生活造成影响，由于水体的流动性，也会对其他海域的海水养殖、海域环境造成影响。所以在确定生态补偿标准之前，要尽可能多地考虑可能涉及的利益相关者，包括直接相关者和间接相关者。另外，渔业生态损失价值是渔业生态补偿标准确定的理论依据和技术基础，因此，可以依据渔业生态损失价值的评估来确定渔业生态补偿标准。同时，渔业生态补偿标准的确定是一个各相关利益方博弈的过程，不仅要考虑渔业生态损失的价值，而且还要考虑到社会经济发展水平的制约以及补偿标准的可操作性。在实践中，应以价值核算为基础，采用多目标决策和博弈的方法来最终确定具有社会、经济和技术合理性的标准和价值。
第四，渔业生态补偿的法律责任。生态补偿是利益补偿方式的一种，涉及相关利益方的利益平衡，生态补偿的顺利实施是保证渔业生态保护与修复成效的关键。所以，从促进渔业生态环境保护与修复角度出发，应在规范权利义务的同时，规定生态补偿法律责任，界定不同情况下应承担的行政和民事及刑事责任。包括具体处罚规定，主要责任人的界定，行政违法行为的执法机构，民事违法行为的赔偿等，对构成犯罪的，还应追究刑事责任。[13]
（三）完善渔业生态补偿法律制度的配套机制
1.建立渔业生态补偿基金制度
渔业生态补偿基金，指专门为进行渔业生态补偿一系列措施设置的、保障其能够顺利实施和投入使用的资金的总称。其一，渔业生态补偿基金的来源。应开展多渠道融资，除了加强中央政府财政转移支付的力度之外，还要动员地方政府对生态补偿给予大力支持。此外，要充分利用市场条件探索更多融资方式，例如企业缴纳生态资源税、费，受益个人支付合理的资源环境补偿费等。具言之，主要包括：国家和各级地方政府对资源开发企业以及资源破坏者所征收的税费、受益者支付合理的补偿费以及国际环保组织的支援。其二，渔业生态补偿基金的使用。渔业资源生态补偿基金，是专门用于渔业资源恢复、生态系统重建和保护的一部分资金。单独设立渔业资源生态补偿基金，明确补偿基金的使用范围，是保证渔业资源生态补偿资金真正发挥效用的前提。资源环境开发的利益相关者理论上都应进行生态补偿费用的支付，受到资源破坏影响的利益相关者也都应得到相应的赔偿。例如在人工鱼礁建设划定的海域范围内，迫使原本在此进行渔业捕捞、养殖或者垂钓等经济活动的渔民不得不改变原先的生产生活，所以这些间接受到影响的主体也应当纳入利益相关者的范围之内。[17]
2.健全渔业生态补偿管理体制[18]
目前渔業生态补偿涉及多个行政管理部门，如海岸工程建设项目的环境生态保护由环境保护行政主管部门负责，海洋工程建设项目的环境生态保护由海洋行政主管部门负责，涉及渔业资源利用和保护由渔业行政主管部门负责。由于涉及渔业管理的部门较多，形成了对渔业管理的多元化管理体制，各管理部门之间既存在权力交叉重叠部分也存在空白地带，容易导致“多龙治海”的管理体制运行效果不佳的现象。有序的管理体制对法律法规实施和执法效果尤为重要，健全的管理体制在一定程度上可以弥补立法、政策和技术上的不足，因此我国必须健全渔业生态补偿的管理体制。[19]第一，渔业行政主管部门应是渔业生态补偿费征收与管理的法定主体。渔业生态补偿费按照“谁管辖，谁征收”的原则，由渔业行政主管部门负责征收。国家审批的渔业资源经济开发工程、海岸工程建设项目，渔业生态补偿费由省海洋与渔业厅负责具体征收。涉及省内两个及以上行政管辖区的，由其共同上级渔业行政管理部门负责征收。第二，建立严格的渔业生态补偿费专项使用制度。渔业生态补偿费的使用实行年度预、决算制度。按照预算管理要求，各级渔业行政主管部门根据海域生态补偿费的支出范围，编制年度专项支出预算，报同级财政部门。财政部门按照部门预算审核程序，结合收入情况，根据海洋行政主管部门开展海域生态环境修复、保护、整治和管理工作，核定本级海域生态补偿费专项支出预算，并监督使用。[20]
3.完善渔业生态补偿监督机制
渔业生态保护与修复重在体现渔业生态资源及其生态系统的恢复，部分生态系统经济价值较难显现，此种情境下，国家财政转移支付是生态补偿资金的主要渠道。但是由于缺乏严格的生态补偿资金运作规范，造成生态补偿效率低下。因此，需要完善的资金运作监督机制予以保障。可以采取以下两种方式完善渔业生态补偿监督机制：第一，县级以上渔业行政主管部门应当向本级人民政府、上级财政部门和渔业行政主管部门报告本行政区域内渔业生态补偿费的征收、使用和管理情况。审计机关应当对海洋生态补偿费征收、使用和管理定期进行审计监督。[21]第二，成立渔业生态保护与修复生态补偿资金监督委员会，由省审计主管部门牵头，成立由省环保部门、审计部门、财税部门等组成渔业生态保护与修复生态补偿资金监督委员会，对渔业生态补偿资金的使用范围、用途、合理性和公平性等问题进行审查。[13]
4.建立渔业生态补偿绩效考核制度[22]
渔业生态补偿的绩效考核就是要验证渔业生态补偿的义务主体是否按照要求提供了相应的生态系统服务或者实施了与该生态系统服务供给相关的行动[23]，主要包括两类：第一，基于活动类型的生态补偿绩效考核，主要指针对渔民等微观层面上的受偿主体进行绩效考核的主要方式。例如，对渔民过度捕捞行为的监管，渔业生态保护补助奖励机制中对渔民转产转业情况、相关政策措施落实情况的监管等。渔民对渔业资源利用所产生的生态系统服务难以衡量，即使能够衡量，往往也需要投入较大成本。因此，基于活动类型的绩效考核更具适用性。此外，由于生态系统服务供给往往受到多重因素影响，渔民的转产转业以及对渔民的限制捕捞未必能够直接促进渔业资源生态系统功能的改善。例如，渔业资源的恢复除了需要渔民减少捕捞之外，还受渔业生态环境以及生物多样性的等因素影响。以渔业资源质量为基础的生态系统服务供给考核会让渔民面临较大不确定性，从而难以产生政策的激励作用。而基于活动类型的绩效考核方式更加简单直接，易于管理。同时，作为一种针对渔民“努力程度”的考核，可以减少渔民的风险，从而提升补偿机制效率。[24]第二，基于生态系统服务产出的生态补偿绩效考核，这种绩效考核方式属于基于最终表现（performance-based）的考核。基于生态系统服务产出的绩效考核方式是一种对受偿主体的直接考核，一般被认为具有更好的激励效果，能够有效应对补偿主体与受偿主体之间的信息不对称问题。由于受偿主体最终所获得补偿资金取决于相应生态环境指标的最终状况，能够激励其采取相应的措施以达到考核要求，避免信息隐藏等低效率行为的发生。此外，基于生态系统服务产出的生态补偿绩效考核为受偿主体的生态系统服务供给提供了足够的创新空间。[25]受偿区域或渔民可以结合自身条件，充分发挥其在生态系统管理方面的知识经验，以更为经济的方式实现预期生态系统服务的高效供给。[23]
四、结 语
渔业生态补偿法律制度是由国家制定或认可，并由国家强制力保证实施的，调整与渔业资源的保护者、受益者和损害者等主体间利益关系保护的法律规范制度的总和。虽然我国在渔业生态补偿制度的建设上取得了一定成果，但仍然存在诸多问题，如渔业生态补偿的现行法律制度零散，缺乏对渔业生态补偿的针对性；相关利益者众多，缺乏健全的渔业生态补偿机制；大多针对水体和生物资源，缺乏对渔民生产生活的补偿机制。针对以上问题，我国应当从渔业生态补偿的基本原则、法律制度以及配套机制等方面完善渔业生态补偿制度。
注释：
（1）根据帕累托理论，“在不损害任何人福利的情况下，使一部分人的福利水平提高的改变是一种改进。”。这种改进要求至少有一个人收益，但不会有任何人受损，这种改善依赖于完善的市场机制。但在现实生活中，这种改进很难计算，也很难实施。参见Nicholas Kaldor，“Welfare Propositions of Economics and Interpersonal comparisons of Utility”，The Economic Journal，Vol. 49，No. 195 （Sep.，1939），pp. 549-552.
（2）人工鱼礁是一种根据鱼类等海洋生物自身喜好在海底礁石、沉船等地聚集的生物学特性，利用旧渔船废料、旧橡胶轮胎、混凝土等材料，人为地在海洋中设置各种海底构造物，吸引鱼群来此聚集以达到保护和增殖渔业资源的目的。建设人工渔礁对于聚集鱼群、增加渔获量，改善和维持渔业资源、恢复和提高渔业生态环境、保护珍稀濒危生物和生物多样性都有着非常重要的意义。
（3）鱼道是为鱼类通过水中建筑上、下游而设计的过水通道或設施，适用于低水头坝，是增殖洄游性鱼类效果较好的补救措施之一，在国际上已经有300多年的历史。例如，在2016年开始投产的湖南土谷塘航电枢纽电站采用鱼道建设与主体工程同步的方法，在衡阳市渔业行政主管部门的监督下进行。设计参考了欧洲和国内其他省份的经验，由企业自主施工建设，已基本完工。
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（责任编辑 吴 楠）
摘要：建立完善的渔业生态补偿法律制度是完善我国渔业资源环境管理的必然要求。虽然我国在渔业生态补偿制度的建设上取得了一定成果，但仍然存在诸多问题。因此，应当通过明确渔业生态补偿法律制度的基本原则、健全渔业生态补偿法律制度、建立渔业生态补偿基金以及监督管理等法律制度的配套机制，以期建立健全渔业生态补偿法律制度，调动各渔业资源经济主体进行渔业资源生态保护和建设的积极性，约束和制止破坏渔业资源与生态环境的行为。
关键词：渔业资源；渔业生态补偿；法律制度
中图分类号：DF465 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2018）01-0077-009
引 言
党的十九大报告已将“生态文明”建设提升为“千年大计”，报告指出，“坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境”，同时还强调应当“建立市场化、多元化生态补偿机制”。我国是渔业大国，海域辽阔，江河湖泊众多，渔业资源丰富且分布广泛，但由于过度捕捞和环境污染，渔业发展面临着资源衰竭、环境受损、生态失衡等一系列问题。拦河筑坝、围海（湖）造地、交通航运等工程建设，造成水生生物的洄游通道被切断，产卵场等栖息地和生态环境遭到严重损害。完善我国渔业生态补偿制度，既可以协调渔业经济开发活动与养护渔业资源之间的冲突，实现生态环境与经济建设的可持续发展，同时也是贯彻落实党中央精神的有力措施，是推进渔业生态文明建设的重要内容，是调动各方积极性、保护好渔业生态资源的重要手段。
一、渔业生态补偿法律制度概述
（一）渔业生态补偿法律制度界定
渔业，系指采捕与养殖水生动植物业。[1]渔业权，一般指依法在特定水域上设定的从事渔业生产经营活动的权利，即渔业生产者依法享有的，利用水域直接进行水生动植物资源的养殖或捕捞行为的权利（养殖权与捕捞权）。[2]我国《渔业法》第2条规定，“在中华人民共和国的内水、滩涂、领海、专属经济区以及中华人民共和国管辖的一切其他海域从事养殖和捕捞水生动物、水生植物等渔业生产活动，都必须遵守本法。”因此，本文所指“渔业资源”，是一个广义的法律概念，既包括海洋渔业资源也包括内陆渔业资源，还包括渔业生物栖息繁衍的水域环境。即，将其抽象为一个独立的权利客体，并对渔业权尽可能地作体系化的理解。[3]
渔业生态补偿没有统一的表述，本文认为渔业生态补偿是指为了恢复、维持和增强渔业生态系统的生态功能，依据相应标准，通过政府、市场与社会多元化的调整方式，对有益于渔业资源生态系统服务的行为进行补偿来提高行为主体的收益，并由渔业生态效益的受益主体，对其生态保护与修复主体所投入的成本按受益比例进行分担，使渔业资源经济开发活动的外部成本内部化，从而达到对渔业资源与生态系统服务功能的保护、恢复及改善的作用。
结合我国当前利用和破坏渔业资源及其生态环境的现状，在已有研究基础上，可将渔业生态补偿法律制度界定为：由国家制定或认可，并由国家强制力保证实施的，调整与渔业资源的保护者、受益者和损害者等主体间利益关系保护的法律规范制度的总和。
（二）渔业生态补偿法律制度的理论基础
1.经济学理论基础
第一，经济外部性理论。渔业资源利用外部性是指一个渔业资源及其环境的使用者所产生的不包括在其经济成本或受益的核算之内的外部影响。例如，当渔民可以自由进入并捕捞某一渔业资源时，就会出现负外部性。因为在渔业活动中，一个自愿相互合作的协议通常是不存在的，而通常以单个渔船作为决策单元，并以各自的最大利益为目标，也不考虑他对其他使用者所产生的外部效果。一个渔民的过多采捕可能导致另一个渔民捕捞产量减少，同时也可能导致渔业资源被过度捕捞。渔业生态补偿就是政府用以干预这种市场失灵、实现经济外部性内部化的一种途径。[4]
第二，公共物品理论。在渔业资源的利用中，当个体渔民在决定是否入渔时，只考虑渔业平均收益是否大于平均成本，为了增加个人边际收益，渔民的短期动机倾向于捕捞尽可能多的鱼，而长期目标则是获得最大经济产量或最大可持续产量，从而导致渔业资源被扭曲配置，造成渔业资源的“公地悲剧”。[5]此时，只有限制渔民数量，且渔民均遵守某种形式的捕捞量限制，才能获得渔业的可持续产量。但是，如果渔民数量过多，某一渔民可能会成為一个无意的“搭便车者”或者无贡献使用者。[6]因此，需要通过政府对公共资源的“搭便车者”以征收生态补偿费的形式对其扭曲的经济行为予以纠正，并对提供公共资源的人予以补偿，对生态环境进行修复。
第三，希克斯-卡多尔补偿原则。为解决帕累托准则在实际中的“失效”问题（1），经济学家提出了补偿原则，其中最有影响的当属希克斯-卡多尔补偿检验（Hicks-Kaldor compensation test）。该原则认为，如果一项政策的实施使得一部分人得益而另一部分人受损，但受益者在补偿了受损者的损失后仍旧比以前好，那么该政策的实施就会出现社会福利改进。[7]依据该原则，在渔业资源等自然系统的开发和保护中，如果通过受益地区、受益行业对那些在生态保护中付出代价、做出贡献的地区、行业以及保护者提供应有的补偿，从而可以使得社会的总体福利有所提高，那么这种改进便是可行的。毋庸置疑，这一准则也为生态补偿的事实提供了理论基础。
2.法学理论基础
第一，公平正义理论。罗尔斯在《正义论》中指出，正义之实现不可忽视的先决条件是对“公平”的适用条件进行再解释和再限定，着眼于“差异性”，并且认为这种“差异性”的存在是符合地位最不利者的最大利益要求的。即，权利分配的“平等”和责任分担的“差别”。[8]渔业资源利用的正义价值，要求我们在利用渔业资源的同时不能损害他人利用资源的可能性。这种可能性包括代内正义和代际正义。代内正义包括不同阶层的正义以及不同渔区的正义。例如，对于贫困渔民而言，当其生存权存在威胁的时候，难以有足够意愿和资本保障渔业资源利用的公平和可持续性；另外，对于渔业资源的开采使用，也应当在不同渔区之间公平分配。如果分配不公，必然导致对保护资源与环境做出了重要贡献的渔区（比如靠近产卵场）的渔民为获取应得的福利而过度使用资源与环境；渔业自然资源的代际正义，要求渔业资源与环境在质量上不至于发生代际的退化，在数量上能够维持现有数量和增值。当以上“分配不正义”时，需要“矫正正义”予以修复和补偿，生态补偿便是矫正正义的表现形式。例如通过政府“看得见的手”对渔业资源的分配进行调整，以确保贫困渔民等弱势群体也能得到生存和发展，确保不同渔区间的利益得到公平的保障，并且保障后代人与当代人具有相同的发展机会。
第二，权利义务理论。权利和义务是法的核心内容，也是法学的基本范疇。任何一项权利都伴随着一个或几个保证其实现的义务，而不管这个义务是权利人自己的还是他人的。权利人在一定条件下要承担义务，义务人在一定条件下要享受权利。[9]例如在渔业资源的利用与保护中，由于渔业资源的保护者与受益者是一种相互影响、相互作用的关系，渔业资源的保护者可能为了保护某种水生动植物或其生长繁衍所依赖的水生环境而付出了一定经济成本，如建立珍稀水生物种及其栖息地保护区。该渔业资源自然保护区内的政府或居民，短期内损失了一定的经济利益，但长期而言，也会得益于渔业资源生态环境的改善。这就造成了渔业资源生态环境中不同地域之间人们的生态效益的不平衡。即，渔业资源保护的受益主体在享受生态保护的优质生存环境的同时却没有承担其所应该承担的义务，违背了权利义务对等性的法理学原理，不利于主体利益的协调、保护和生态环境的改善。因此，应建立渔业生态环境补偿法律机制，赋予渔业生态资源保护主体补偿权从而平衡生态保护主体和生态受益主体的权利义务关系。
二、我国渔业生态补偿法律制度的现状及
存在的问题
（一）我国渔业生态补偿制度的立法现状
《环境保护法》第31条规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。”自此生态补偿制度在环境基本法中明确界定，标志着我国生态补偿制度建设的新的开端。同时也对其他法律的制定、修改作出了方向性的指导。2010年国务院关于《生态补偿条例》立法的启动对促进生态补偿立法的建设起到了巨大的推动作用，《生态补偿条例（草稿）》的完成使相关立法工作向前迈进了一大步。2016年国务院办公厅出台的《关于健全生态保护补偿机制的意见》也进一步明确了责任主体、目标任务以及补偿办法等。
关于渔业生态补偿制度，截至目前，并没有单独法律或者在其他法律中对其作出专门规定，而是散见于相关法律文件中。例如2005年12月颁布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和2006年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》等纲领性文件都明确提出要尽快建立生态补偿机制。此后，农业部先后出台了《水生生物增殖放流管理规定》和《全国水生生物增殖放流总体规划（2011—2015年）》，特别是2007年发布、2008年3月1日正式实施的《建设项目对海洋生物资源影响评价技术规程》，更是量化了工程项目对海洋生物资源影响的补偿计算。
（二）渔业生态补偿制度的具体实践
1.增殖放流
人工增殖是保护渔业资源种类和数量的最直接的方式。人工增殖的内容主要包括：第一，直接向作业水域中投放一定数量的经济鱼类虾类苗种，以保证来年经济鱼类虾类的可捕获数量，即增殖放流的方法；第二，通过人为方式旨在改善渔业资源赖以生存的海域生态环境以使其更加适宜海洋生物的生长，如投放人工鱼礁（2）和鱼道建设（3）。
2.珍稀水生物种及其栖息地保护区补偿
自然保护区是依法建立并受法律保护的特定区域，具有保存完整生态系统、保护自然资源和环境、保障生态安全的功能。对于渔业生态补偿制度而言，珍稀水生物种及其栖息地保护区补偿是可以为特种水质资源下的特定物种通过提供补偿的方式予以保护。
3.伏季休渔禁渔
就是在掌握经济鱼类各个生长阶段特点、集群产卵和幼鱼觅饵的水域分布的基础上，有针对性地划定一定范围的禁渔区和保护区，规定在特定时期内（即禁渔期内）严格禁止捕捞，并规定禁止使用的捕捞渔具的规格和捕捞方法等。从生态补偿的角度来看，休渔禁渔政策的倡导和实施作为一种政策层面的指引，在渔业资源生态补偿中着重发挥了政策补偿方面的作用。
4.渔民转产转业
近年来，由于渔业资源严重衰退以及客观上船多鱼少等因素，使渔业捕捞经济利益下降，出现了渔民返贫现象，部分捕捞渔民陆续从捕捞业退出，面临失去基本生产、生活保障的威胁。《农业法》第63第二款直接规定了要实行鼓励渔民转产转业，这是渔业生态补偿的一个重要实践。国家对于失水渔民的补偿不再仅是限于一次性的资金、粮食等补偿，而是转向将渔民们往“自力更生”的发展方向引导，通过财政补贴的政策鼓励渔民“走出去”，不仅减缓了渔业资源的压力，也通过生态补偿的方式保障渔民的生产生活稳定发展。
（三）我国渔业生态补偿法律制度存在的问题
1.现行法律制度零散，缺乏对渔业生态补偿的针对性
生态补偿应用于渔业资源中就要遵循其规律和特殊性，不能单纯地将其他生态领域的生态补偿经验照搬过来。而根据《渔业法》第14条的规定：“国家建设征收集体所有的水域、滩涂，按照《中华人民共和国土地管理法》有关征地的规定办理。”该法律条文为准用性法律规范，并未针对渔业资源生态补偿规定的具体行为模式和法律后果，而是直接援引《土地管理法》有关规定办理。《生态补偿条例》还在起草之中，渔业资源生态补偿目前只能依靠这些条文进行规范。政策上的缺失、制度上的不完善，导致在渔业执法过程中，执法部门任意性过强、秩序混乱，法律法规无法协调解决冲突，生态补偿效率低下。
2.相关利益者众多，缺乏健全的渔业生态补偿机制
渔业生态环境功能显著，不仅充当着渔业资源生存繁衍的生态环境因子功能，而且作为动植物生境的流域也是功能众多。包括居民生活之容纳场所及向海洋下泄的通道、工程建筑的采石采砂场所、水力发电及饮用水等水利工程建设的场所等众多功能。正因为渔业资源生态功能众多，因此利益相关者也很多，在如何开发、利用和保护渔业生态系统这一问题上产生矛盾在所难免。
3.大多针对水体和生物资源，缺乏对渔民生产生活的补偿机制
渔业资源生态补偿，要保证对渔民合法的生存权和由于生态建设和保护资源丧失的发展利益进行必要补偿，并通过渔业资源和生态环境恢复项目的安排，达到渔业经济和资源的和谐发展，保障渔民正常生产生活的延续。《渔业法》、《农业法》中有关渔业资源生态补偿制度的规定大多是围绕增殖渔业资源、恢复渔业生态环境进行的，对于如何长期稳定地保障渔民合法权益、恢复渔民生产生活等方面的补偿内容却并不多见，即便有也只是笼统地规定“要对受影响的渔民发放资金补助”。渔业生态补偿，如果忽视了对人（渔民）的补偿，则会违背法的公平正义价值。
三、完善我国渔业生态补偿法律制度的建议
渔业資源因其本身具有的公有性、渔业生物自身繁殖生长具有的特殊属性（例如鱼群的洄游性等）、生态系统的复杂性等特征，决定了渔业资源生态补偿不同于其他生态要素的生态补偿。目前我国的生态补偿仍然是以国家财政转移支付为主导并且在社会上形成了一种“政府依赖性”，要改变这种现状，渔业生态补偿就要遵循正确的法律原则，进行法律及其配套机制的建设。
（一） 明确渔业生态补偿法律制度的基本原则
1.PPP（Polluter Pay Principle）原则
PPP原则即“谁污染，谁付费”，是将生态环境损害方所产生的负外部性内化的一条基本原则。福利经济学家庇古认为：“经济外部性的存在，是因为当A向B提供劳务时，往往使其他人获得利益或受到损害，可是A并未从受益者那里获得报酬，也未向受害者支付任何补偿。[10]他认为，直接向施加负外部性的生产者征税、提高边际成本，可以减少经济扭曲行为。就生态补偿而言，PPP原则要求向那些过度利用自然生态系统、损害他人利益的企业或个人征收费用，转换成“谁使用、谁付费”。PPP原则并没有说明征收的费用如何分配，然而基于社会公平，征收的费用应该补偿给那些因环境过度利用而遭受损失的人。如围填海，海洋油气开发等活动都一定程度上破坏了渔业生态系统的结构和功能，开发者也应根据其造成的生态损失进行补偿。
但PPP在使用过程中也会遇到一些问题。比如，一些极端贫困的失海渔民，在一些水生生物自然保护区从事捕捞。如果向这些弱势群体征税，无异于剥夺了他们的生存权，有违法的公平和正义价值。相反，可以通过收入补贴的方式，让这部分渔民自愿退出捕捞业，以遏制渔业资源的衰竭。这时，社会获得可观的生态效益，渔民福利也未遭到损失。从而产生了PGP原则。
2.PGP （Protector Gets Principle）原则
PGP原则即“谁保护，谁受益”。PGP原则既符合效率要求，也考虑了社会的公平和正义。该原则在渔业生态补偿实践中得到广泛运用，如在水生物种自然保护区的建立过程中，保护区沿岸的居民为了保护区的建立就要放弃其在保护区的开发活动，如养殖或捕捞活动等，因此根据PGP原则，这些居民应该得到一定的补偿。在生态脆弱地带即陷入贫穷与资源恶化的地方，PGP原则应该成为渔业生态补偿的基本准则。
3.BPP（Beneficiary Pays Principle）原则
BPP 原则即“谁受益，谁付费”原则。渔业生态资源环境提供的服务是有价值的。不同地区由于自然条件和经济发展水平存在差异，可就渔业资源与环境生态系统提供的服务部分进行交易。由生态服务的实际享受者向生态服务的实际占用者付费，可提高双方福利水平，交易也是有效率的。例如水资源使用权交易、二氧化碳排放权交易，都是采用了BPP 原则。实际上，渔业资源的生态补偿也可采用该原则。例如，捕捞权交易制度。过度捕捞是导致渔业资源衰竭的重要原因，为此，许多国家采取了限额捕捞的策略。捕捞配额制度的代表国家是冰岛，且配额可以进行转让交易，渔船所有者可以转让或者买卖所拥有的捕捞配额。[11]
除以上三种常用的生态补偿原则外，生态补偿还有其他原则。第一，公平原则。渔业生态补偿的公平原则要求我们在利用渔业资源的同时不能损害他人利用资源的可能性。这种可能性包括代内之间的公平性也包括代际之间的公平性。第二，政府主导、市场推进原则。针对渔业资源的生态补偿涉及海洋生态环境、渔业资源、渔民增收等各方面的问题，是一项庞大而复杂的工程。与其他环境领域的生态补偿一样，国家补偿必不可少，但除此之外，也应适当发挥市场的作用，将“市场”这只看不见的手伸进渔业资源利用中，用交易的方式控制渔业资源的利用与开发，实现渔业资源生态补偿效用的发挥。[12]
（二）健全渔业生态补偿法律制度
1.构筑渔业生态补偿相关立法体系
第一，制定《生态补偿法》作为生态补偿的基本法律。《环境保护法》仅对生态补偿制度做了原则性规定，对于生态补偿主体、补偿客体、补偿标准及补偿模式未作具体性规定。从渔业资源保护而言，建议制定《生态补偿法》，为我国的生态补偿制度建设提供法律基础。《生态补偿法》制定的主要内容包括：建立资源保护与修复的生态补偿的原则、进行生态补偿主体与客体的认定、确定生态补偿的标准以及明确生态补偿的法律责任。
第二，制定生态补偿技术规范。生态补偿标准确定是生态补偿制度实施的关键环节，即补偿多少的问题，补偿额度确定是否合理，关系渔业生态保护与修复过程中利益的平衡。对于渔业生态保护与修复来说，主要提供生态产品和生态服务，是渔业生态服务功能价值体现。所以，应出台生态补偿技术标准规范，为生态标准确定提供技术支撑。
第三，制定生态补偿专门性法规。渔业资源生态保护与修复的生态补偿以政府补偿为主要模式，作为国家的最高行政机关，国务院应根据环境基本法的规定制定渔业生态保护与修复的专门性行政法规，即《渔业生态补偿条例》，明确界定政府对渔业生态补偿的管理体制、权限及分工，理清中央与地方政府，渔业补偿的权利与义务主体的关系，明确渔业生态补偿法律责任的专门性法规。[13]
2.明确渔业生态补偿法律关系的基本构成
第一，渔业生态补偿的主体。主要指渔业生态补偿制度实施的补偿者和被补偿者（义务主体和权利主体），对渔业资源生态环境负有保护责任和义务或得益于渔业资源生态环境保护的受益者，根据法律规定或约定应当向生态保护服务提供者进行补偿。其实质是解决“谁补偿谁”的问题。界定渔业生态补偿主体的基本思路是在认定评估渔业生态损失的基础上进行利益相关者分析。即，通过确定基本特征、内在联系等方面来推定关键参与者或利益相关者的工具或方法。[14]首先要分析某一海洋或水域经济活动如何改变了渔业生态环境，认定渔业资源与环境的改变对利益相关的影响，进而根据他们的利益增损关系来界定渔业生态补偿的权利主体和义务主体。[15]
渔业生态补偿的权利主体主要包括原本享有的渔业资源和环境受到損害的群体以及对恢复和提高渔业资源和环境的价值做出贡献者。主要表现为两类：一是对渔业资源生态环境的保护者，即为了保护生态环境限制甚至放弃开发利用环境而遭受损失的主体，如对珍稀和重要的水生物种的保护做出重大贡献的组织和个人，或者为了保护鱼类资源而转产转业的渔民。二是渔业生态环境建设者，如为加大对珍稀和重要的水生物种的保护力度，设立珍稀水生物种及其栖息地保护区，这些保护区内的地方政府和居民等。
渔业生态补偿的义务主体主要有以下几类：其一，国家和各级政府。从国家整体资源环境利益考虑，国家是生态补偿的主体，也是渔业资源开发最大的受益者，所以国家和政府应首先成为实施生态补偿的义务主体。就其责任义务而言，一方面，国家作为财政转移支付的补偿主体，如政府通过开展增殖放流、人工鱼礁等资源恢复项目以增殖渔业资源，并通过发放弃船补贴、发布优惠政策降低经济主体准入门槛等形式，帮助转产渔民另谋生存出路；另一方面，国家也作为制止破坏海洋生态环境和渔业资源的补偿主体。如税收和对破坏海洋生态环境行为的罚款等是国家和政府海洋生态补偿金的主要来源。还有一种观点认为，“由于生态效益的无形性和外溢性，通常很难识别出具体的受益主体，因而往往将受益地区的人民政府作为受益者”。[16]其二，企业。企业在利用渔业资源进行生产和再生产的过程中必然会产生渔业生态环境负影响，对这一损害进行修复的责任则落在了加害者身上。即除了市场调节外，政府要对环境损害的加害者进行事后的罚款或者责令其对受损环境进行修复，亦或在加害者实施工程之前即对其工程将要可能产生的各种环境损害进行合理评估，根据评估结果在施工前征收损害修复费用等。其三，受益者。根据受益者补偿的原则，渔业生态环境和生态系统进行保护和修复的过程中，生态系统服务的受益者应该向生态系统服务的提供者支付相应的费用，以激励人们更多地关注对生态环境的保护性开发，形成一种良性的开发动态模式。
第二，渔业生态补偿的客体，主要是补什么的问题。它是指地区、组织或个人因向社会提供良好的生态环境或生态系统服务而得到了相应的资金、技术、实物补偿或政策支持。对于渔业生态补偿，应该采用以下方式以保证其实施效果：其一，政策补偿。中央和地方各级政府可以通过制定给予各项优先权和优惠待遇的政策来进行补偿。运用行政和经济政策手段大力扶持有利于渔业生态资源可持续利用的产业。如为发展生态养殖业而给予一定的税收优惠政策。其二，资金补偿。例如，效益补偿费、损失补偿费等。通过这些资金和费用的补偿形式来体现利用效益的公平性和科学性，如对转产转业的渔民给予补贴。其三，实物补偿。实物补偿是给补偿对象提供一定的生产要素和生活要素，增强其生产能力，改善受偿对象的生活状况，如为由于渔业生态保护建设需要而搬迁的渔民提供住房和基本生活条件。其四，智力补偿，指为被补偿地区或群体开展免费的智力服务，包括提供无偿的技术咨询和指导、培训受补偿地区或群体的技术人员和管理人员、输送所需的专业人才等。例如渔民转产转业，其方向主要有发展海水养殖、发展远洋渔业、深化水产品加工、发展海上运输业、发展休闲渔业等。[12]
第三，渔业生态补偿标准。生态补偿标准是生态补偿顺利实施的关键环节，管理者可以根据渔业生态保护与修复成本、生态保护与修复的生态环境效益之间的平衡来确定，也可以按照协商来确定。渔业生态补偿标准的确定涉及所有与此相关的利益相关者。例如在进行海上人工鱼礁、增殖放流等措施时，不仅对征收流域、海域内渔民的生产生活造成影响，由于水体的流动性，也会对其他海域的海水养殖、海域环境造成影响。所以在确定生态补偿标准之前，要尽可能多地考虑可能涉及的利益相关者，包括直接相关者和间接相关者。另外，渔业生态损失价值是渔业生态补偿标准确定的理论依据和技术基础，因此，可以依据渔业生态损失价值的评估来确定渔业生态补偿标准。同时，渔业生态补偿标准的确定是一个各相关利益方博弈的过程，不仅要考虑渔业生态损失的价值，而且还要考虑到社会经济发展水平的制约以及补偿标准的可操作性。在实践中，应以价值核算为基础，采用多目标决策和博弈的方法来最终确定具有社会、经济和技术合理性的标准和价值。
第四，渔业生态补偿的法律责任。生态补偿是利益补偿方式的一种，涉及相关利益方的利益平衡，生态补偿的顺利实施是保证渔业生态保护与修复成效的关键。所以，从促进渔业生态环境保护与修复角度出发，应在规范权利义务的同时，规定生态补偿法律责任，界定不同情况下应承担的行政和民事及刑事责任。包括具体处罚规定，主要责任人的界定，行政违法行为的执法机构，民事违法行为的赔偿等，对构成犯罪的，还应追究刑事责任。[13]
（三）完善渔业生态补偿法律制度的配套机制
1.建立渔业生态补偿基金制度
渔业生态补偿基金，指专门为进行渔业生态补偿一系列措施设置的、保障其能够顺利实施和投入使用的资金的总称。其一，渔业生态补偿基金的来源。应开展多渠道融资，除了加强中央政府财政转移支付的力度之外，还要动员地方政府对生态补偿给予大力支持。此外，要充分利用市场条件探索更多融资方式，例如企业缴纳生态资源税、费，受益个人支付合理的资源环境补偿费等。具言之，主要包括：国家和各级地方政府对资源开发企业以及资源破坏者所征收的税费、受益者支付合理的补偿费以及国际环保组织的支援。其二，渔业生态补偿基金的使用。渔业资源生态补偿基金，是专门用于渔业资源恢复、生态系统重建和保护的一部分资金。单独设立渔业资源生态补偿基金，明确补偿基金的使用范围，是保证渔业资源生态补偿资金真正发挥效用的前提。资源环境开发的利益相关者理论上都应进行生态补偿费用的支付，受到资源破坏影响的利益相关者也都应得到相应的赔偿。例如在人工鱼礁建设划定的海域范围内，迫使原本在此进行渔业捕捞、养殖或者垂钓等经济活动的渔民不得不改变原先的生产生活，所以这些间接受到影响的主体也应当纳入利益相关者的范围之内。[17]
2.健全渔业生态补偿管理体制[18]
目前渔業生态补偿涉及多个行政管理部门，如海岸工程建设项目的环境生态保护由环境保护行政主管部门负责，海洋工程建设项目的环境生态保护由海洋行政主管部门负责，涉及渔业资源利用和保护由渔业行政主管部门负责。由于涉及渔业管理的部门较多，形成了对渔业管理的多元化管理体制，各管理部门之间既存在权力交叉重叠部分也存在空白地带，容易导致“多龙治海”的管理体制运行效果不佳的现象。有序的管理体制对法律法规实施和执法效果尤为重要，健全的管理体制在一定程度上可以弥补立法、政策和技术上的不足，因此我国必须健全渔业生态补偿的管理体制。[19]第一，渔业行政主管部门应是渔业生态补偿费征收与管理的法定主体。渔业生态补偿费按照“谁管辖，谁征收”的原则，由渔业行政主管部门负责征收。国家审批的渔业资源经济开发工程、海岸工程建设项目，渔业生态补偿费由省海洋与渔业厅负责具体征收。涉及省内两个及以上行政管辖区的，由其共同上级渔业行政管理部门负责征收。第二，建立严格的渔业生态补偿费专项使用制度。渔业生态补偿费的使用实行年度预、决算制度。按照预算管理要求，各级渔业行政主管部门根据海域生态补偿费的支出范围，编制年度专项支出预算，报同级财政部门。财政部门按照部门预算审核程序，结合收入情况，根据海洋行政主管部门开展海域生态环境修复、保护、整治和管理工作，核定本级海域生态补偿费专项支出预算，并监督使用。[20]
3.完善渔业生态补偿监督机制
渔业生态保护与修复重在体现渔业生态资源及其生态系统的恢复，部分生态系统经济价值较难显现，此种情境下，国家财政转移支付是生态补偿资金的主要渠道。但是由于缺乏严格的生态补偿资金运作规范，造成生态补偿效率低下。因此，需要完善的资金运作监督机制予以保障。可以采取以下两种方式完善渔业生态补偿监督机制：第一，县级以上渔业行政主管部门应当向本级人民政府、上级财政部门和渔业行政主管部门报告本行政区域内渔业生态补偿费的征收、使用和管理情况。审计机关应当对海洋生态补偿费征收、使用和管理定期进行审计监督。[21]第二，成立渔业生态保护与修复生态补偿资金监督委员会，由省审计主管部门牵头，成立由省环保部门、审计部门、财税部门等组成渔业生态保护与修复生态补偿资金监督委员会，对渔业生态补偿资金的使用范围、用途、合理性和公平性等问题进行审查。[13]
4.建立渔业生态补偿绩效考核制度[22]
渔业生态补偿的绩效考核就是要验证渔业生态补偿的义务主体是否按照要求提供了相应的生态系统服务或者实施了与该生态系统服务供给相关的行动[23]，主要包括两类：第一，基于活动类型的生态补偿绩效考核，主要指针对渔民等微观层面上的受偿主体进行绩效考核的主要方式。例如，对渔民过度捕捞行为的监管，渔业生态保护补助奖励机制中对渔民转产转业情况、相关政策措施落实情况的监管等。渔民对渔业资源利用所产生的生态系统服务难以衡量，即使能够衡量，往往也需要投入较大成本。因此，基于活动类型的绩效考核更具适用性。此外，由于生态系统服务供给往往受到多重因素影响，渔民的转产转业以及对渔民的限制捕捞未必能够直接促进渔业资源生态系统功能的改善。例如，渔业资源的恢复除了需要渔民减少捕捞之外，还受渔业生态环境以及生物多样性的等因素影响。以渔业资源质量为基础的生态系统服务供给考核会让渔民面临较大不确定性，从而难以产生政策的激励作用。而基于活动类型的绩效考核方式更加简单直接，易于管理。同时，作为一种针对渔民“努力程度”的考核，可以减少渔民的风险，从而提升补偿机制效率。[24]第二，基于生态系统服务产出的生态补偿绩效考核，这种绩效考核方式属于基于最终表现（performance-based）的考核。基于生态系统服务产出的绩效考核方式是一种对受偿主体的直接考核，一般被认为具有更好的激励效果，能够有效应对补偿主体与受偿主体之间的信息不对称问题。由于受偿主体最终所获得补偿资金取决于相应生态环境指标的最终状况，能够激励其采取相应的措施以达到考核要求，避免信息隐藏等低效率行为的发生。此外，基于生态系统服务产出的生态补偿绩效考核为受偿主体的生态系统服务供给提供了足够的创新空间。[25]受偿区域或渔民可以结合自身条件，充分发挥其在生态系统管理方面的知识经验，以更为经济的方式实现预期生态系统服务的高效供给。[23]
四、结 语
渔业生态补偿法律制度是由国家制定或认可，并由国家强制力保证实施的，调整与渔业资源的保护者、受益者和损害者等主体间利益关系保护的法律规范制度的总和。虽然我国在渔业生态补偿制度的建设上取得了一定成果，但仍然存在诸多问题，如渔业生态补偿的现行法律制度零散，缺乏对渔业生态补偿的针对性；相关利益者众多，缺乏健全的渔业生态补偿机制；大多针对水体和生物资源，缺乏对渔民生产生活的补偿机制。针对以上问题，我国应当从渔业生态补偿的基本原则、法律制度以及配套机制等方面完善渔业生态补偿制度。
注释：
（1）根据帕累托理论，“在不损害任何人福利的情况下，使一部分人的福利水平提高的改变是一种改进。”。这种改进要求至少有一个人收益，但不会有任何人受损，这种改善依赖于完善的市场机制。但在现实生活中，这种改进很难计算，也很难实施。参见Nicholas Kaldor，“Welfare Propositions of Economics and Interpersonal comparisons of Utility”，The Economic Journal，Vol. 49，No. 195 （Sep.，1939），pp. 549-552.
（2）人工鱼礁是一种根据鱼类等海洋生物自身喜好在海底礁石、沉船等地聚集的生物学特性，利用旧渔船废料、旧橡胶轮胎、混凝土等材料，人为地在海洋中设置各种海底构造物，吸引鱼群来此聚集以达到保护和增殖渔业资源的目的。建设人工渔礁对于聚集鱼群、增加渔获量，改善和维持渔业资源、恢复和提高渔业生态环境、保护珍稀濒危生物和生物多样性都有着非常重要的意义。
（3）鱼道是为鱼类通过水中建筑上、下游而设计的过水通道或設施，适用于低水头坝，是增殖洄游性鱼类效果较好的补救措施之一，在国际上已经有300多年的历史。例如，在2016年开始投产的湖南土谷塘航电枢纽电站采用鱼道建设与主体工程同步的方法，在衡阳市渔业行政主管部门的监督下进行。设计参考了欧洲和国内其他省份的经验，由企业自主施工建设，已基本完工。
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（责任编辑 吴 楠）
