评估中国黄金周高速公路免费政策
摘 要 自2012年《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》颁布起，高速公路重大节假日免费政策开始在全国实施。目前，该项政策已出台实施了五年，但每逢重大节假日时，该项政策都会引起强烈的社会反响与广泛的社会讨论，观点亦是褒贬不一。此项政策是否顺应社会发展与满足人民群众需要，引发了诸多学者的讨论与思考。本文运用政策评估的两大标准，即事实标准与价值标准，对黄金周免费政策进行系统的评估，以进一步确定其效果。
关键词 政策评估 事实标准 价值标准 高速公路 免费政策
作者简介：李祥，澳门大学社会科学学院硕士研究生，研究方向：中国公共政策评估与政府机构改革。
中图分类号：D922.11 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.118
一、 黄金周节假日高速公路免费通行政策
“贷款修路，收费还贷”是我国目前公路建设的主要融资方式，也是我国公路建设與运营管理的核心政策。该项政策的实施在一定程度上缓解了我国公路建设中资金瓶颈的问题，促进了我国交通基础设施的完善与现代化，为推动社会经济的可持续发展奠定了坚实的交通运输基础。然而，该项政策因为没有及时调整，顺应情况的变化，也带来了一些问题。随着我国汽车保有量的快速增长，居民购买力的提高，越来越多的人选择汽车出行，以至于节假日期间部分路段人满为患，安全性较低，通行效率也令人诟病。同时，公民意识的增强，以及公路出行成本较高，人们对高速公路收费政策的批评也是此起彼伏。另外，为了拉动内需，促进产业结构调整，增强国际竞争力与防范外部风险的能力，我国需要通过旅游业等服务业的增长来促进经济的平稳与较快发展。更重要的是，该项政策执行时暴露出地方政府负担过重、政企不分、管理混乱、法制不健全等问题，政策的科学性遭到质疑。再加上，2011年春节陕西、宁夏等部分省份在春节期间实施高速公路免费通行政策，取得了比较好的社会效果。
正是在上述背景下，国务院下发同意交通运输部等五部委提交的《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》。方案规定，7座以下（含7座）车辆在每年的春节、清明节、劳动节、国庆节这四个国家重大法定节假日免收公路通行费。2012年9月，在交通运输部2012年9月5日下发的有关高速公路在节假日免费的紧急通知的基础上，广东省、湖南省、四川省等多个省份相继细化节假日高速公路免费政策。2012年十一黄金周期间，节假日中小型客车高速公路免费通行的政策正式在全国实施。
二、事实标准分析
（一）政策效益
政策效益指的是政策的有效性，即政策目标得以实现的程度。政策效益通过比较政策运行时的实际结果与预期结果，对政策目标实现程度进行分析。 根据方案全文，实施此项政策的主要目标是“进一步提升收费公路通行效率和服务水平，方便群众快捷出行”。该项目标实现的如何呢？2012国庆中秋长假期间，我国的公路网交通量与往年相比大幅提升，因此诸多路段拥堵不堪，擦车等交通事故频发，服务区车满为患。同时，民众对免费手续也是不满。可以说，第一年该项政策的效益不仅没有达成，而且还引起民众的不满。接下来的五年间，政策进行了一些调整，例如取消发卡、实行不发卡抬杠放行、设置缓冲期与提前做好信息发布等。尽管如此，也依然存在局部路段车流缓慢，通行效率较低，拥堵问题难以解决。因此，可以说我国实施高速公路免费通行政策是我国高速公路发展的良好方向，但因政策设计不合理、内容不完整等问题，阻碍了其良好政策善意的实现。
（二）政策效率
我国目前的高速公路运营管理模式主要有事业型、企业型和企事业混合型三种，由于政企不分的存在，导致多头管理、职责不清等问题依然严重。同时，由于我国高速公路养护不分，管理难度较高。另外，资源浪费的现象依然存在，主要是因为我国公路建设与管理的规定散落在单行法律和部门法规之中，存在碎片化、缺乏系统性协调性等问题，各省、各地区之间各自制定与执行该区的政策，未能很好地保证公路网的政策畅通性。而且，每逢重大节假日，公安部以及各省市的交通部门都会部署大量警力，医院、消防等机构也会适当增加人员，以保证人们的正常出行与减少交通事故的危害。因此，该项政策的投入是巨大的，而产出却差强人意。
（三）政策回应程度
一项好的政策，社会的回应程度比较高，市民的满意度也会比较高。一项不好的政策，执行起来下面抵触情绪比较大，回应程度比较低。免费政策的直接影响者为驾驶或乘坐7座及7座以下小客车的人，此类人群的响应程度直接反映了政策的好坏。政策出台前，这些人群对该项政策的支持很高，认为这是一项让利于民、还路于民的好政策。但是，公路的拥堵使出行的安全隐患增大、时间成本增加、等候期间的燃油费以及食品费的增加等，因此小客车驾驶者是否受益有待考虑。至于非免费通行车辆乘坐者，其利益明显受损，而这些群众较大多数为较低收入无车家庭。出行成本的增加，导致他们质疑政策的民主性与科学性。对于大货车而言，也是利益纯受损者。高速公路公司的合法经营权受到破坏，人员配置与道路维护等成本增加，收费利润下降，也是纯受损者。旅游景点、酒店行业及汽车租赁维修公司等由于服务使用人员增多，收益较大，是该项政策中纯受益者。而政府既有受益也有受损，受益是因为刺激了旅游消费及相关产业发展，国民生产总值增加。受损是因为环境污染使治理成本增加，高速公路公司上缴的税收减少。综上所述，该项政策的回应性可谓众说纷纭。
三、 价值标准分析
（一）政策公正性
所谓公正，通常指社会权威机构与个人在处理社会事务时应秉持不偏不倚、不枉不纵、公而无私的立场和态度。 由于私家车拥有家庭在我国是少数，我国在制定免费政策时明显没有照顾到载客较多、客运能力较强的大客车，没有让多数的出行民众享受益。另外，对于那些BOT项目以及刚始运营的高速公路，在执行政策时应有所区别，提高民间和境外资本投资的积极性。 路桥公司作为合法的经营单位，收费权是由我国法律赋予，并受到保护，在没有任何补助的情况下，利润瞬间化为乌有。一份国务院的通知却将其权力中止，这种行为并不具有合法性。而且，部分路桥公司已经上市，市场的资源分配应该由市场解决与决定，政府政策应该是配合市场，而不是强制市场配合自身政策。对于乘坐长途客车的相对低收入者与货运卡车公司的合法权益间接受损，而这些人群才是高速公路上的大多数人。因此，可以看出该项政策具有“损不足补有余”的特征，劫贫济富的嫌疑难以洗脱。
（二）政策过程价值
过程价值强调公民参与，以做到决策的科学化与民主化。科学化本质上就是决策过程中需要专家参与以及尊重专家意见。民主化则包含三层含义：第一，让公众（包括公民和各类利益相关的团体和个人）参与到决策过程之中；第二，专家参与决策过程中也应主张民主；第三，决策者之间要实行民主，不要一言堂。 值得注意的是，这项政策的行政决策过程比较短，在2012年5月份交通运输部新闻发言人在新闻例行发布会上公开了正在制定重大节假日免费通行方案的消息，但具体方案是什么，如何免费，公众所知甚少，而同年7月份国务院就正式批转全国执行，具体意见征求情况与向谁征求以及意见是什么，公众并不知情。作为一项影响数亿国人出行和合法企业经营权利的行政决策，似乎显得太过匆忙。 因此，我们可以看出，免费政策在制定之前，没有进行综合考虑，也没有全面了解情况，缺乏足够的信息，政策的公开性与透明性都值得深究。
总的来说，黄金周高速公路免费政策的本意是良好的，由于固有矛盾的激化，决策前缺乏有效的沟通与了解，配套措施不完善，执行时出现的一些问题等原因限制了该项政策利好一面的有效发挥，我们需要改进该项政策，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，以让高速公路发展的成果更多、更公平、更实在地惠及广大人民群众。
注释：
宁骚.公共政策学（第2版）.北京：高等教育出版社.2011.386.
俞可平.国家底线-公平正义与依法治国（第1版）.北京：中央编译出版社.2014.62.
秦小霞.“节假日小客车高速免费政策研究”——以史密斯政策执行模型为视角.大连：东北财经大学.2013.26.
刘伯龙、竺乾威.当代中国公共政策（第2版）.上海：复旦大学出版社.2009.23.
曾明、李婷.公共政策的公正性-重大节假日高速公路免费政策的价值分析.理论与改革.2014（5）.95.
关键词 政策评估 事实标准 价值标准 高速公路 免费政策
作者简介：李祥，澳门大学社会科学学院硕士研究生，研究方向：中国公共政策评估与政府机构改革。
中图分类号：D922.11 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.118
一、 黄金周节假日高速公路免费通行政策
“贷款修路，收费还贷”是我国目前公路建设的主要融资方式，也是我国公路建设與运营管理的核心政策。该项政策的实施在一定程度上缓解了我国公路建设中资金瓶颈的问题，促进了我国交通基础设施的完善与现代化，为推动社会经济的可持续发展奠定了坚实的交通运输基础。然而，该项政策因为没有及时调整，顺应情况的变化，也带来了一些问题。随着我国汽车保有量的快速增长，居民购买力的提高，越来越多的人选择汽车出行，以至于节假日期间部分路段人满为患，安全性较低，通行效率也令人诟病。同时，公民意识的增强，以及公路出行成本较高，人们对高速公路收费政策的批评也是此起彼伏。另外，为了拉动内需，促进产业结构调整，增强国际竞争力与防范外部风险的能力，我国需要通过旅游业等服务业的增长来促进经济的平稳与较快发展。更重要的是，该项政策执行时暴露出地方政府负担过重、政企不分、管理混乱、法制不健全等问题，政策的科学性遭到质疑。再加上，2011年春节陕西、宁夏等部分省份在春节期间实施高速公路免费通行政策，取得了比较好的社会效果。
正是在上述背景下，国务院下发同意交通运输部等五部委提交的《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》。方案规定，7座以下（含7座）车辆在每年的春节、清明节、劳动节、国庆节这四个国家重大法定节假日免收公路通行费。2012年9月，在交通运输部2012年9月5日下发的有关高速公路在节假日免费的紧急通知的基础上，广东省、湖南省、四川省等多个省份相继细化节假日高速公路免费政策。2012年十一黄金周期间，节假日中小型客车高速公路免费通行的政策正式在全国实施。
二、事实标准分析
（一）政策效益
政策效益指的是政策的有效性，即政策目标得以实现的程度。政策效益通过比较政策运行时的实际结果与预期结果，对政策目标实现程度进行分析。 根据方案全文，实施此项政策的主要目标是“进一步提升收费公路通行效率和服务水平，方便群众快捷出行”。该项目标实现的如何呢？2012国庆中秋长假期间，我国的公路网交通量与往年相比大幅提升，因此诸多路段拥堵不堪，擦车等交通事故频发，服务区车满为患。同时，民众对免费手续也是不满。可以说，第一年该项政策的效益不仅没有达成，而且还引起民众的不满。接下来的五年间，政策进行了一些调整，例如取消发卡、实行不发卡抬杠放行、设置缓冲期与提前做好信息发布等。尽管如此，也依然存在局部路段车流缓慢，通行效率较低，拥堵问题难以解决。因此，可以说我国实施高速公路免费通行政策是我国高速公路发展的良好方向，但因政策设计不合理、内容不完整等问题，阻碍了其良好政策善意的实现。
（二）政策效率
我国目前的高速公路运营管理模式主要有事业型、企业型和企事业混合型三种，由于政企不分的存在，导致多头管理、职责不清等问题依然严重。同时，由于我国高速公路养护不分，管理难度较高。另外，资源浪费的现象依然存在，主要是因为我国公路建设与管理的规定散落在单行法律和部门法规之中，存在碎片化、缺乏系统性协调性等问题，各省、各地区之间各自制定与执行该区的政策，未能很好地保证公路网的政策畅通性。而且，每逢重大节假日，公安部以及各省市的交通部门都会部署大量警力，医院、消防等机构也会适当增加人员，以保证人们的正常出行与减少交通事故的危害。因此，该项政策的投入是巨大的，而产出却差强人意。
（三）政策回应程度
一项好的政策，社会的回应程度比较高，市民的满意度也会比较高。一项不好的政策，执行起来下面抵触情绪比较大，回应程度比较低。免费政策的直接影响者为驾驶或乘坐7座及7座以下小客车的人，此类人群的响应程度直接反映了政策的好坏。政策出台前，这些人群对该项政策的支持很高，认为这是一项让利于民、还路于民的好政策。但是，公路的拥堵使出行的安全隐患增大、时间成本增加、等候期间的燃油费以及食品费的增加等，因此小客车驾驶者是否受益有待考虑。至于非免费通行车辆乘坐者，其利益明显受损，而这些群众较大多数为较低收入无车家庭。出行成本的增加，导致他们质疑政策的民主性与科学性。对于大货车而言，也是利益纯受损者。高速公路公司的合法经营权受到破坏，人员配置与道路维护等成本增加，收费利润下降，也是纯受损者。旅游景点、酒店行业及汽车租赁维修公司等由于服务使用人员增多，收益较大，是该项政策中纯受益者。而政府既有受益也有受损，受益是因为刺激了旅游消费及相关产业发展，国民生产总值增加。受损是因为环境污染使治理成本增加，高速公路公司上缴的税收减少。综上所述，该项政策的回应性可谓众说纷纭。
三、 价值标准分析
（一）政策公正性
所谓公正，通常指社会权威机构与个人在处理社会事务时应秉持不偏不倚、不枉不纵、公而无私的立场和态度。 由于私家车拥有家庭在我国是少数，我国在制定免费政策时明显没有照顾到载客较多、客运能力较强的大客车，没有让多数的出行民众享受益。另外，对于那些BOT项目以及刚始运营的高速公路，在执行政策时应有所区别，提高民间和境外资本投资的积极性。 路桥公司作为合法的经营单位，收费权是由我国法律赋予，并受到保护，在没有任何补助的情况下，利润瞬间化为乌有。一份国务院的通知却将其权力中止，这种行为并不具有合法性。而且，部分路桥公司已经上市，市场的资源分配应该由市场解决与决定，政府政策应该是配合市场，而不是强制市场配合自身政策。对于乘坐长途客车的相对低收入者与货运卡车公司的合法权益间接受损，而这些人群才是高速公路上的大多数人。因此，可以看出该项政策具有“损不足补有余”的特征，劫贫济富的嫌疑难以洗脱。
（二）政策过程价值
过程价值强调公民参与，以做到决策的科学化与民主化。科学化本质上就是决策过程中需要专家参与以及尊重专家意见。民主化则包含三层含义：第一，让公众（包括公民和各类利益相关的团体和个人）参与到决策过程之中；第二，专家参与决策过程中也应主张民主；第三，决策者之间要实行民主，不要一言堂。 值得注意的是，这项政策的行政决策过程比较短，在2012年5月份交通运输部新闻发言人在新闻例行发布会上公开了正在制定重大节假日免费通行方案的消息，但具体方案是什么，如何免费，公众所知甚少，而同年7月份国务院就正式批转全国执行，具体意见征求情况与向谁征求以及意见是什么，公众并不知情。作为一项影响数亿国人出行和合法企业经营权利的行政决策，似乎显得太过匆忙。 因此，我们可以看出，免费政策在制定之前，没有进行综合考虑，也没有全面了解情况，缺乏足够的信息，政策的公开性与透明性都值得深究。
总的来说，黄金周高速公路免费政策的本意是良好的，由于固有矛盾的激化，决策前缺乏有效的沟通与了解，配套措施不完善，执行时出现的一些问题等原因限制了该项政策利好一面的有效发挥，我们需要改进该项政策，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，以让高速公路发展的成果更多、更公平、更实在地惠及广大人民群众。
注释：
宁骚.公共政策学（第2版）.北京：高等教育出版社.2011.386.
俞可平.国家底线-公平正义与依法治国（第1版）.北京：中央编译出版社.2014.62.
秦小霞.“节假日小客车高速免费政策研究”——以史密斯政策执行模型为视角.大连：东北财经大学.2013.26.
刘伯龙、竺乾威.当代中国公共政策（第2版）.上海：复旦大学出版社.2009.23.
曾明、李婷.公共政策的公正性-重大节假日高速公路免费政策的价值分析.理论与改革.2014（5）.95.
