上海社区嵌入式养老的创新经验

    陈醉

    

    

    [摘 要]近年来，上海立足本地实际，在推进社会养老服务体系建设过程中不断融合家庭、社区和机构三者的优势资源，通过在社区嵌入设置长者照护之家和综合为老服务中心等微型养老机构，逐步形成了较为完善的政策体系、分布广泛的服务机构以及丰富全面的服务内容，已经基本探索出了以居家为基础、社区为依托和机构为支撑的社区嵌入式养老服务新模式。系统总结上海的经验，可以为其他城市进一步完善养老服务体系提供相应的启示：一是逐步完善社区嵌入式养老服务政策体系，二是大力推进社区嵌入式养老服务机构建设，三是高效融合社区嵌入式养老服务资源共享。

    [关键词]老龄化;嵌入式;养老模式;社区养老

    党的十九大报告指出，要积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。作为世界人口第一大国，我国老年人口数量最多，老龄化速度最快，应对人口老龄化的任务最重①。上海养老服务体系创新一直走在全国前列，近年来，上海从“9073”养老服务格局向推进养老服务供给、服务保障、政策支持、需求评估和行业监管“五位一体”的社会养老服务体系建设转变，已基本形成了以居家为基础、社区为依托和机构为支撑的社会养老服务新格局，并在家庭养老、机构养老和社区养老等模式优势融合的基础上，探索出了特色鲜明的社区嵌入式养老服务新模式。

    一、上海老龄化社会的基本现状和主要特点

    人口老龄化是指总人口中年轻人口比例降低、老年人口比例上升的动态变化过程。当老年人口在总人口中达到或超过一定比例时，即视为进入老龄化社会。联合国定义“老龄化社会”的传统标准，是一个地区60岁以上老人达到总人口的10%。随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，人均寿命日益提升，国际现行的新标准通常采用世界卫生组织的定义，即将一个国家或地区65岁及以上的人口占比达到7%的称为“老龄化社会”，占比达到14%的称为“老龄社会”，占比达到20%的称为“超老龄社会”②。国家统计局发布的最新数据显示，截至2018年底，我国60周岁及以上人口达到24，949万人（约2.49亿人），占总人口的17.9%;其中65周岁及以上人口16，658万人（约1.66亿人），占总人口的11.9%③。我国总体上已经进入了老龄化社会，即将进入老龄社会。

    1.上海老龄化社会的基本现状

    上海市民政局、上海市老龄工作委员会办公室和上海市统计局于2019年5月联合发布的《2018年上海市老龄人口和老龄事业监测统计信息》数据显示④，截至2018年12月31日，上海全市户籍人口1463.61万人。从老龄人口的年龄构成上看，60岁及以上老年人口503.28万人，占总人口的34.4%。65岁及以上老年人口336.90万人，在总人口中占比高达23.0%。具体老龄人口的年龄和性别构成详见表1。

    2.上海老龄化社会的主要特点

    上海是我国最早进入老龄化社会的城市，且老龄化程度最深。根据《2018年上海市老龄人口和老龄事业监测统计信息》相关数据，上海65岁及以上的老年人口在总人口中占比高达23.0%，已经超过了“超老龄社会”的标准（20%），并在总体上远超全国平均水平（11.9%），已提前进入“超老龄社会”。进入超老龄社会的上海，其老龄化主要特点有以下三个方面：一是老年人口数量大、比例高，且老龄化发展态势迅猛。截至2018年底，上海60岁及以上老年人口503.28万人，占总人口的34.4%。65岁及以上老年人口336.90万人，占总人口的23.0%。其中，虹口区和黄浦区60岁以上的老龄人口占比已将近40%（分别为39.8%和39.3%）。二是高龄人口数量大、比例高，且高龄化趋势严峻。截至2018年底，上海80岁及以上的老年人口为81.67万人，占总人口的5.6%，且100岁以上的人口已超过2500人。随着经济社会的发展和城市生活水平的提高，上海人口的预期寿命还在不断提升，其中2018年的平均预期寿命为83.63岁。因此，上海的老龄人口高龄化趋势将进一步加剧。三是独居老人和空巢老人数量增多，比例增高。随着城市化进程不断加快，传统家庭模式中的三代同堂越来越少，越来越多的新型家庭趋于小型化。截至2018年末，上海“纯老家庭”老年人数133.00万人，其中80岁及以上“纯老家庭”老年人数36.95万人，独居老年人数31.01万人。为适应新的养老形势和满足新的养老需求，上海先试先行不断探索新的养老模式。

    二、社区嵌入式養老的上海实践

    我国现行的养老方式主要有家庭养老、机构养老和社区养老三种模式。目前，上海的养老服务格局主要呈现出“9073”的特点，即90%的老年人以家庭自我照顾为主，7%的老年人可以得到政府福利政策支持的社区养老服务，3%的老年人会选择到养老机构。现阶段，大多数城市的家庭养老、机构养老和社区养老三种服务相对割裂，并未融合形成一个有机整体。机构养老一床难求，社区养老缺乏专业服务供给，过于依赖家庭的养老模式正面临着社会发展速度加快和城市生活压力增大等因素的冲击，呈现出服务质量不均衡、服务效率较低、服务人员较少和难以实现老年人行为及病况实时监测等问题⑤，已经难以满足新时代老年人日益增长的养老服务需求。为此，上海在打通家庭养老、社区养老和机构养老之间壁垒的基础上不断探索新时代的养老服务新模式。其中最引人关注的是，2019年6月上海市政府发布《上海市深化养老服务实施方案（2019-2022年）》，并正式宣布“社区嵌入式是本市养老模式首选”⑥。

    1.上海社区嵌入式养老的政策体系

    上海以上级部门出台的养老服务相关政策为基础，结合本市的老年人口具体状况和养老服务实际需求，不断探索完善社区嵌入式养老服务政策体系。2014年3月，上海市民政局印发《“长者照护之家”试点工作方案》，明确提到“长者照护之家”是为老年人就近提供集中照护服务的社区托养设施，一般采取社区嵌入式设置，辐射周边社区。随后，上海市政府进一步发布《关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》，明确提出要“因地制宜兴办家庭化、小型化养老机构”。通过“嵌入式”“长者照护之家”等关键词进行搜索，可以发现，五年来上海嵌入式社区养老服务的相关政策法规，主要有上海市政府、民政局和财政局发布的通知方案、实施意见和发展规划等10项，详见表2。

    2.上海社区嵌入式养老的机构设置

    家庭和社区是上海老人养老的重要场所，面对超大型城市人口密度大、土地资源紧缺和大型养老机构建设成本高昂等客观因素的制约，上海积极探索社区嵌入式养老服务的新型供给模式。通过走访调研和分析相关政策文件及研究文献，我们发现目前上海社区嵌入式养老服务的机构主要分成两类。一种是单一型的专业化服务机构，如“长者照護之家”;另一种是综合性的多元化综合服务中心，如“社区综合为老服务中心”⑦。

    （1）专业化的长者照护之家

    长者照护之家是为老人就近提供集中照护服务的社区养老服务机构，一般采取小区嵌入式设置，辐射周边社区，折射出的是一个全新的养老理念。2014年开始，上海积极开展长者照护之家试点工作。上海市民政局印发的《“长者照护之家”试点工作方案》，对长者照护之家的机构名称、床位数量、场所要求、租赁期限、功能要求和人员配备等方面都做了具体的规范性要求。上海连续三年把新增长者照护之家列入市政府实事项目。2015年，上海新增长者照护之家22家，养老床位811张。2016年，上海加快探索长者照护之家建设，各区新增长者照护之家共51家，养老床位1502张。2017年，上海新增长者照护之家54家，已实现了在中心城区和郊区城市化地区的各街镇全覆盖⑧。根据《2018年上海市老龄人口和老龄事业监测统计信息》，截至2018年12月31日，上海全市共有长者照护之家155家（其中2018年新增28家），床位共计4298张。

    （2）多元化的社区综合为老服务中心

    长者照护之家代表着上海社区养老服务的专业化细分趋势，近年来，上海又逐渐出现了多元化、综合性的社区综合为老服务中心。社区综合为老服务中心指的是社区内各类为老服务设施相对集中设置，即把送餐助餐、日间照料、文化娱乐、政策咨询和服务申请等原本零零散散的为老服务综合到同一空间。有的综合为老服务中心甚至还将长者照护之家也组装进去，形成了社区为老服务的“一站式综合服务”。这进一步打通了“90”“7”和“3”各个环节之间的服务壁垒，极大地方便了上海居家老人享受社区各项服务。此外，社区综合为老服务中心还能够实现“一体化的资源统筹” “一网覆盖的信息管理”和“一门式的办事窗口”等功能。根据《2018年上海市老龄人口和老龄事业监测统计信息》，截至2018年12月31日，上海共建成社区综合为老服务中心180个，其中2018年新增80个，呈现出大幅增长的态势。

    （3）社区其他类型养老服务机构

    随着社区嵌入式养老服务的不断发展，在专业化的长者照护之家和综合性的社区综合为老服务中心之外，有的社区结合具体情况在社区嵌入设置了其他类型的养老服务机构。根据《2018年上海市老龄人口和老龄事业监测统计信息》，截至2018年12月31日，上海市拥有社区老年人日间照护机构641 家（提供白天托养服务），老年助餐服务场所815个（提供堂吃或送餐服务）、社区养老服务组织266 家（提供居家上门服务）、标准化老年活动室5828家以及社区示范睦邻点1000 个。

    3.上海社区嵌入式养老的典型案例

    上海在社区嵌入设置长者照护之家、社区综合为老服务中心等机构后，顺利打通了“90”“7”和“3”各个环节，为老年人在家门口打造了微型的社区“养老院”，形成了小规模、专业化和多功能的社区嵌入式养老服务新模式。通过走访调研和案例分析发现，浦兴社区福苑长者照护之家和陆家嘴长者综合照护家园分别是第一家建立同时也是最具代表性和示范性的长者照护之家和社区综合为老服务中心。

    （1）以大带小嵌入式的浦兴社区福苑长者照护之家

    浦兴社区福苑长者照护之家成立于2015年1月，是上海建设完成最早、正式运营最早的社区嵌入式微型养老服务机构。福苑长者照护之家室内建筑面积为340平方米，户外花园面积为130平方米，总面积470平方米，目前拥有床位数14张（床位费、护理费为4400元/月），主要为本小区及周边小区的3-5级失能失智老人提供24小时喂养、“喘息服务”、居家上门拓展性服务和失能家庭照护者培训等专业化服务。在运营模式方面，浦兴街道将长者照护之家委托给福苑养老机构运营，并且与福苑养老机构实现了管理团队、技术人员、医护资源和社区资源等方面的资源共享，极大地节省了财务开支，成功探索出了“以大带小”的社区嵌入式养老服务新模式。

    （2）联动运营嵌入式的陆家嘴长者综合照护家园

    浦东新区的陆家嘴长者综合照护家园建立于2016年9月，是上海首家社区综合为老服务中心。该服务中心建筑面积920平方米，内部空间根据“3+3”功能分割，主要包括长者照护之家、日间照料中心和居家养老服务三类服务型机构，以及居家照护站、社区护理站和社区康复站三个支持性机构。在运营模式方面，陆家嘴长者综合照护家园注重与辖区资源的联动，例如和街道敬老院共享管理团队和技术人员等人力资源，与街道居民区的社区图书馆和老年活动室共享场地资源，以及与社会治理综合信息服务平台、家庭医生辅助管理系统和健康生活状态监测平台等各类信息系统共享老年人的健康信息等数据资源。因此，在陆家嘴长者综合照护家园中，已经很难判断某项服务属于“9073”的哪一部分，过去相对分散独立的居家、社区和机构三种服务相互融合，极大地方便了老年人的居家生活和提高了社区养老服务的效能。

    三、上海社区嵌入式养老的经验和启示

    1.逐步完善社区嵌入式养老服务政策体系

    上海通过发布《“长者照护之家”试点工作方案》启动“长者照护之家”的规范建设，再结合社区嵌入式实践中遇到的新情况、新问题，不断出台实施意见、通知方案和发展规划等政策法规，已经形成了比较完善的社区嵌入式养老服务政策体系，这进一步推动了社区嵌入式养老服务工作及其管理的规范化、标准化和精细化。借鉴上海的发展经验，各地首先要立足当地实际制定操作可行的试点方案以推动社区嵌入式机构的规范性建设，然后在试点建设中不断解决新问题和总结新经验，进一步完善和出台更加明确的管理办法、指导意见和发展规划等政策法规，逐步构建起更加完善的社区嵌入式养老服务政策体系，为全面推广社区嵌入式养老服务的各项工作提供明确的政策依据和标准规范。

    2.大力推进社区嵌入式养老服务机构建设

    上海自2014年开展长者照护之家试点工作以来，截至2018年12月31日，上海全市共有长者照护之家155家、社区综合为老服务中心180个。将“家门口微型养老院”嵌入社區，这极大地提升了社区养老服务的专业化水平，同时也丰富了社区养老服务的功能内容并有力支撑了家庭养老的服务保障，有效满足了老年人的亲情互动和情感需求。借鉴上海的发展经验，各地首先要以政府为主导，通过明确的发展规划和建设方案大力推进长者照护之家、社区综合为老服务中心等嵌入式养老服务机构的建设;其次是要在机构运营方面引入市场机制，如上海的嵌入式机构大多采用公建民营的运作方式，同时要完善监管机制和加强政府购买服务的第三方监管;第三，鉴于城市用地紧缺和嵌入式机构场地容量较小等原因，各地在推进嵌入式养老机构建设的同时还要健全和完善老年照护需求评估机制和方法;此外，社区嵌入机构要采用开放式运营方式，这样可以使得嵌入机构在服务好入住老人的基础上，也能让居家老人走出家门口就能方便享用更加专业的服务内容和服务设施，并且可以为社区及周边居家老人提供多元化、专业性的上门服务。

    3.高效融合社区嵌入式养老服务资源共享

    上海在打造长者照护之家、综合为老服务中心等嵌入式养老服务机构的同时，也在社区嵌入机构中嵌入了运营管理团队、专业技术服务人员和场地设施等资源。如上海浦兴街道在嵌入长者照护之家的同时，也与福苑养老机构实现了管理团队、技术人员和医护资源等方面的资源共享。陆家嘴长者综合照护家园在运营模式上也嵌入了街道敬老院的管理团队和技术人员等人才资源，以及与街道居民区的社区图书馆和老年活动室等实现了场地和设施共享。借鉴上海的经验，各地政府一是要充分利用家庭、社区和机构在养老方面的独特优势，打通三者之间的壁垒，深入挖掘可以融合共享的人力、场地和设施等资源;二是要充分发挥市场作用，在社区嵌入式机构的运营方面大力引进人、财、物等市场资源，以市场化机制进一步激活社区嵌入式养老服务新模式;三是要在全社会积极弘扬孝亲敬老美德，大力将社会资源和居民志愿服务资源整合到社区嵌入式养老服务中以形成更大合力，在全社会营造尊老、敬老、爱老、助老的浓厚氛围。

    注释：

    ①《习近平：推动老龄事业全面协调可持续发展》，2016年5月28日，http：//www.xinhuanet.com//politics/2016-05/28/c_1118948763.html.

    ②徐睿：《超大城市如何应对“超老龄化”趋势》，《中国人口报》2019年11月7日，第3版。

    ③《2018年国民经济运行情况新闻发布会》，2019年1月21日，http：//www.stats.gov.cn/tjgz/spxw/201901/t20190121_1645941.html.

    ④《2018年上海市老年人口和老龄事业监测统计信息》，2019年5月31日，http：//www.shweilao.cn/cms/cmsDetail？uuid=5615186e-685f-4003-bbc2-09454a4f7736.

    ⑤罗亚玲：《新时代如何打造养老服务新格局》，《人民论坛》2019年第26期。

    ⑥《上海：社区嵌入式养老成为首选》，2019年6月3日，http：//www.cet.com.cn/dfpd/ssxw/2255849.shtml.

    ⑦朱勤皓：《上海社区嵌入式养老服务发展的探索与思考》，《中国民政》2017年第16期。

    ⑧《上海去年新增54家长者照护之家 实现各街镇全覆盖》，2018年1月16日，http：//sh.sina.com.cn/news/m/2018-01-16/detail-ifyqptqw0010384.shtml.

    （作者系复旦大学国际关系与公共事务学院博士生）

    （责任编辑 王 玉）