基于善治的现代大学治理

    徐义圣

    [摘 要]党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出了重大战略部署。对高等教育而言，要通过推进制度创新和治理能力建设，实现教育治理体系和治理能力现代化。“善治”作为现代大学治理的目标逻辑和理想状态，是完善大学治理体系、推进治理能力现代化的必然路径。现代大学治理要建立以民主决策系统、执行系统和学术治理系统为主的内部治理系统，建立以依法治校、社会协同、内生外促为主的外部参与系统，形成一个具有“善治生态”的大学治理系统。

    [关键词]善治;大学;治理系统

    党的十九届四中全会聚焦于国家治理体系和治理能力现代化建设，这对高校进一步坚持立德树人，推动依法治校，推进高等教育事业发展具有重要指导意义。高校治理体系和治理能力现代化建设，既是推进国家治理体系现代化的根本要求，也是深化高等教育综合改革、实现高等教育内涵式发展的迫切需要。基于此，高校要從“立德树人”这一教育根本任务出发，以完善大学治理结构为重点，构建现代大学治理体系，实现高等教育的“善治”，培养能够担当民族复兴大任的合格建设者和可靠接班人。

    一、善治与大学治理

    1.善治理论的概述

    善治理论主要兴起于20世纪90年代，善治理论主要有三种研究取向：一是就中国传统政治而言，“善治”是中国古代政府的一种“仁政”或“善政”模式，主要指清明的政治或良好的管理绩效。例如，董仲舒在《对贤良策》中写到，“当更化而不更化，虽有大贤不能善治也。故汉得天下以来，常欲善治而至今不可善治者，失之于当更化而不更化也。”二是就国外理论研究而言，善治是一种新的研究取向，是指“良好的治理”，主要强调参与社会管理主体的多元化，是社会管理创新追求的目标之一。三是以俞可平教授为代表的中国学者认为“善治”包括“合法性、责任性、透明性、法治、回应和有效”六个基本要素①，其目的在于使社会管理过程中的公共利益实现最大化。就善治的工具理性和价值理性而言，善治是一种基于组织架构追求管理效率和民主管理有机统一的管理模式②。善治注重从组织的管理架构、管理模式和管理经验出发，扬弃行政碎片化管理模式，调动和协同多方利益主体互动与合作。

    2.大学治理的内涵

    治理的核心要义在于多元主体互动参与、协商，它更注重协调而不是控制，主张社会多方力量参与公共事务的管理。大学治理是高等教育内涵式发展中所面临的共性命题，旨在围绕学术权力、行政权力，通过理顺大学治理过程中的体制机制，实现大学与政府、市场、社会之间的良性互动，调动和协同大学中的多元主体参与大学决策的协商共治过程。大学治理秉承多元治理、共同治理的理念，推动大学进行良好的内外部治理，注重对学校产权、法人地位、领导制度、师生管理、改革决策等进行制度化、法治化的有序治理，从而实现大学公共利益最大化的治理目标③。从大学主体身份看，大学治理包含了“内部—外部”两种维度：第一，就大学内部而言，大学治理主要涉及大学对自身价值定位、组织架构设置、权力运行分配和人财物等相关的科层制等。第二，就大学外部而言，大学治理主要涉及大学与社会的关系，包括大学与政府、大学与用人单位、大学与产业界等多种外部关系④。大学治理的过程是大学权力结构从无序走向有序、从分散走向和谐的过程。而大学治理的重点在于厘清以大学为中心的多方主体之间的权力和权责关系。一方面，要形成以学术权力为导向，以行政权力为推动力量的大学治理权力格局。另一方面，要协调和耦合大学多方主体间的权力，形成一个一体化的“责任—利益”共同体，这既是大学治理现代化的本质和逻辑，也是优化大学治理结构进程中的主体任务⑤。

    二、大学治理的逻辑构建

    从“社会管理”走向“社会治理”，体现了治国理政方略的重要转型，这为推进高等教育治理体系和治理能力现代化提供了借鉴。大学治理实现从“法治”到“善治”的发展，是高等教育从“外延式发展”到“内涵式发展”战略转型的目标追求。因此，大学治理要构建具有内涵性的“善治生态”，由“法治”向“善治”的转变才能呈现出和谐共生的特征，才能促使学校、政府和市场等多元力量在推进大学治理结构建设和大学治理性格养成的过程中形成良性的互动态势。⑥

    1.“法治”：大学治理的制度逻辑

    实现教育治理体系和治理能力现代化，构建基层社会治理新格局，迫切需要发挥法治在大学治理中的重要作用。当前，高等教育内涵式发展持续推进，大学内部治理结构和外部治理环境需要进一步优化，大学、政府与社会的关系格局需要进一步完善，高校师生、政府、企业、校友等利益相关者的合法权益需要进一步维护，大学治理的法治化、科学化将是重要的支撑和保障。大学章程作为“根本大法”，是大学制度体系的核心，是依法治校在大学治理中的具体体现。因此，高校制定与实施具有自身特色的大学章程，是理顺大学治理结构，构建权责明晰的有效治理机制，创新管理格局，推进依法治校的内在要求。高校须牢固树立依法办学的理念，将法治理念贯穿于大学治理的全过程，进一步完善建立大学章程的执行机制，发挥章程在大学治理中的权威性和严肃性作用，以章程来理顺校内外关系，推动综合改革，激发办学活力，引领事业发展，保障育人成果。

    2.“善治”：大学治理的目标逻辑

    “善治”是大学治理的目标逻辑，其核心在于提高大学治理的效率性、民主性、整体性和法制性。而只有在民主政治的条件下，大学善治才能真正实现，如果没有民主，善治就不可能存在⑦。应充分发挥高校党委总揽全局的作用，推进依法治校，深化综合改革，探索国际交流与合作，协调学术权力和行政权力的关系、学校和社会的关系、教学和科研的关系、教与学的关系，完善民主参与管理的体制和机制，注重协调兼顾控制，注重过程兼顾结果，以此实现管理效能提升的良好治理。2015年，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，明确将“推进国际交流合作，加强国际协同创新，切实提高我国高等教育的国际竞争力和话语权”作为重要改革任务之一，因此，大学治理必须要具有开放包容的胸怀与特征，目的就是要在大学治理过程中建构一种恰当的主体间性或沟通理性⑧。

    3.“善治生态”：大学治理的保障逻辑

    大学由“治理”走向“善治”，需构筑大学内外部治理力量和谐共生、动态平衡的生态系统，需回应校内外利益相关者的诉求与关切，形成大学、政府与社会之间的良性互动态势。而“管办评分离”则为大学善治生态的营造提供了良好的契机，“管办评分离”是使多方参与利益主体协调有序地互动合作，充分调动教育内外部的人力、物力和财力等资源，利用大学内外部的各种有利条件，提高管理工作效率，有效实现教育管理目标的过程⑨ 。“管办评分离”把高校办学自主权作为大学治理的内在逻辑，一方面，有利于实现大学多方利益主体协同参与共治，调动和融合这些主体的资本，实现大学治理现代化建设;另一方面，有利于促进大学的社会资本和社会力量的增值。目前，“管办评分离”实施过程中要注重解决不同层次的权力分配问题，实现由政府主导的“管办评”到结构清晰、权责分明和独立完善的人才培养过程的“管”“办”“评”的融合过程⑩。而在构建大学“善治生态”系统过程中，要解决好治理网络中多元主体由于权力不协调导致的冲突，构建多方利益参与主体协同治理的运行机制，激活权力结构的特性，使“善治生态”形成一个能自我调节、自我修复和和谐共生的治理系统。

    三、系统共治：现代大学善治路径的选择

    推进高等教育治理体系和治理能力现代化，要建立健全以党的政治建设为统领的体制机制以及高等教育治理的制度体系，贯彻落实党委领导下的校长负责制，充分发扬协商民主，构建大学治理相关利益者参与的充满活力的治理共同体，处理好治理主体、治理内容、治理方式和治理监督等关键性问题。现代大学治理应依据大学章程，构建民主、协调、规范的内部治理系统，构建法治、协同的外部参与系统，实现系统共治、协同治理。

    1.建立民主、协调、规范的内部治理系统

    大学内部治理结构的顶层设计工作重点在于解决好分权与制衡、权力规则和程序正义。就大学内部治理而言，大学治理现代化要从决策、执行和治理三个维度构建具有民主、协调和规范特征的内部治理系统。

    （1）构建以党委为核心的民主决策系统

    党委是统筹全局的领导者，在决策层面发挥核心的领导作用。在实际工作中，要优化大学内部治理结构的核心在于构建以党委为核心的民主决策系统，处理好高校党委班子与行政班子的关系，落实好各方决策主体的责任，明确和实践以“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、社会参与”为基本架构的内部治理路径。一方面，建立健全决策评估机制、问责追责制度，落实民主集中制、党委领导下的校长负责制、“三重一大”决策制度等多项制度，健全民主科学的决策制度和保障运行机制，实现决策系统的制度化。另一方面，搭建大学多方利益主体参与民主决策的平台，调动大学多元主体参与的积极性，实现决策系统的民主化。

    （2）构建权责明晰、协调有力的执行系统

    要进一步落实校长法人治理、行政权力的主体责任、教授治学的学术权利主体责任、师生民主参与、自主管理的责任。各职能部门应完善奖惩制度，明晰岗位职责，梳理工作流程，注重管理创新，提升管理服务效能。加快校院两级管理体制机制改革，推进“学院办大学”改革，使二级学院变成推动学校发展的动力源，充分激发院（系）办学活力。完善建立“统一决策、民主管理、执行有力”的学院内部运行机制，创新和健全高校教学机制、科研管理机制和聘用机制;构建和创新提高管理服务效能的运行机制、提高资源配置效益的調控机制、增强吸引和集聚优质办学资源能力的协同机制。

    通过“运行机制—调控机制—协同机制”的机制逻辑，构建执行有力、评估得当、监督有效的执行体系。

    （3）构建主体自律、通力合作的学术治理系统

    目前，我国高校的行政结构呈现出“校—院”二级管理体系、“学术—行政”双重组织的结构特征，这种结构决定了高校学术治理具有复杂性。一方面，院系作为大学内部的基层组织结构，具有行政组织属性，被赋予一定的人事权、财务权和事务决策权;另一方面，院系的学术性根植于学科性，即院系是建立在学科专业基础之上，院系与职能部门在一定程度上形成了“学术—行政”共同体，出现了专业人员和行政人员在学术决策权上的权力分配问题，容易导致行政权力过分干预学术权力，无法发挥行政与学术之间的协同效应。基于此，首先要明确学术主体责任，通过大学章程赋“教授治学”以法定权。其次要优化学术治理结构，发挥“学术—行政”主体结构的协同效应，尤其是要提升学术委员会在决策中的影响力，处理好学术委员会和党委会、党政联席会的关系，健全学术评价制度，完善学术奖惩制度，形成学术力量与行政力量通力合作的学术治理格局。

    2.建立法治、协同的外部参与系统

    大学治理的核心在于吸纳和协同社会多方利益主体的力量，调动和融合这些利益主体的有效资源，提高大学治理结构的弹性，构建一个多元平衡的系统。大学外部治理的优势是发动社会、市场的力量，调动和融合大学外部环境的有效资源，建立和完善法治、协同的外部参与系统，形成“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的大学治理格局。

    （1）依法治校，增强大学治理利益主体的法治意识

    一是要明确依法行政的权力清单和责任清单，理顺政府和高校的关系，加大“制度供给”，从制度层面推进大学行政管理的法治化;二是落实和扩大高校办学自主权，保障大学的办学主体地位，整合学术自治组织，保障大学学术自治权力;三是教育行政主管部门要改变管理方式，依托第三方专业评估机构，为大学治理提供指导和督导，减少对高校直接、微观的干预，变直接管理为宏观指导，变行政命令为治理服务，为大学自主办学提供更大的民主管理空间，实践具有“更少强制、更多协商、更高自由”外部治理模式。

    （2）社会协同，健全多方主体参与共治的激励机制

    在“双一流”建设新形势下，大学外部治理设计中要注重形成多元协同共治的治理模式，构建以高校为主导的政府、行业、企业、科研院所的合作机制。一是高校应充分发挥自身优势，要致力于开门办学，主动服务地方经济社会发展和国家战略，密切高校与地方和国家经济社会发展的相互依存关系，使高校成为“人才培养基地、科技服务平台、政府决策智库、文化传承高地、品质活力名片”;二是充分发挥产学研合作机制，人才培养要与行业、企业、产业深度融合，树立对接行业、匹配专业、引导就业和支持创业的工作理念，开展基于学生创新创业精神培养的创新创业教育;三是扩大社会监督渠道，积极推进阳光治校，推进党务公开和政务公开，完善社会监督和舆论监督机制;四是构建社会力量参与大学治理的途径，可以借鉴国外一流大学的治校经验，提高社会力量担任理事会成员的比重，积极吸纳校友、基金会等社会力量，促进学校发展。

    （3）内生外促，推进大学治理体系和治理能力现代化

    大学治理是内部治理与外部治理协同共生的有机统一，只有充分发挥内生外促的整体协同作用，才能实现大学善治。一是大学外部治理要建立完善政府与大学间的新型关系，优化资源配置方式，激发大学内部治理结构的行动自觉，进一步理顺大学内部行政权力、学术权力和民主权力的关系，建立健全具有高校特色的治理标准和管理流程，构建适应高等教育规律和人才培养规律的治理体系。二是在大学治理中充分发挥大学章程的核心作用，构建政府和大学之间的契约精神，推进大学章程建设，实现以良法促进善治，切实将大学章程作为大学治理的“宪法”，通过章程实施，实现一流的管理和服务，不断优化大学内部治理，促进大学外部治理的规范化、法治化和系统化。三是政府、家庭、校友、社会组织等利益相关者应服从大学章程的制度规约，依法依规构建科学民主的决策、执行、管理与监督的运行机制，协同推进大学治理体系和治理能力的现代化。

    注释：

    ①俞可平：《治理与善治引论》，《马克思主义与现实》1999年第5期。

    ②眭依凡：《论大学的善治》，《江苏高教》2014年第6期。

    ③曹文泽：《基于法治的现代大学善治》，《光明日报》2015年2月5日，第16版。

    ④张继延，陆先亮：《大学内部治理体系现代化：理念、路径及内容》，《江苏高教》2017年第11期。

    ⑤张继明：《略论大学治理现代化的逻辑与实践》，《中国地质大学学报》（社会科学版）2016年第2期。

    ⑥史利平：《大学治理的内在逻辑及其生态构建》，《大学教育科学》2015年第5期。

    ⑦俞可平：《治理与善治》，《社会科学文献出版社》，2000年版，第5-6页。

    ⑧童世骏：《大学的理念》，《辞海新知》2000年第4期。

    ⑨周海涛：《高等教育“管办评分离”的缘由与路径》，《国家教育行政学院学报》2014年第3期。

    ⑩孙燕，胡弼成：《“管办评分离”：大学走向善治的契机》，《大学教育科學》2015年第5期。

    苏君阳：《走向善治——大学治理权力结构的重构》，《浙江社会科学》2007年第3期。

    熊庆年：《关于现代大学制度顶层架构的思考》，《大学》2013年第7期。

    陈德敏：《深化综合改革，推进大学内部治理体系与治理能力建设》，《中国高校科技》2015年第1期。

    罗海鸥：《教授治学的理论、实现途径与保障条件》，《高等教育研究》2013年第7期。

    王洪才：《论大众高等教育与多元参与治理模式建构》，《中国高等教育评论》2012年第12期。

    陈弘：《地方高校“双一流”建设应追求四个“精准”》，《湖南日报》，2016年11月17日，第7版。

    （作者单位：上海大学社会学院）

    （责任编辑 矫海霞）