丹麦成人学习行动计划探析

    祝怀新　周璇

    【摘要】欧盟《丹麦成人学习行动计划》是欧盟委员会于2011年3月发表的一份研究报告，提出了关于成人学习的五项优先行动计划，要求确保已有成人教育改革的成效，提高人员配备和质量保障管理，提升成人教育水平，加速评估和认证弱势群体非正规和非正式学习的成果，以及提高对成人学习的监督，旨在应对金融危机和全球化给丹麦带来的巨大竞争压力，专门针对成人开展、提高其就业能力及提升其生活品质的行动计划。

    【关键词】欧盟；丹麦；成人学习；行动计划

    【中图分类号】G72

    【文献标识码】A

    【文章编号】1001-8794（2014）03-0014-04

    【收稿日期】2013-09-16

    【基金项目】教育部“高等学校继续教育示范基地建设”项目（教职成厅函[2011]37号）

    【作者简介】祝怀新（1965-），男，杭州人，博士，教授，博士生导师，继续教育管理处副处长，成人教育研究所副所长，研究方向为成人教育、高等继续教育、比较教育学；周璇（1990-），女，江西九江人，硕士研究生，研究方向为成人教育学、比较成人教育、高等继续教育。

    欧盟作为一个区域政治经济组织，担负着制定其各成员国成人教育发展计划的职责，以指导各国开展有序、高效并与整个欧盟地区协调发展的成人教育。鉴于世界金融危机给欧盟成员国丹麦带来了严峻的经济形势和竞争压力，同时，人口老龄化及移民问题所造成的社会矛盾也对丹麦提出了挑战。因而，2011年欧盟委员会制定并发表了《丹麦成人学习行动计划》（以下简称《计划》），提出了五项优先行动计划，旨在推进丹麦终身学习的发展进程，提高成人的专业素养和学习能力，以推动丹麦社会的发展与繁荣。

    一、丹麦成人学习行动计划出台的背景

    推进丹麦成人学习的主要动力是来自经济压力，并伴之以人口结构变化的需求和政治法律保障的需要。

    （一）丹麦成人学习政策出台的社会经济背景

    1.适应人口结构变化的需要

    丹麦人口结构变化主要体现在人口老龄化及移民比例增高上。丹麦当前的人口结构变化对其经济、社会、文化等方面具有重大影响，相应的会改变教育与培训的需求及方式。

    据丹麦教育部统计，25-64岁有3百万人口，占总人数的55%，[1]可见非劳动力人口占总人数近一半之多，老龄化问题严峻。为解决职业劳动力的不足，提升其工作能力及效率，丹麦政府将提高劳动力质量问题提上了议程，这意味着国家要对职业劳动力进行教育与培训，以提高其专业技能、适应未来劳动力市场需要和终身学习的能力。

    根据2010年第一季度的人口统计，丹麦常住总人口达5540241人，其中拥有丹麦国籍的约占94%，可见移民人口还是占一定比重的。在经济领域，移民既具有提高输入国社会总产出、增加财政收入、校正劳动力市场的结构性缺陷、拉动消费需求、促进人才流入以及资本和新技术的引进等积极作用，也有可能产生冲击输入国劳动力市场、增加非再生性资源消耗、加重生态环境压力等消极影响；在社会领域，移民既有可能产生激发输入国社会活力、增强输入国文化多样性等积极作用，也有可能造成国家身份特征异化、社会冲突加剧等不利后果。[2]因此，丹麦政府有针对性地关注移民这一群体的综合素质，期望通过对其开展成人教育，来发挥移民这具有相当大潜力的群体对推进社会进步、提高丹麦国家竞争力的重要作用。

    2.保持经济持续增长的需要

    2008年的世界金融危机使得丹麦出现了自二战以来所遇到的最严重的经济倒退，因而，丹麦政府为了解决金融危机所带来的负面影响，增加了教育投资和改善由公共机构所提供的服务，以缓解劳动力市场转型。此外，还努力提高就业安置和再培训的投资。公共就业服务的现代化问题得到重视，其中包括：（1）开放劳动力市场给来自中欧的和来自罗马尼亚、保加利亚的工人；（2）鼓励灵活的工作时间；（3）增强非职业人员的学习积极性；（4）通过降低劳动力成本，支持就业；（5）加强教育和终身学习；（6）提高居民的购买力。用以促进劳动力可持续发展，保持经济持续增长。由此可见，丹麦为摆脱金融危机带来的影响，制定了一系列措施，其中加强从业人员的教育培训，以保证和促进市场活力成为一项十分重要的工作，同时，也提高了劳动力的质量，从而更有效地作用于经济发展，使国家走出金融危机的阴霾。

    （二）丹麦成人学习政策出台的政治法律背景

    丹麦政府在2006年4月启动了一项新的“丹麦在全球经济中的战略”（Strategy for Denmark in the Global Economy），其目的是使丹麦成为一个拥有较强竞争力和凝聚力的领先的知识社会，它是通过一项关于未来福利政策的政治协议和2006年全球化资金整合协议，以在丹麦建立一个人力资源长期、连贯发展的目标和体系来实现。这样，所有青年都能完成普通或职业高中教育，其中至少50%的青年能完成高等教育，这为所有人参加终身学习奠定了一定的素质基础。

    在2007年8月丹麦政府发布了一项终身学习策略（Strategy for Lifelong Learning），这有助于里斯本欧盟共同目标的实现。其目标对象是不熟练、低技能、年长的工人，识字困难者，以及参与较少培训的双语群体。这项终身学习策略的提出，是为了使丹麦能迎接全球化和科技发展的挑战。通过增加成人和继续教育的参与者，提高企业和个人适应劳动力市场变化的能力，并确保个人拥有贯穿他工作生涯的相关技能和知识。

    2009年的财政法（Finance Act）规定，丹麦政府投入172.22亿丹麦克朗 （2.3亿欧元），用以保证50%的群众能完成第三级教育，这也确保95%的群众完成义务教育后的高中教育，资金的投入是保证目标得以实现的物质基础，从而为丹麦群众提供了一个更优良的物质和精神环境。

    从上述若干背景分析可以看出，为协调欧盟各成员国，并根据丹麦实际需要，欧盟委员会出台了此项《计划》。

    二、丹麦成人学习政策的目标

    在丹麦，成人教育被视为终身教育的一个重要组成部分。丹麦的成人教育既注重职业的和普通的课程，又重视与个人生活和社会工作相关的课程。因而，其教育政策的一个基本目的是要保证所有人不管是年轻的还是年长的都有机会学习并提高他们的劳动技能，从而使他们在全球化的劳动力市场中立于不败之地。丹麦教育政策的另一目的是要确保所有的公民都具备普通的资格及能力，使他们对民主参与有一定的见解和洞察力。[3]丹麦成人教育的目标主要有以下几点：

    第一，实现教育公平，针对不同层次的成人开展不同的成人教育和继续培训。《计划》中对其做出了划分，并提出了相应的教育培训目标与计划，如对拥有高中毕业证书满25岁且至少有2年工作经验的成年人进行基础成人教育；对低技能工人开展短期的成人职业培训课程；专门面向移民、难民的移民教育；专门针对成人的成人高等教育；等等。

    第二，提高终身学习的质量和效率。从这一目标出发，丹麦教育部开始转换对教育质量的监督和管理，开始了对教育经费拨付方式的改革。根据教育部的财政预算和供给，教育经费的拨付基本上依据计费器制度。其包括四种补助金形式：基本补助金（grundtilskud）；教学补助金（uddannelsestakst）；管理/操作补助金（flstakst）；建设补助金（bygningstakst），包括租金、利息、债务等。其优势在于教育机构变成更多地为需求所驱动，以结果为导向；教育机构的行为在经济方面更加理智了；政府对于众多教育机构的管理得到简化；促进了教育机构在提供一些特殊课程和活动方面的合作。[4]

    第三，优化教育资源配置。《计划》指出，为了完成2007终身学习战略初步行动，丹麦政府额外拨款20亿丹麦克朗（将近2.79亿欧元）来发展为期6年的成人教育与继续培训，其中，10亿丹麦克朗用于增强职业成人教育与继续培训。计划要求，在开展成人教育与继续培训时，则要以更有效的方式来使用经费。

    三、丹麦成人学习行动计主要内容

    为实现上述目标，欧盟在《计划》中明确地为丹麦提出了以下五项优先行动计划，以提高成人学习的质量，使丹麦保持优质的人力资源，提高市场竞争力。

    （一）确保已有成人教育改革的成效

    2010年1月，丹麦13个新的成人和继续教育中心（VET-centres）成立。它们的运作方式是以协调的方式合作，来创建和提供更灵活、更有效的基础普通和职业成人教育。为了更有效让这些中心发挥其作用，《计划》对其任务做出了系统的归纳和要求，包括：有针对性地对成人教育和继续培训机构进行参观指导和咨询工作；发掘市场的竞争需求以提高成人的就业水平；协调普通和职业教育活动；从不同地区中总结经验，以完善现有成人教育和继续培训制度；创造协力，如联合市政的工作中心积极促进成人学习。[5]与主流教育相比，高等教育的三轮系统在成人领域得到了显著发展，包括监管、财政、供给等方面。为了使近期在成人学习领域的改革生效，丹麦教育部对此做出了较透彻的分析，以协调成人学习和主流教育之间的关系。这样，在成人学习领域里，各项制度都相对完善了。

    （二）提高人员配备和质量保障管理

    考虑到教育与培训评价的全面性，1999年成立了隶属于教育部的丹麦评价机构（The Danish Evaluation Institute EVA），评价对象包括所有级别的教育，其作为一个独立的政府机关发挥着重要的作用。而为了确保成人学习质量的提升，《计划》要求，提高教师能力和进行质量保障管理是两个必要因素。[6]为提升教师能力，需要灵活的引入新的课程，对教师进行的培训必须在工作场所中组织，并能够积极地参与到对工人和企业的咨询和辅导活动中去。为加强质量保障管理，引入一系列具有强制性的国家考试，用以作为评价学生学习成果的一部分；并在此基础上，以互联网为基础的评价工具在丹麦成人职业培训中构成了一个完善的质量保障系统，这在一定程度上保证了评价的客观性和真实性。

    （三）提升成人教育水平

    《计划》指出，丹麦成人教育系统应整合来自政府、社会各界的支持措施，对成人教育与继续培训机构提供灵活的供给，以及有效认证成人教育水平，从而达到确保成人教育水平的提升，以及成人在各自领域竞争力的提高的目的。[7]在丹麦，功能性文盲得到了特殊的关注。为了减少这部分群体，丹麦教育部在预备成人教育（Preparatory Adult Education FVU）体系中增加读写算课程，为那些低教育程度者提供更多的受教育机会，以提高他们的受教育水平。

    （四）加速评估和认证弱势群体非正规和非正式学习的成果

    终身学习重视所有形式的学习——正规、非正规以及非正式的学习。对非正规和非正式学习进行认证和评估构成了终身学习计划的基石。[8]为了加速评估和认证弱势群体非正规、非正式学习的成果，丹麦在建立评估和认证标准中，建立了以往学习认证（Recognition of Prior Learning RPL）的国家知识中心（National Knowledge Centre for Validation of Prior Learning NVR）。《计划》为了增强以往学习认证的使用，确定了以下的原则：

    ①每个公民有权利要求一个成人教育和继续职业培训的机构，就特定的教育或培训计划来评估他以往的学习；

    ②个人必须将他的能力证书化；

    ③对低教育水平的人的以往学习认证（RPL）实行免费；

    ④能力评估总是以作为参考的目标和特定的教育或培训计划的入学要求来使用；

    ⑤不管在哪里、如何获得，个人的能力都是公认的；

    ⑥即使证书或文凭全部或部分是基于正规教育以外的地方取得的公认的“真正的”能力，教育和培训课程的质量和水平都不会受到影响；

    ⑦采用的评估方式必须确保可靠和有效性，从而认证保证结果的真实有效；

    ⑧必须用证书记录评估的结果；

    ⑨增强以往学习认证的使用提供了一个新的可能性——学习是个人自愿行为；

    ⑩投诉程序应用于大多数领域中，包括以往学习认证。[9]

    十项具体原则的明确提出，使以往学习认证这一评估标准为广大群众所理解，保证了成人学习的权益和学习的有效性。

    （五）提高对成人学习的监督

    丹麦的成人学习处于世界领先地位。为了高质量地建立和完善其法律体系、教育结构、政府政策措施，有效地监督是必不可少的。成人学习在欧洲范围内的监督手段是通过劳动力调查和成人教育调查（Labor Force Survey，Adult Education Survey）来进行的。《计划》中指出，丹麦教育部为了发展成人学习而资助一些调查和开发项目，要求其关注的主要是：指导和个人教育计划；教育课程中的ICT；教育的支出；学校层面的质量开发和保障；教师技能的提高；职业培训和普通成人教育之间的相互联系和影响；成人学习者的学习障碍和学习动机；教育、培训和工作场所学习的相互作用；以往学习认证。[10]这些都对成人学习从过程到结果都做出了有效的监督和管理，使成人学习更加有序进行。

    四、丹麦成人学习行动计划的特点

    欧盟《丹麦成人学习行动计划》的制定，延续了以往《成人学习行动计划》所实行的措施，并依据实施中发现的缺陷与不足而进行制度完善，以促进成人学习的有效开展，使终身学习越来越成为人们精神生活的中心环节。它具有以下特点：

    （一）服务于国家经济的发展

    从欧盟《丹麦成人学习行动计划》中的各项政策的内容，例如归纳总结13个新的成人和继续教育中心的具体任务中要求“发掘市场的竞争需求以提高成人的就业水平”，[11]可以看出，丹麦推进成人学习，其最主要的目标就是以市场为导向，不断开发人力资源，培养高水平且具有终身学习这一未来通行证的劳动者，从而使金融危机后经济低靡的丹麦恢复经济发展势头，提高市场就业率，促进经济增长。

    （二）注重发挥各项教育与非教育机构的教育功能

    推进终身学习，不仅需要国家层面的资金、政策上的鼓励支持，更需要来自社会上各项教育与非教育机构的教育功能的发挥。例如，丹麦的13个新的成人和继续教育中心职能要求为广大成人提供更有针对性、灵活性及个性化的的学习条件，满足不同学习者的各种需求。同时，各市政的工作中心也参与到成人学习当中，这就将教育与非教育机构联合起来，发挥各自的教育功能，促进公民的终身学习。

    （三）主张全纳教育，倡导学习公平

    欧盟《计划》目标群体有其多样性和社会性，它囊括了所有的成年人，包括年长者、移民等弱势群体，这体现的是全纳教育的思想。这次的行动计划特别强调了来自弱势社会背景群体的教育，如移民、低教育水平及低收入人群，它要求的是一种没有排斥、没有歧视、没有分类的教育。倡导学习公平，为弱势群体创造平等的学习机会，这对于提高公民凝聚力，保持社会公正，促进社会和谐发展有着重要意义。

    （四）质量保障是关键

    质量是多层次的，包括信息和引导、需求和分析、相关学习内容和实际需要之间的匹配、实施步骤、认证和评估等等。[12]欧盟《丹麦成人学习行动计划》要求政府应提高人员配备和质量监管，尤其是师资的质量，为此制定了认证评估体系，包括机构和制度的建立，并加强监督管理，以使成人教育与培训的质量得到提高，有效确保其顺利开展。

    欧盟《丹麦成人学习行动计划》是在金融危机后的欧洲面临巨大的经济压力的情况下提出的，它同时也根据丹麦的具体国情而有针对性地提出了一些建议，被称为优先行动计划，它虽然不具备丹麦的官方法律效力，但为丹麦教育部对成人学习这一领域指明了方向和前进路线，确保丹麦成人学习保持优质高效的水平。

    【参考文献】

    [1]Danish Ministry of Education.The Development and State of the Art of Adult Leaning and Education （ALE）[R].Stockholm，2008.7.

    [2]田源.移民与国家安全[D].天津：南开大学，2009.

    [3]吴雪萍，陈雪芬.蓬勃发展中的丹麦成人教育[J].教育与职业，2002，（10）：53.

    [4]吴雪萍.终身学习的推进机制比较研究[M].杭州：浙江大学出版社，2010：73-74.

    [5][6][7][9][10][11]European Commission.Country Report on the Action Plan on Adult Learning： Denmark [EB/OL].http：//ec.europa.eu/education/adult/doc/denmark_en.pdf，2011-10-25.

    [8]王海涛.欧洲知识化进程中的成人教育行动计划：格兰特威格计划研究[D].北京：首都师范大学，2009：4.

    [12]王韦韦.欧盟《成人学习行动计划（2006、2007）》研究[D].杭州：浙江师范大学，2011：20.