构建依规治党常态化机制

    贺莉

    [摘 要]“八项规定”精神实施以来的成效得到普遍认可的同时，当前存在的顶风作案以及违反“八项规定”精神的隐形变异，直接威胁到依规治党常态化。应当从以下几方面构建依规治党的常态化机制：通过顶层设计和整体规划提供依规治党常态化的制度基础;通过宣传教育激活依规治党常态化的文化基因;通过严格执行塑造并强化党内法规的效力;通过党性修养实现依规治党常态化的内在动因。

    [关键词]依规治党;常态化机制;“八项规定”

    2012年12月4日召开的中央政治局会议审议通过了《中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》（以下简称“八项规定”）。短短600多字的“八项规定”，吹响了中国共产党自上而下正风肃纪、激浊扬清的号角。“八项规定”出台后，全党层层落实，中央率先垂范，各级纪检监察部门和社会各界严格监督，很快形成了严格执行“八项规定”的有效机制。①近些年以来，党和政府的工作作风有了明显转变，人民群众的认可度越来越高。“八项规定”的贯彻实施能够有效遏制寻租、权力滥用的问题，企业显著减少陪官员、跑关系、讲人情、政府公关等不必要的活动，提高了生产效率和竞争力。②正是因为看到了这些成效，“八项规定”被寄予厚望。同时，人们也希望它能够真正、长久地发挥作用，成为持续改进作风、密切群众、扭转形象、重拾信心的利器。

    党的十八大以来的党内法规制度建设为政党治理的法制化提供了制度保障。以“八项规定”为开端，集中力量重点推进，既立柱架梁，也添砖加瓦③，明确了党内法规“1+4”的结构④。在党的十九大报告中，习近平总书记高度评价和肯定了“八项规定”对全面从严治党、加强党的作风建设的重要作用，明确提出今后要“坚持以上率下，巩固拓展落实中央八项规定精神成果，继续整治‘四风问题，坚决反对特权思想和特权现象”。但是，摆在我们面前的一个现实而又严峻的问题是：在从严治党的过程中，如何确保党内法规制度体系的长效化、政党治理的常态化。依规治党需要有与之呼应的治理范式的变革相向而行，使政党治理的现代化进程稳定而可预期。

    一、问题的界定：依规治党常态化所面临的问题

    依规治党虽然取得了诸多成效，但仍有一些党员干部不收敛、不收手、不知止，依旧有顶风违纪的，还出现了隐形变异、以私肥私的“四风”问题新动向。为此，党的十九大报告也作出了“反腐败斗争形势依然严峻复杂”的重大判断。

    1.顶风作案状况不容乐观

    从中央纪委国家监委网站公布的通报发现，党的十九大以来，经立案审查调查，给予党纪政务处分并公开通报的中管干部中，绝大多数存在违反中央八项规定精神问题。从总量上来看，2013年至2019年，全国查处违反中央八项规定精神问题的数量有增无减。这一方面体现了纪律检查委员会和监察委员会的工作量与成效;但另一方面也说明，依旧有一些人置党纪国法于不顾、置党中央的三令五申于不顾，党的十九大以后仍然顶风违纪甚至违法犯罪。

    2.隐形变异状况需提高警惕

    从中央纪委国家监委网站公布的通报发现，违反中央八项规定精神的行为呈现出新手段。2018年9月，江西省萍乡市纪委监委通报了12起“私车公养”典型案例，其中不仅有用单位公务油卡为私车加油问题，还有用公务油卡套取现金行为。2018年3月12日，甘肃省某单位领导带领报社9名干部职工，在驾驶公车赴陕西省参加同事亲属吊唁活动后，前往陕西省扶风县等地参观旅游。返程时，该领导安排工作人员制发考察学习公务函，在平凉某报社进行了座谈交流，并于当日下午参观了当地某景区。回单位后，还安排有关人员填报了赴平凉考察学习的差旅费共计6746元。2018年4月，成都市某社区居委会副主任通过微信转账的方式收受某工程项目负责人3000余元红包。还有通过微信、支付宝违规收受礼金，变换形式违规操办婚丧喜庆事宜，化整为零超标使用办公用房等“变着花样”的违纪行为。从全国查处违反中央八项规定精神问题汇总表可以看出，一些违纪行为的涉案钱款和物资从“公”转向了“私”，如陕西省原副省长冯某长期接受私营企业主安排的宴请和旅游，这成为“四风”问题的新动向。

    而针对国有企业的实证研究表明，“八项规定”精神的实施虽然能够降低政府对企业的控制和干扰，但是没有有效降低“国有混企”高管货币薪酬总额。⑤另一项研究表明，“八项规定”精神实施后，有的国有企业账面上看起来是减少了公款消费数额，但却是将部分公款消费转移至资本性支出会计科目和非流动资产处置损失，从而实现隐性腐败的目的。尤其是在那些高管腐败程度高的国有企业中，这种现象更加严重。“八项规定”精神实施后，进行费用归类操纵的国有企业虽在表面上降低了管理费用规模，但公款消费等代理问题并未得到实质性解决。费用归类操纵的存在严重削弱了“八项规定”精神的政策效果。⑥

    二、问题解决：依规治党常态化治理的路径

    以习近平同志为核心的党中央大力推进国家治理体系和治理能力现代化，使中国制度自我完善的韧性得到进一步增强，彰显出强大治理效能。

    1.提供依规治党常态化的制度基础

    2013年11月，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》（以下简称《纲要》）正式发布，这是中国共产党历史上第一次制定党内法规五年规划。同年 12 月，中央办公厅组织召开了中央党内法规制定工作会议，就贯彻落实《纲要》进行了部署。与《纲要》相衔接，中央办公厅2014年开始编制党内法规制定工作年度计划。2018年2月，《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》（以下简称《规划》）颁布。无论是《纲要》还是《规划》，都体现了党中央对党内法规建设的顶层设计和长远规划，5年为一期，逐步成常态，对其颁布后5年的党内法规制度建设明确了指导思想、提出了目标要求、划出了工作重点、细化了落实要求，是推进新时代党内法规制度建设的重要指导性文件。

    党内法规体系逐步形成。“八项规定”不仅是党的十八大以来制定的重要党内法规，更为党内法规制度建设标明了方向。党的十八大以来，根据全面从严治党的实践发展，按照《纲要》《规划》做好党内法规的立改废释工作，研究制定了一批基础主干性党内法规，整合形成了一批综合性党内法规，制定了一批实践急需的党内法规，及时废止或修订了一批不适应现实需要的党内法规，形成了在党章之下党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度的“1+4”体系框架。“八项规定”审议通过以来，围绕此项法规，中央出台了一系列具体的《办法》《细则》，共同促进“八项规定”精神的落实。例如，2016年6月的《中央和国家机关会议费管理办法》，2017年12月的《机关团体建设楼堂管所管理条例》等。2018年12月，中央更是从具体的经费管理、公务接待、会议活动、公务出差、临时出国、公务用车改革、停建與清理办公用房等7个方面列出80条负面清单。中央通过加强对已有党内法规制度的配套建设，使基础主干党内法规的实施办法和细则更加完备，相应的配套专项制度不断完善，程序性、保障性、惩戒性规定得到强化，党内法规的匹配性、操作性、实用性明显提高。

    2.激活依规治党常态化的文化基因

    宣传教育既是党内法规执行的起点，也是党内法规执行的保障。党内法规从出台之日起，关于党内法规的宣传学习教育就开始了。加强宣传教育，增强党员领导干部的法规制度意识，是提高党内法规制度执行力的基础。2012年以来，中央坚持党内法规能公开的尽量公开，重要的党内法规及时在新闻媒体上公开发布，同时加大宣传解读力度。一部党内法规会经历公开发布，由各新闻媒体和其他出版物组织宣传、宣讲和学理解释，各级党组织开展党规教育，组织党员和干部学习贯彻这些过程。党的十八大以来，在推进党内法规制度宣传学习方面具有如下特点：

    （1）分类宣传有侧重

    在党内法规体系中，有的党内法规简单直接、清晰明了，便于理解和记忆。例如，“八项规定”总共600余字，易懂、易记、易做。《中国共产党廉洁自律准则》共281字，《中国共产党问责条例》共1900余字。对于这些党内法规来说，用漫画配合文字说明，用很短的篇幅就能概览全貌;在宣传学习的时候，展板、宣传画就能图文并茂地表达法规的整体精神和具体要求。而另一些党内法规则体现了一定的系统性和可操作性，例如《中国共产党纪律处分条例》编、章、条、款、项、目一应俱全，对“六大纪律”所列举的违纪行为的规定具体而细化，便于和日常行为一一对应;那么对于这一类的党内法规，系统讲解和以案说纪的宣传教育形式较为适合。《中国共产党纪律处分条例》印发后，不仅新闻媒体进行了宣传报道和深度解读，中央纪委机关还大力开展巡回宣讲，各级党校更是发挥了党内法规宣传教育主渠道的作用。

    （2）自上而下带动学习

    正如习近平总书记2017年2月13日在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届六中全会精神专题研讨班上的讲话所说：“党中央举办这期研讨班，目的是在省部级主要领导干部这个层面把全会精神理解深、理解透，把《准则》《条例》各项规定把握精、把握准，以省部级主要领导干部思想到位、行动对标带动全党贯彻落实，以解決突出问题为突破口和主抓手，推动全会精神落到实处。”党的十八大以来，党内法规宣传教育的一个显著的特点就是以各阶段党内的专项学习教育活动带动和覆盖党内法规学习。比如，党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育、“不忘初心、牢记使命”主题教育等。在这些全党的专项学习教育的推动下，以各级党组织及其领导班子的领导责任和主体责任确保党内法规宣传教育落到实处;党内法规的宣传教育对象也做到了向全体党员和全体党组织的全覆盖。

    （3）强化主渠道宣传效应

    2012年以来，党中央把党内法规制度作为干部教育培训的重要内容和主体课程。2015年12月，习近平总书记在全国党校工作会议上要求，各级党校要“把党章和党规党纪学习教育作为党性教育的重要内容”。按照习近平总书记的要求，各级党校、行政学院、干部学院都把党章和各项党规党纪作为基本课程;有的党校、行政学院、干部学院还开设党内法规专题培训班;通过成体系的党内法规课程安排，系统讲解党内法规的理论知识和行为导向，教育引导广大党员干部知敬畏、明底线，自觉规范自己的言行。除了课堂教学，各种党内法规研究中心纷纷成立、相关专题研讨会定期举行。习近平总书记强调，要加强对党员、干部特别是领导干部的党内法规制度教育，让大家都明白能做哪些事、该做哪些事，自觉按原则、按规矩办事。

    （4）找准时机多方并举

    除了通过组织全党层面的集中教育活动推动党内法规的学习教育以外，及时通报曝光违纪案件和处理结果，形成强大的震慑力和示范效应。中共中央纪委宣传部在案例整理的基础上和中央电视台联合制作的《永远在路上》《巡视利剑》等节目进行播放;以案说法，以事实说理，用先进典型的正面示范和违纪案件的警示教育，形象生动、鲜活真实地对党内法规以及执纪监督的整体态势进行了宣传;不仅在党内，而且在全社会都产生了良好的宣传教育效应。同时，各级纪委还在重要的节日节点，通过“发通知提要求”的形式，做好重要节假日的违纪预防宣传。例如，山西省在2019年的元旦采取“典型案例通报+工作要求”的方式，下发《2019年元旦春节前对“四风”典型问题的通报》，选取多发易发典型案例、点名道姓通报曝光、用身边事警示教育身边人，营造风清气正的节日氛围。

    3.塑造并强化党内法规的效力

    党内法规的生命力和震慑力在于执行，与国家法律的强制性效力不同，党内法规的效力更多地来源于党内政治文化的排斥和组织上升通道的关闭。“八项规定”精神及其配套的党内法规是全面从严治党战略布局的具体实施，如果没有持之以恒地严格执行和扎扎实实地有力落实，光靠宣传教育是很难具有生命力的;其影响范围和力度也不会如此之广之深。正如习近平总书记指出的：“法规制度的生命力在于执行。‘盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行。现在，我们有法规制度不够健全、不够完善的问题，但更值得注意的是已有的法规制度并没有得到严格执行。”

    自上而下，领导干部带头执行。“八项规定”精神的执行既是一场自上而下的纪律整饬，也是一场自下而上的“两个坚决维护”。制定党内法规制度只是第一步，更重要的是保证其贯彻落实。在我们党的历史上，在党内法规制度建设的进程中，执行不畅、不力是一个现实存在的实践问题。党的十八大以来，中央以“抓铁有痕、踏石留印”的精神，狠抓法规制度的落实。各级党委和纪委持之以恒落实中央八项规定精神，紧盯不敬畏、不在乎、喊口号、装样子的问题，坚决破除形式主义、官僚主义，推动党中央重大决策部署落地见效。加强监督检查，严肃追究对党内法规执行不力，违反党内法规的党组织、党员，特别是党员领导干部的纪律责任，从而保障党内法规得到严格遵循和实施，保障党领导人民全面推进依法治国。

    改革创新，清除执行羁绊。党的十八届三中全会提出，查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。中央纪委选择河北、浙江、河南等5个省，以及国资委、商务部等3个部委进行试点，在试点总结经验的基础上，全面推开。通过改革，案件线索处置和案件查办得到有效推进，避免了一些地方在纪委查办案件时受到同级党委特别是党委“一把手”的干涉，从制度上为党内法规的有力执行提供保障。这样的改革举措从不同层面、不同方面为党内法规的执行扫清了制度障碍。

    4.通过党性修养实现依规治党常态化的内在动因

    通过宣传教育，在内化于心、外化于行过程中，党内法规实现锻造共产党人的党性品格的重要功能。“八项规定”精神及其配套的党内法规严格执行和落地的过程，也是党内法规宣传教育的过程，更是党内法规精神内化为信仰、外化为行为的过程。党内法规执行的实质是将党内法规的立规宗旨和抽象的文本行为规范转化为党组织和党员行为方式并产生实际效果的过程。通过党内法规宣传教育功能的發挥，使每一个党员形成有规律可循的、油然而发的稳定的外在行为倾向;而稳定的行为可以成为共产党人的党性品格，从而借由每一位党员的党性品格的表达最终汇聚成中国共产党集体党性品格。因此，无论是宣传、执行还是教育，最终的落脚点都是中国共产党党员对党内法规内化于心、外化于行。

    内化于心和外化于行，体现了思想建党与制度建党的有机结合，也是实现全面从严治党的根本途径。习近平总书记指出：“坚持思想建党和制度治党紧密结合。从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力。”思想建党的重要作用是使党内法规精神入脑入心，确立底线思维、存有敬畏之心，这是中国共产党人党性品格的重要内涵。依规治党要求构建系统完备的党内法规制度体系，使各方面工作都有规可依，为全面从严治党提供制度的“硬约束”。内化于心要结合党内法规的执行和落实来进行，而外化于行则需要党员领导干部的认同感和自觉性为保障。

    内化于心可以引发党员领导干部对党内不成文法规的自觉遵守，是对党内成文法规执行落实的必要补充。徒善不足以为政，徒法不能以自行。习近平总书记强调：“党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例也是十分重要的党内规矩。”“纪律是成文的规矩，一些未明文列入纪律的规矩是不成文的纪律;纪律是刚性的规矩，一些未明文列入纪律的规矩是自我约束的纪律。”不成文党内法规的执行和落实取决于党员个人对党内法规的信仰和敬畏之心，更体现了中国共产党人的党性品格。

    基金项目：国家社会科学基金项目“党内法规宣传教育实效性量化研究”的阶段性成果，编号：18BKS105

    注释：

    ①韩强：《中央“八项规定”有效实施对全面从严治党的经验借鉴》，《中共浙江省委党校学报》2015第6期。

    ②田利军：《业务招待费、内部控制与企业绩效——“八项规定”背景下中国 A 股市场的经验证据》，《重庆大学学报（社会科学版）》2016年第4期。

    ③王海霞：《十八大以来党内法规制度的丰富和发展》，《中共天津市委党校学报》2017年第5期。

    ④《关于加强党内法规制度建设的意见》，《人民日报》2017年6月26日，第1版。

    ⑤马胜，左爱玲，沈飞：《政府控制、“八项规定”与高管薪酬——基于国有混合所有制企业的实证研究》，《成都大学学报（社会科学版）》2019年第2期。

    ⑥徐莉萍，陈宇璇，张淑霞：《基于费用归类操纵视角的“八项规定”有效性研究——来自中国上市公司的证据》，《广东财经大学学报》2018年第4期。

    （作者系中共上海市徐汇区委党校教研室副主任，副教授）

    （责任编辑 周 巍）