新公共服务理念对海事转型升级的启示
秦粮朋
摘 要：当前，国家依法行政和“放管服”改革深入推进，“一带一路”战略、“京津冀协同发展”、“长江经济带”等诸多战略给海事发展提出更高的要求，带来更多的挑战，同时，带来转型升级的重要机遇。管理和服务，责任与风险，如何处理他们之间的关系，海事也面临着重要的发展分水岭。本文谨透过新公共服务理念的视角，简要分析与海事发展的契合点，以期为推动海事转型升级，管好安全、做好服务提供一个新的视角和有益的启发。
关键词：海事管理和服务；转型升级；挑战和机遇
中图分类号：U692 文献标识码：A 文章编号：1006—7973（2018）3-00017-02
1 新公共服务理论简介
新公共服务理论是以罗伯特·B·登哈特教授夫妇为首的行政学家们，对 20 世纪 80 年代兴起且在当代公共行政理论和现实运用中占重要地位以管理自由化和市场化为理念的新公共管理理论的反思和扬弃。
1.1新公共服务理论的核心理念
新公共服务理论的核心理念：第一，公共官员应服务公民而非顾客；第二，政府目标是追求公共利益；第三，高度关注公民权而非企业家精神；第四，公共利益的达成，需要战略性的思考和民主性的执行；第五，公共官员应关注超越市场的多重责任；第六，政府的职责既不是亲自划桨也非掌舵，而是基于共同领导的服务；第七，尊重群众公共服务的理想，而非仅关注生产率。
1.2重点介绍的几点基本原则
限于认识水平及篇幅，笔者挑出与海事公共管理相关的可资借鉴的基本原则：
1.2.1为公民而不是顾客提供公共服务
公共利益产生了关于价值共享的对话，而不是个体私利的集合。因此，公务员不是对“顾客”或“消费者”的需求做出反应，而是强调和市民之间建构一种协作与信任关系。
1.2.2服务而不是掌舵
公务员需承担的一个越来越重要的角色是帮助公民清晰、明白和满足他们共享的利益，而不是试图控制和为社会发展的新方向掌舵。
1.2.3并非简单的责任与义务
公务员不仅关注市场，而且要关注宪法和法律、社会价值、政治规范、专业标准和公民利益。
2 新公共服務理念对海事安全管理的再理解
2.1关于“为公民而不是顾客提供公共服务”
（1）我们经常强调体系的思维，为了规范管理和服务行为，按照质量管理体系的理念构建海事的质量管理体系。在质量管理体系中首要确定的重要概念就是顾客和产品是什么。很多版本的海事质量管理体系是这样定义的：“顾客：管理相对人。”“产品：海事管理机构提供的公共服务。”根据体系（体系代表我们现有的理念，指导着我们的行动），我们的顾客是管理相对人。确切地说，应该是我们政策可以涉及到的具有实质约束作用的管理相对人，如船舶所有人、经营人、船员、船舶等。根据新公共服务理念，显然我们的“顾客”应该远不止原有的管理相对人的范围。还应包括涉海、涉船相关的所有的参与者，船员的家人亲属，及海洋环境、社会关切等。跳出航运、海事，会发现我们的服务理念会更加广阔，思维也应得到拓展，应该更加坚定的热爱和促进海事事业的发展。
（2）公共利益产生了关于价值共享的对话，而不是个体私利的集合。因此，公务员不是对“顾客”或“消费者”的需求做出反应，而是强调和市民之间建构一种协作与信任关系。在工作中，我们常常会感受到船东或船员对安全管理的厌恶，对安全约束的反感，对安全建议的不屑，这是什么原因呢？也许有简单意义上的对管理者的反感和厌恶，也许有安全意识上的淡薄，也许还有我们安全管理建议的不适当，但是否更因为海事安全管理者与他们之间的协作和信任关系的缺失呢？有一些船员在面上说，感谢海事送来的服务。可是心理上是否真正的认同呢？对于安全管理中为了防止“顾客”的合理或不合理的非议，我们的安全水平真的应该降低吗？显然不是。如何在不降低安全水平的同时获得认同和支持呢？构建海事服务参与各方基于安全的协作和信任关系是需要努力的方向。
（3）对于看起来不是显而易见的海事服务的“顾客”，如旅客，如船员家人，事实上也是我们的顾客，我们需要为顾客提供安全服务，但不仅仅是要求船上有救生圈，或是要求他们穿救生衣，更是鼓励或帮助他们关注自身和共享安全，不仅要知道自身需要穿救生衣，还要了解船上必须有救生圈、别人也需要穿救生衣，甚至知道所以然。通过安全理念共享的合力，达到安全的目的，应当是我们提升海事价值的努力方向之一。
2.2关于“服务而不是掌舵”
（1）共享的概念对于我们来说是越来越多，如共享单车、共享汽车等越来越深入我们的生活。很多情况下已经上升为国家战略理念，如“一带一路”战略。新公共服务理论倡导者认为公务员重要职责帮助公民清晰、明白和满足他们共享的利益，而不是试图控制和为社会发展的新方向掌舵。因此尽管持续改善公共部门服务提供的质量非常重要，但是新公共服务的提倡者认为不需要无一例外地首先对那些自私的、关注短期利益的“顾客”做出反应。因为我们的“顾客“不仅仅是他们，还有更大范围的、更多的不自私的公平顾客。公共资源是有限的，照顾了自私的，就忽略了不自私。更重要的是今天的不自私者会变成明天的自私者，今天的自私者会付出更大的代价，当都变成自私者时，安全基础也就荡然无存。所以，从这个角度来理解海事服务的公平性至关重要。
（2）一艘船上谁来掌舵，毫无疑问是船长。从“服务而不是掌舵”的角度出发，海事不是安全的船长，只有船长才是船长。海事是一个公共安全的管理（服务）部门，发挥的作用和存在的价值不仅是安全管理，更包括服务安全和倡导安全。安全管理中我们强调要落实企业安全生产主体责任，毫无疑问他们是企业安全的船长。海事服务的首要是提供安全管理标准，倡导安全理念，其次才是督促指导实施安全管理，在管理中我们也应当是简单的是否适当的判断者，而不是安全管理责任的承担者。
（3）提供公共利益和公共服务是政府的主要目的和任务，但不是由政府自己参与生产或垄断公共服务的提供。该理念有两个层次：一是我们作为安全服务的管理代表，不应当是海事安全管理的权威，应当通过社会的公共话语体系和核心层的深思熟虑，建立积极的海事安全管理方向。二是着眼于组织提供安全服务，而不是全身心的投身具体服务行为。从这一理念来审视我们当前的各项安全管理措施，可发现绝大多数情况下我们都已经不遗余力的参与到海事安全管理中，也许跳出这种思维会更有利于海事发展。
（4）在上述组织提供公共服务的过程中，政府还有一个重要的道德责任就是确保和证实这些决策产生的过程充分考虑到了公平和正义。简单粗暴地驱逐安全水平较低的海事参与者，是否兼顾了他们的利益？如何在海事政策的制定中充分保证行业中各层级的利益，确保兼听各层级的声音，得到适当的反馈应当是提升海事服务能力和水平的重要内容。
2.3关于并非简单的责任与义务
如果仅仅是谋生的手段，或者因为付出与回报的不对等，让我们理解公务人员仅是谋生的饭碗，那么不可能成为一个好的公务员。新公共服务理念倡导公务人员还要坚守宪法和法律条文、社会价值、政治规范、专业标准和公民利益。如何让公务人员认识到自身的更高价值，需要全社会、整个国家公务体系的支持。要让社会认识到公务人员更高层次存在的价值意义，并给予应有的支持。《公务员法》第十二条“公务员应当履行下列义务：“模范遵守宪法和法律。”这是对公务员的要求，更是对价值和能力的认可。但从公共服务理论来看，仅仅这样还是不够的，也许“道德模范”更符合其理念。
“誰执法，谁普法”，是当前我国法治建设的一个基本理念。在法治建设的进程中，要求海事部门应当更加深刻的认识自身的作用和价值，以更加专业和深刻的理解，在执法的过程中普法，把法律要求和标准传导给每一个参与者，鼓励他们去遵守或发现不足。
3几点或可资参考的建议
（1）吸收借鉴公共服务的有益观念，构建海事管理与服务的新理念。
（2）用服务的理念来促进管理的提升，优化中和海事管理的范围和行为。
（3）着力倡导有利于海事安全和发展的共享价值理念，创造利益共享、责任共担的机制。鼓励包括旅客、船员家属亲友、用户（航运上下游参与者）、社会关切在内的所有海事安全参与或影响者积极参与到海事安全和发展中来。
C着力构建海事服务参与各方基于安全的协作和信任关系。促进对安全管理与服务的认知和认同，促进我要安全理念的传播和固化。
（5）坚持依法行政，严格执法，避免有法不依、执法不严、违法不究行为发生，抑制自私的、关注短期利益的“顾客”的投机心理，净化执法环境。
（6）着力强化海事部门各层级在各种场合和多种形式的学法、普法的价值和作用。
（7）在海事政策和安全法规、标准制定过程中，鼓励并确保更大范围、更细分层级的“顾客”，利益相关者充分参与，扮演好主持人、协调者、参与者、谈判者的角色，汇聚众智、凝聚共识、形成合力。
（8）促进全社会对包括海事部门在内的公务员价值和能力的认可，提升对国家公务体系中个体（公务员）的支持，促进公务员更高层次价值的实现。
参考文献：
[1] Sandel，Michael， Democracy's Discontent， Cambridge，MA： Belknap Press，1996， P5- 6.
[2] Robert B. Dehardt and Janet Vinzant Denhardt， Lead-ership for Change： Case Studies in American Local Government
[3] 顾丽梅.新公共服务理论及其对我国公共服务改革之启示[J].南京社会科学，2005，01：38-45.
[4] 王洋洋. 新公共服务理论视域下我国船舶法定检验问题研究[D].吉林大学，2016.
[5] [美]罗伯特·B·登哈特，珍妮特·V·登哈特，新公共服务：服务而非掌舵[J].中国行政管理.
摘 要：当前，国家依法行政和“放管服”改革深入推进，“一带一路”战略、“京津冀协同发展”、“长江经济带”等诸多战略给海事发展提出更高的要求，带来更多的挑战，同时，带来转型升级的重要机遇。管理和服务，责任与风险，如何处理他们之间的关系，海事也面临着重要的发展分水岭。本文谨透过新公共服务理念的视角，简要分析与海事发展的契合点，以期为推动海事转型升级，管好安全、做好服务提供一个新的视角和有益的启发。
关键词：海事管理和服务；转型升级；挑战和机遇
中图分类号：U692 文献标识码：A 文章编号：1006—7973（2018）3-00017-02
1 新公共服务理论简介
新公共服务理论是以罗伯特·B·登哈特教授夫妇为首的行政学家们，对 20 世纪 80 年代兴起且在当代公共行政理论和现实运用中占重要地位以管理自由化和市场化为理念的新公共管理理论的反思和扬弃。
1.1新公共服务理论的核心理念
新公共服务理论的核心理念：第一，公共官员应服务公民而非顾客；第二，政府目标是追求公共利益；第三，高度关注公民权而非企业家精神；第四，公共利益的达成，需要战略性的思考和民主性的执行；第五，公共官员应关注超越市场的多重责任；第六，政府的职责既不是亲自划桨也非掌舵，而是基于共同领导的服务；第七，尊重群众公共服务的理想，而非仅关注生产率。
1.2重点介绍的几点基本原则
限于认识水平及篇幅，笔者挑出与海事公共管理相关的可资借鉴的基本原则：
1.2.1为公民而不是顾客提供公共服务
公共利益产生了关于价值共享的对话，而不是个体私利的集合。因此，公务员不是对“顾客”或“消费者”的需求做出反应，而是强调和市民之间建构一种协作与信任关系。
1.2.2服务而不是掌舵
公务员需承担的一个越来越重要的角色是帮助公民清晰、明白和满足他们共享的利益，而不是试图控制和为社会发展的新方向掌舵。
1.2.3并非简单的责任与义务
公务员不仅关注市场，而且要关注宪法和法律、社会价值、政治规范、专业标准和公民利益。
2 新公共服務理念对海事安全管理的再理解
2.1关于“为公民而不是顾客提供公共服务”
（1）我们经常强调体系的思维，为了规范管理和服务行为，按照质量管理体系的理念构建海事的质量管理体系。在质量管理体系中首要确定的重要概念就是顾客和产品是什么。很多版本的海事质量管理体系是这样定义的：“顾客：管理相对人。”“产品：海事管理机构提供的公共服务。”根据体系（体系代表我们现有的理念，指导着我们的行动），我们的顾客是管理相对人。确切地说，应该是我们政策可以涉及到的具有实质约束作用的管理相对人，如船舶所有人、经营人、船员、船舶等。根据新公共服务理念，显然我们的“顾客”应该远不止原有的管理相对人的范围。还应包括涉海、涉船相关的所有的参与者，船员的家人亲属，及海洋环境、社会关切等。跳出航运、海事，会发现我们的服务理念会更加广阔，思维也应得到拓展，应该更加坚定的热爱和促进海事事业的发展。
（2）公共利益产生了关于价值共享的对话，而不是个体私利的集合。因此，公务员不是对“顾客”或“消费者”的需求做出反应，而是强调和市民之间建构一种协作与信任关系。在工作中，我们常常会感受到船东或船员对安全管理的厌恶，对安全约束的反感，对安全建议的不屑，这是什么原因呢？也许有简单意义上的对管理者的反感和厌恶，也许有安全意识上的淡薄，也许还有我们安全管理建议的不适当，但是否更因为海事安全管理者与他们之间的协作和信任关系的缺失呢？有一些船员在面上说，感谢海事送来的服务。可是心理上是否真正的认同呢？对于安全管理中为了防止“顾客”的合理或不合理的非议，我们的安全水平真的应该降低吗？显然不是。如何在不降低安全水平的同时获得认同和支持呢？构建海事服务参与各方基于安全的协作和信任关系是需要努力的方向。
（3）对于看起来不是显而易见的海事服务的“顾客”，如旅客，如船员家人，事实上也是我们的顾客，我们需要为顾客提供安全服务，但不仅仅是要求船上有救生圈，或是要求他们穿救生衣，更是鼓励或帮助他们关注自身和共享安全，不仅要知道自身需要穿救生衣，还要了解船上必须有救生圈、别人也需要穿救生衣，甚至知道所以然。通过安全理念共享的合力，达到安全的目的，应当是我们提升海事价值的努力方向之一。
2.2关于“服务而不是掌舵”
（1）共享的概念对于我们来说是越来越多，如共享单车、共享汽车等越来越深入我们的生活。很多情况下已经上升为国家战略理念，如“一带一路”战略。新公共服务理论倡导者认为公务员重要职责帮助公民清晰、明白和满足他们共享的利益，而不是试图控制和为社会发展的新方向掌舵。因此尽管持续改善公共部门服务提供的质量非常重要，但是新公共服务的提倡者认为不需要无一例外地首先对那些自私的、关注短期利益的“顾客”做出反应。因为我们的“顾客“不仅仅是他们，还有更大范围的、更多的不自私的公平顾客。公共资源是有限的，照顾了自私的，就忽略了不自私。更重要的是今天的不自私者会变成明天的自私者，今天的自私者会付出更大的代价，当都变成自私者时，安全基础也就荡然无存。所以，从这个角度来理解海事服务的公平性至关重要。
（2）一艘船上谁来掌舵，毫无疑问是船长。从“服务而不是掌舵”的角度出发，海事不是安全的船长，只有船长才是船长。海事是一个公共安全的管理（服务）部门，发挥的作用和存在的价值不仅是安全管理，更包括服务安全和倡导安全。安全管理中我们强调要落实企业安全生产主体责任，毫无疑问他们是企业安全的船长。海事服务的首要是提供安全管理标准，倡导安全理念，其次才是督促指导实施安全管理，在管理中我们也应当是简单的是否适当的判断者，而不是安全管理责任的承担者。
（3）提供公共利益和公共服务是政府的主要目的和任务，但不是由政府自己参与生产或垄断公共服务的提供。该理念有两个层次：一是我们作为安全服务的管理代表，不应当是海事安全管理的权威，应当通过社会的公共话语体系和核心层的深思熟虑，建立积极的海事安全管理方向。二是着眼于组织提供安全服务，而不是全身心的投身具体服务行为。从这一理念来审视我们当前的各项安全管理措施，可发现绝大多数情况下我们都已经不遗余力的参与到海事安全管理中，也许跳出这种思维会更有利于海事发展。
（4）在上述组织提供公共服务的过程中，政府还有一个重要的道德责任就是确保和证实这些决策产生的过程充分考虑到了公平和正义。简单粗暴地驱逐安全水平较低的海事参与者，是否兼顾了他们的利益？如何在海事政策的制定中充分保证行业中各层级的利益，确保兼听各层级的声音，得到适当的反馈应当是提升海事服务能力和水平的重要内容。
2.3关于并非简单的责任与义务
如果仅仅是谋生的手段，或者因为付出与回报的不对等，让我们理解公务人员仅是谋生的饭碗，那么不可能成为一个好的公务员。新公共服务理念倡导公务人员还要坚守宪法和法律条文、社会价值、政治规范、专业标准和公民利益。如何让公务人员认识到自身的更高价值，需要全社会、整个国家公务体系的支持。要让社会认识到公务人员更高层次存在的价值意义，并给予应有的支持。《公务员法》第十二条“公务员应当履行下列义务：“模范遵守宪法和法律。”这是对公务员的要求，更是对价值和能力的认可。但从公共服务理论来看，仅仅这样还是不够的，也许“道德模范”更符合其理念。
“誰执法，谁普法”，是当前我国法治建设的一个基本理念。在法治建设的进程中，要求海事部门应当更加深刻的认识自身的作用和价值，以更加专业和深刻的理解，在执法的过程中普法，把法律要求和标准传导给每一个参与者，鼓励他们去遵守或发现不足。
3几点或可资参考的建议
（1）吸收借鉴公共服务的有益观念，构建海事管理与服务的新理念。
（2）用服务的理念来促进管理的提升，优化中和海事管理的范围和行为。
（3）着力倡导有利于海事安全和发展的共享价值理念，创造利益共享、责任共担的机制。鼓励包括旅客、船员家属亲友、用户（航运上下游参与者）、社会关切在内的所有海事安全参与或影响者积极参与到海事安全和发展中来。
C着力构建海事服务参与各方基于安全的协作和信任关系。促进对安全管理与服务的认知和认同，促进我要安全理念的传播和固化。
（5）坚持依法行政，严格执法，避免有法不依、执法不严、违法不究行为发生，抑制自私的、关注短期利益的“顾客”的投机心理，净化执法环境。
（6）着力强化海事部门各层级在各种场合和多种形式的学法、普法的价值和作用。
（7）在海事政策和安全法规、标准制定过程中，鼓励并确保更大范围、更细分层级的“顾客”，利益相关者充分参与，扮演好主持人、协调者、参与者、谈判者的角色，汇聚众智、凝聚共识、形成合力。
（8）促进全社会对包括海事部门在内的公务员价值和能力的认可，提升对国家公务体系中个体（公务员）的支持，促进公务员更高层次价值的实现。
参考文献：
[1] Sandel，Michael， Democracy's Discontent， Cambridge，MA： Belknap Press，1996， P5- 6.
[2] Robert B. Dehardt and Janet Vinzant Denhardt， Lead-ership for Change： Case Studies in American Local Government
[3] 顾丽梅.新公共服务理论及其对我国公共服务改革之启示[J].南京社会科学，2005，01：38-45.
[4] 王洋洋. 新公共服务理论视域下我国船舶法定检验问题研究[D].吉林大学，2016.
[5] [美]罗伯特·B·登哈特，珍妮特·V·登哈特，新公共服务：服务而非掌舵[J].中国行政管理.
