上海市农村养老问题及对策

    方雪娇 陈继锋 朱永星

    [摘 要]随着老龄化程度的加剧，养老已经成为了政府工作中的一项重要议题。农村地区经济相对落后，其养老工作的开展方式也不同于城市。奉贤区地处上海郊区，城镇、社区、传统村等同时存在于区域内，这使得奉贤区的基层养老工作呈现出复杂的态势。青村镇的居民分布于城镇、社区、集中居住村和传统村，是奉贤农村地区养老工作养老工作发展的典型。

    [关键词]农村养老;养老服务;老龄化

    随着社会人口结构的变化，老龄化程度的加剧，养老已经成了政府工作中的一项重要议题。今年上海养老服务的四项重点工作为大力发展“嵌入式”养老、提升养老服务质量、全面推进农村养老、推进长三角养老一体化。农村地区经济相对落后，其养老工作的开展方式也不同于城市。奉贤区地处上海郊区，城镇、社区、传统村等同时存在于区域内，这使得基层养老工作呈现出复杂的态势。青村镇居民分布于城镇、社区、集中居住村和传统村，是奉贤农村地区养老工作发展的典型。

    一、青村镇养老服务概况

    1.养老金水平逐步提高

    目前，养老金已经基本覆盖到了每一位老人。此外，对高龄老人的优待政策也在不断完善。青村镇为90岁以上老年人每天赠送一瓶营养奶，同时发放营养补贴，百岁老人每人每月300元，90-99岁老人每人每月100元。3038户70岁以上纯老家庭享受液化气免费配送。青村镇为所有100周岁以上的老人过生日①。

    2.医疗保障水平逐步提高

    60-80岁老人参加农村合作医疗享受每人减免100元，80岁以上全额减免。青村镇制定了针对60岁以上老人的帮扶项目，农村低收入家庭医药费报销后自负部分超过3000元、“镇保”当年度统筹以后自负部分超过10000元的，再报销自负部分的20%，其中农村低收入家庭1000元起付。60岁以上参加农村合作医疗的低保家庭成员，两眼视力低于0.3的，可接受免费的白内障手术。另外，社区卫生服务中心为80岁以上新农合老年高血压患者减免部分药费。社区卫生服务中心每年都为全镇60岁以上的老年人开展免费体检，并启动了50-74岁的常住人口的大肠癌筛查工作和60岁以上老年人的肺炎疫苗接种工作。同时，社区卫生服务中心还与一些老人签订了家庭医生服务协议，经常深入村、居开展健康咨询等活动。

    3.养老服务体系不断完善

    青村镇现有养老院4所，其中公办养老院1所，民营养老院3所，目前共计核定床位871个。为满足日益增加的独居老人日常养老需要，近年来着重加强了日间服务中心、宅基睦邻点和居家养老服务的建设。在李窑村、西吴村、张弄村、湾张村等传统村建成了小型老年宅基睦邻点“四堂间”，即“吃饭的食堂、聊天的客堂、议事的厅堂、学习的课堂”。在居家养老服务提供方面，青村镇现有服务人员221人，服务对象1052人。对其中的五保户、90周岁以上的老人、75周岁以上的重点优抚对象、75周岁以上的市劳模、75周岁以上的侨眷、60年以上党龄的老党员和低保家庭中的老人等七类人员提供免费服务，其他对象根据年龄、养老金性质收费，对需要服务的经济困难对象给予一定的补助。

    4.老年精神文化事业得到发展

    青村镇选举产生了老年协会理事会班子。全镇现有老年文化、体育团队13个，这些团体积极发挥特长，经常参加“三下乡”等各类演出。各村、居委均设立了老年活动室，为老年人开展活动提供了条件较为优越的场地。镇老年学校完成了“老年学校能力提升计划”市政府实事项目，进行了硬件设施的改造。目前，镇老年学校开有10个老年教育班。

    二、目前存在的问题与不足

    1.老人对宅基睦邻点和日间服务中心的认知和接受程度较低

    宅基睦邻点和日间服务中心利用率不高，大部分老人对在家养老以外的养老方式接受度较低。

    2.居家养老服务人力不足

    由于对居家养老的需求量较大，造成了服务人员的短缺。此外，服务人员的职业素质也面临着很大的挑战：其一，居家养老服务人员在年龄上普遍偏大。有部分从业者甚至自己已经到了退休年龄，精力和身体状况无法胜任工作。这一现象不但存在于居家养老的服务人员中，在养老院的工作人员中也存在这种情况。其二，服务人员的培训相对不足。对居家养老服务人员，目前已经有相应的岗前和周期性培训，但仍有一些不规范行为存在。提高服务人员的技能水平和职业素养将是提高目前居家养老服务效率的一条重要途径。

    3.日间服务中心和宅基睦邻点的人员不足

    由于人员配置的短缺，日间服务中心和宅基睦邻点的多项功能未能实现，或没有完全发挥。由于缺乏专门或兼职人员的管理组织，一些日间服务中心和宅基睦鄰点的功能退化成了简单的食堂和棋牌室，而开展学习、健身和其他文娱活动的功能则没有体现。在有人员进行日常活动组织的宅基睦邻点，这类活动就可以开展起来，大大提高了设施的利用率。由于人力资源的配置不到位，一些建设良好的基础设施被闲置，造成了资源浪费;同时也不利于被服务的老人全面认识日间服务中心和宅基睦邻点的功用。

    4.养老院的资源配置存在不均衡

    目前镇上唯一一家公立养老院由于改建等原因，只有满员状态一半的容纳能力，目前已没有床位空余，想入住老人要排队等床位。而几家民营养老院，由于收费标准的不同，在不同程度上存在床位空余的现象。其中金苹果养老院有近三分之一床位空余，收费更高的兰公馆则达到了一半以上。

    5.各个分支机构间的功能不统一

    由于日间服务中心、宅基睦邻点等养老模式的开办时间较短，尚未形成统一的制度，造成各个机构间在功能设置和具体运行上存在较大的差异。各社区、村的日间服务中心或宅基睦邻点有自己制定的日常工作制度，但在更大的范围内，没有统一规章。尽管在这些基层机构开办时，镇相关单位有相应的规划和指导性意见，但目前还没有制定出一套规范化的制度。

    6.社会资本进入较少

    日间服务中心、宅基睦邻点和居家养老的工作人员均由政府聘请和负担，所有设施也由各级政府部门出资建设和维护，资金困难的问题是普遍存在的。目前大部分的养老工作都是由政府包办。在未来如果能引入社会资本，一方面有助于减轻政府财政负担，另一方面也有利于激发市场活力，为老年群众提供更丰富、优质的养老服务。

    7.社会协同的力度有待加强

    养老作为一项带有公益性质的事业，吸引着一些公益组织无偿投入人力财力。目前养老院会经常性地迎来社会志愿者组织慰问老人。由于这些组织的自发性和缺乏统一调配，往往出现服务的时间和内容并不是养老院所需要的情况。同时，社会公益组织的主要服务对象是公办养老院，对民营养老院投入的人力物力较少。在养老机构的地理分布上也存在不合理的现象，如紧邻养殖场等，需要政府进一步发挥职能，加强社会协同。

    三、进一步完善养老服务体系对策建议

    青村镇的基层养老状况，是上海市郊区基层养老的一个缩影，同时，青村镇在发展完善养老服务体系中所遇到的问题，也是许多镇、社区的养老事业所共同面临的问题。为实现进一步发展养老服务事业的目标，本文提出以下三个方面的对策建议。

    1.管理规范化

    （1）进一步完善制度建设。针对目前缺乏镇一级的统一制度规定的情况，建议有关部门依照相关法律法规以及上级政府关于养老服务发展的精神，结合本镇和各个社区、村的实际情况，制定出一套完整、详细、易于实施的总章程。在章程中明确每种养老服务模式的主要目标人群、功能设置、人员配置和服务规范。各个养老服务机构，应在这一章程的基础上，针对自身所在地的具体情况，修订及完善现有服务规章，并严格执行，将全镇的养老服务纳入制度化、规范化的轨道上来。

    （2）加强人员培训和管理。青村镇对居家养老的服务人员已经有岗前和周期性培训制度，但专门针对老年人的生活方式、思想观念、交流方法等开展的培训尚不足，在具体的服务过程中，会和服务对象产生一些摩擦。缺乏相应的专门人才是目前一个比较突出的问题。基于以上问题，对养老服务人员的培训应适当地向专业化、长期化方向过渡。根据一些服务对象反映的服务人员流动性大现象，应该加强对服务人员的管理，在任用上以长期稳定人员为主。

    （3）建立有效反馈机制。养老服务从本质上来说属于服务行业，因此与服务对象的及时沟通，得到真实的反馈意见是十分重要的，这就要求政府部门在养老服务体系中建立畅通的反馈机制。通过反馈渠道，既可以及时获得当下工作中存在的问题、老年群体的需求情况等信息，也可以反过来宣传养老服务工作的进展，让服务对象更好地享受到各项养老服务。

    2.供给精准化

    （1）针对现实需要，全面优化供给结构。实地调查显示，选择在自家居住养老的老人占到了绝大部分。对居家养老服务的旺盛需求，造成了这方面的供给达不到实际的需求量。与此同时，在一些社区、村，老年居民对所在地的日间服务中心、宅基睦邻点等设施及提供的服务认知度和需求度较低，出现了供大于求的现象。这样的供需不平衡现象，一方面导致了老人不能充分地享受到养老服务，另一方面低利用率的服务设施会造成人力和财力的浪费。居家养老服务的旺盛需求是由农村地区的经济基础和社会文化背景共同决定的，在短期内很难有较大的改变。因此，加强对此类养老服务的投入，增加供给，是目前政府部门需要考虑的举措。相对来说，日间服务中心、宅基睦邻点作为对居家养老和养老院集中养老的补充形式，并非不重要，但在当前的形势下需求并不紧迫，在网点的建设和功能的设置上，不可贪多求全。如果一步到位建设养老服务机构，就需要较高的建设成本，过高的后续维持开支。应当在满足基本需求的基础上，留下空间，根据需求的优先级，逐步拓展和完善各项功能。

    （2）逐步实现服务下沉。目前的基层养老呈现出一定的集中化态势，造成了覆盖面不足，老人享受服务不够便利的问题。在接下来的工作中，应当逐步推进服务的下沉，将养老院及其他养老服务机构的一些功能下放到基层，实现养老服务结构的扁平化，让基层的养老服务更加贴近当地居民的需要。在实际操作过程中，可以就地聘请当地人作为工作人员，既增加了与服务对象的亲切感，也节约了成本，方便管理。

    （3）建立长效监测机制，追踪供需变化。随着社会和人口结构的变化，对养老服务的需求也是在不断变化着的。例如许多老人家属表示，在自己退休后会选择在养老院养老。究其原因，是独生子女政策以及社会思想观念变化带来的影响。因此，可以推测在未来的10-20年以内，机构集中养老在农村地区或将逐渐形成主流趋势。然而在政策制定的层面上，必须有切实的数据来支持决策。建立长效监测机制，及时对本镇的养老需求情况进行摸底调查，并根据调查的结果，对养老服务的投入重点做出相应的调整，做到供给和需求的平衡，在满足养老服务需求的同时，避免资源的不当投入。

    3.服务社会化

    （1）建立政府为主导，社会资本有序参与的养老机制。随着社会老龄化程度的不断加深，未来对各种养老服务的需求将会持续上升，政府一手包办的模式将不足以应对未来的养老服务发展趋势。“保基本、促多元”将是一条较好的解决路径。政府在建立社区养老体系时，要注意量力而行，与此同时，适当引入社会资本，在资金来源上实现政府出资、社会赞助、社区经济收入、有偿服务收入相结合。针对不同层次的养老需要，引入更多有资质、有实力、有技术的民营机构，将社会福利和市场经济相结合，使养老服务业得到更大发展，惠及更多老年群众。

    （2）贴近群众需要，创造更多便民服务。日间服务中心提供的送餐到家服务、学雷锋日活动等，都受到了服务对象的广泛好评，其关键就在于切实满足了老人的需要，为他们的生活提供了方便，而这样的需求在老年群体中是大量存在的。在实地调查中，有大量的受访对象反映了就医不便的问题，通过设置乡村医疗点、增加送医下乡的频次等措施，可以加以改善。及时了解老人的迫切问题，提供及时的针对性服务，将有效地增加服务对象的获得感和满意程度。而在这些服务的提供方式上，可以通过政府购买来实现，既充分利用了社会资源，也减轻了政府的管理压力。

    （3）建设民间互助机制。邻里守望是中华民族优秀传统，在农村地区也得到了很好的保存。由政府和社区牵头，建立有组织的社区老年人互助团体，是对现有养老体系的一种有益补充。在目前主要是各自在家養老的老年群体中，发挥互助组织的作用，可以有效地化解老人的精神空虚，并降低突发事件的风险。

    注释：

    ①数据来源于上海市奉贤区民政局资料。

    （作者单位：中共上海市奉贤区委党校）

    （责任编辑 王 玉）