"审监分离"的实践困境与实现路径

    高雪

    [摘 要]2008年，成都市武侯区行政审批局的成立，标志着成都乃至我国新一轮行政审批改革序幕的拉开，各地区随后的试点工作取得了显著成效。但随着改革的推进，“审监分离”的模式陷入了诸如“信息孤岛”、处罚权配置不当、审监职责划分不明、易滋生“寻租”现象的困境，给改革造成了极大的阻力。因此，必须进一步从权力的横向配置、职能调整与角色转变、审监分离后的监管如何实施以及权力制衡机制等方面推进改革。

    [关键词]审监分离;实践困境;实现路径

    我国新一轮行政审批改革自实施以来，各地方政府结合当地实际进行了试点工作，纷纷成立了行政审批局。行政审批局模式在实践中采取了“审监分离”的做法，审批事项由原职能部门彻底地转移到行政审批局或专门负责行政审批的政务中心，原职能部门仅保留对审批行为的监督权。实践中，“审监分离”模式面临的现实困境有“信息孤岛”、处罚权配置不当、审监职责划分不明、容易滋生寻租现象 ，必须进一步从政府权力的横向配置、职能调整与角色转变、审监分离后的监管如何实施以及权力制衡机制等路径推进改革。

    一、“审监分离”的实践困境

    行政审批中的“审监分离”是指将行政审批权力和监督管理职责分开，审批权力集中到行政审批局或专门负责行政审批的政务中心，原职能部门仅保留对审批行为的监督权，从而构建起由分散审批到集中服务、审监相对分离的管理新格局。①“审监分离”的意义在于，一是打破了传统的“审监合一”行政管理体制、剔除了审批部门既当“运动员”又当“裁判员”的弊端②;二是解决了审批效率低下、不集中的问题③;三是提高了行政审批的透明度，在一定程度上解决了因行政审批部门林立而导致的职权分散和权力碎片化问题④。但同时，这一做法也容易造成行政审批部门对行政审批的监督不力的后果，而且这个问题会随着审批事项陆续集中到行政审批部门逐渐集聚和放大，主要表现为以下几点：

    其一，容易形成“信息孤岛”。虽然行政审批局的审批模式在体制上打破了原职能部门在审批事项上的物理性集中，但“审监分离”后的审批部门和职能部门倾向于从自身工作角度考虑问题⑤，影响审监工作无缝衔接，特别是由于审监信息共享平台的建设仍不完善，审批部门与原职能部门之间的信息流通不畅，容易导致审批不及时或监管不到位。因此，当务之急是整合和完善既有的信息共享平台和数据库，打破“信息孤岛”。

    其二，处罚权的配置不当。“审监分离”后的原职能部门仍掌握撤销行政许可和行政处罚权，行政审批局并不享有这一权力。行政调查、行政审批与行政处罚应属同一行动体系，行政调查是行政审批的前提基础，要确保审批材料的真实性;当行政审批部门发现审批的材料存在虚假情况时，则会受到行政处罚。若只划拨调查权，而不划拨处罚权，则不符合治理逻辑;赋予审批部门处罚权是对行政效能的保障，能够减少各部门之间因“信息孤岛”而产生过多的执法成本。⑥

    其三，审监职责划分不明。行政审批局的核心职权是行政审批权，调查权和处罚权的行使与审批事项密不可分，原职能部门的职权主要是监管。监管对象是获得审批的行政相对人和未获得审批但已从事相关活动的行为人;监管内容是行为人是否获得行政审批，若已获得行政审批，还需遵纪守法。对于那些未获得审批而擅自违法从事相关活动的行为人，原职能部门应依法予以处置，并对其作出相应处罚。对已获得审批但存在违反规定情形行为的行政相对人，原职能部门应撤销行政许可。但撤销行政许可应与审批部门的职责关联起来。⑦

    其四，容易滋生“寻租”现象。制度规范的行政审批中介可与政府形成良好的合作关系，成为政府行政审批的辅助力量。行政审批中介可进行行政审批材料的初步审查，政府可将此作为审批依据，从而节省了大量行政成本。但若对审批中介监管不到位，易给监管部门、行政相对人和行政审批中介提供“寻租”空间。然而，行政审批中介负责技术审查，出具技术审查报告，行政审批部门根据技术审查报告对行政相对人进行下一步审批，未能通过技术审查则可能使审批进程中断甚至失败。因此可见，行政审批中介在行政审批过程中有较大的话语权。由于对行政审批中介缺乏有效的监督，因此在实践中可能存在行政相对人为顺利通过审批而向审批中介或审批单位行贿的情况，甚至审批中介或审批单位威胁行政相对人行贿，或双方“合谋”寻租。

    二、“审监分离”的实现路径

    行政审批局的產生意味着打破原有的权力分配与平衡，实现从“平台集聚到实体承办”⑧、由审批机构物理空间的整合到权力的整合和部门职能的转变，主要涉及权力的横向配置、职能调整与角色转变、审监分离后的监管如何实施以及权力制衡机制等问题，为避免上述困境，可从以下三方面入手：

    第一，完善权力的横向配置。横向分割审批权与监管权，是在不修改现行法律法规的前提下，通过法律规定的程序，由行政机关经法定程序调整行政审批主体，重新分配行政审批权力和设置行政权力运行机制。各职能部门让出审批权，职能重点转为审批监管和提供服务，而审批权力则由行政审批局统一集中行使。⑨行政审批局在审批业务时，通过审批与监管信息交换平台将与审批决定有关的信息向监管部门进行自动推送;监管部门在日常监管中发现的问题或作出的行政处罚决定，及时录入信息交换平台，向审批部门推送，作为下一步审批的依据。⑩因此，必须要建立一个完善的信息共享平台和通畅无阻的信息交流机制，使行政审批局与其他部门之间及时实现工作对接和相互制衡。

    第二，加强职能调整与角色转变。改革前，各职能部门既拥有审批权又掌握管理权，审批权力和管理职责相对混淆，一定程度上造成了“重审批、轻监管”

    “重审批、轻服务”“以审代管”等后果;改革后，审批权从原职能部门划出，由行政审批局或专门的政务中心集中行使。这就要求原职能部门必须加快转变工作方式，将工作重点转向提升服务质效，更加注重自身“服务者”的角色定位，实现政府角色转变，从机制上推动简政放权和服务型政府的建设。

    第三，建立监管实施及权力制衡机制。监管是“审监分离”后最重要的部分，各级部门、单位授权之后，一个审批公章能解决以前的很多问题，那么“审监分离”后如何把权力关进制度的笼子就成了关键所在。因此， 所有行政权力必须进入行政权力平台公开运行，逐项健全完善行政权力事项内部流程图、裁量基准，固化流转环节，不断拓展行政权力依法规范公开运行平台功能。根据地方实际情况，围绕几个重点领域，如提供高效服务、维护公平的市场环境、维护人民群众财产和生命安全等，实施监管清单制度，如“负面清单”

    “权力清单”“责任清单”“随机抽查清单”“流程清

    单”等，厘清职责界限，明确责任主体，防止监管“真空”。

    此外，随着审批职能、审批事项的集中和审批平台的数字化改造，审批流程、审批标准和审批手段也应作出相应调整，最大程度地精简审批程序、提高审批效率和增强审批透明度。

    1.进一步细化审批事项的办理标准、规范审批手续，重点解决历史遗留下来的“老、大、难”问题，特别是要把每个岗位的职责权限、各事项的审查标准以报表、文件等形式固定下来，制定行政审批的工作指南。这样不仅能够大大减少工作人员的自由裁量权，也节省了群众的时间成本。

    2.对于一些如办理条件和申请材料不够明确的，或者审批专业性较强但办理数量很少的审批事项，交由其他相关部门提出办理意见后，再由审批部门按照意见处理。

    3.进一步升级审批服务平台，对各审批事项进行聚类标签化，运用大数据分析方法研究每一類的特征，如时空分布、人群分布、问题焦点等，找出规律，发现工作过程中的薄弱环节，为下一步的审批工作提供预判。

    “审监分离”的改革让权力的行使流程化规范化，将分散的权力集中由一个部门行使，再把集中的权力通过公正程序予以分解，使审批、监管、执法三个环节良性互动，避免行政自由裁量权对市场的过度干预。

    总之，行政审批制度改革是各级政府在新常态下深化简政放权、放管结合、优化服务的必然要求，“审监分离”改革作为行政审批制度改革的重要组成部分，以简政放权来重塑政务系统权责关系和进行政府治理模式再造，通过创新监管体制和机制来保证公平与秩序，以及通过优化服务来提供便利和加强品质。审批权与监管权适当分开实现了审批部门整体化，是探索决策权、监督权、执行权相互分离、相互制约机制的内在要求，但同时也面临审批与监管相互割裂的现实困境，“谁审批谁监管”的约束机制失效，产生两种极端：审批者或过度增加审批难度以规避审批责任，或为迎合改革目标而过于简化审批;监管方或消极监管以规避责任，或故意强化监管而变相增加权力。为此，关键问题是如何使权力在不同政府部门之间进行调整和分配，以及如何保证各部门之间的权力制衡有效。

    注释：

    ①⑤⑦何阳，孙萍，孙大雄：《“行政审批局”模式存在的问题与破解之道》，《北京理工大学学报（社会科学版）》2017年第5期。

    ②⑥欧超荣，问方圆：《相对集中行政许可权试点改革研究——以某试点地为例》，《法治社会》2017年第6期。

    ③余浩：《行政审批服务标准化建设研究——以重庆市涪陵区行政服务中心为例》，《延边党校学报》2016年第5期。

    ④蔡延东，王法硕：《行政审批制度碎片化与其治理——浙江省级政府行政审批制度的整体化改革》，

    《中共浙江省委党校学报》2017年第1期。

    ⑧姜书彬：《相对集中行政许可权之“行政审批局”模式探析》，《机构与行政》2016年第6期。

    ⑨王敬波：《相对集中行政许可权：行政权力横向配置的试验场》，《政法论坛》2013年第1期。

    ⑩杨凡，刘宏志：《完善行政审批局管理体制的建议》，《经贸实践》2017年第12期。

    姜知泰：《负面清单管理模式推动我国行政审批制度改革进程》，《成都行政学院学报》2016年第6期。

    梁滨：《相对集中行政许可权改革后政府部门职能定位的转型和思考》，《中国机构改革与管理》2017年第7期。

    艾琳，王刚：《行政审批制度改革中的“亚历山大绳结”现象与破解研究——以天津、银川行政审批局改革为例》，《中国行政管理》2016年第2期。

    沈毅，宿玥：《行政审批局改革的现实困境与破解思路》，《行政管理改革》2017年第5期。

    （作者单位：中共上海市委党校）

    （责任编辑 周 巍）