流动社会的确定性治理

    汪仲启

    [摘 要]提高流动社会的治理效能是当前创新社会治理的题中之意，上海市金山区亭林镇以房屋租赁“旅馆式”服务管理改善“安居”条件，以劳务市场管理优化“乐业”环境为出发点，探索党建引领、村民自治、依法治理“三位一体”的社会治理新路，为流动社会治理提供了一定的经验借鉴。

    [关键词]社会治理;流动人口;亭林镇

    据《中国流动人口发展报告 2018 》数据显示，2017年，中国流动人口规模为 2.44 亿人，尽管比 2016年的 2.45 亿人下降了 82 万人，但总量仍然相当庞大①。尤其是对于上海这样一个超大城市，流动人口高度集聚，流动人口问题成为关系城市治理现代化水平提升的重要因素，如流动人口的户籍、就业、教育、治安、计划生育、社会保障等公共服务需求，既关系着流动人口群体自身，也关系着相关政府部门如劳动、公安、司法、工商、交通、街道办事处、居委会（或村委会）等多元城市主体，是经济问题、政治问题和社会问题的综合体现。因此，提高流动社会的治理效能也是当前创新社会治理的题中之意，上海市金山区亭林镇城乡接合部探索出的“旅馆式”服务治理模式，为流动社会治理提供了一定的经验借鉴。

    一、流动人口及其治理议题

    人口流动是我国改革开放以来城镇化加速发展进程中的显著特征之一，而流动人口则是我国户籍制度下的特有“产物”：一方面，流动人口是城市经济社会发展的重要组成力量;另一方面，受户籍制度的影响，流动人口无法在居住地享受平等的公共服务，基本权益难以得到保障。过去，城市社会管理部门对流动人口的关注往往集中在负面影响上，比如，对流入地生态环境、治安安全等方面的影响，把流动人口当成影响社会秩序的重点对象，采取较为粗暴的“管制”手段，忽视了流动人口与城市发展之间的辩证关系，更忽视了流动人口的基本公共服务需求。有学者曾指出流动人口存在的三个维度的劣势：作为移民的社会文化劣势、作为劳工的市场劣势以及作为外地人在地方公共管理和服务体系中的劣势地位②，提出要从经济、政治和社会建构等多维度去解决。再加上流动人口的高流动性、高风险工作、低社会地位、远离家人及熟悉的社会环境等③，“流动人口在创造财富与价值的同时，其流动本身蕴藏并聚集着风险”④。比如，高触发性与无序流动型风险、流入地与流入地体制割裂型风险、系统性风险、价值与技术非理性风险、科层制结构性风险⑤。既有宏观制度层面的影响，也关系到微观个人权益。

    随着管理实践问题的逐步凸显，如管理理念落后，管理机制滞后，法律法规不健全、人口信息网络体系不健全等问题⑥，全国各地纷纷探索流入人口居住地的社会管理模式，比如在相应区域设置相关流动人口管理机构，通过“以房管人”“以业管人”“以证（暂住证、居住证）管人”等具体的技术手段保证管理水平，取得了一定实效。就整个管理趋势而言，我国城市流动人口管理经历了从限制流動、粗放管理和控制管理等阶段，对流动人口由被动、静态、单项的防范管理逐步转向主动、动态、综合的积极居住地管理。从防范到促进融合，从治安优先到落实服务，流动社会治理经历了一个价值转向的过程，尤其是从党的十八大报告提出的“完善和创新流动人口和特殊人群管理服务”，到十九大报告强调要“多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义”，更加突出基本公共服务均等化和社会公平正义。所以，新时代处理流动人口问题，核心要解决好两大问题：一是如何保障流动人口的权益，二是如何在服务好流动人口的基础上维护社会秩序。

    二、亭林城乡接合部的治理难题

    亭林镇地处松江、奉贤、金山三区交界处，自古就是浦南重镇。随着城市化和工业化的加快推进，城镇边界不断向外拓展，近郊村庄逐渐被纳入城市范围，日铭、胜瑞、双汇等大型劳动密集型企业的相继落户吸引了大批外来人口的涌入。由于低廉的住房和交通成本，流动人口房屋租赁不断向农村宅基地房屋租赁市场转移，使得亭林工业区周边的东新、亭东、龙泉3个自然村集聚了大量外来人口，3个自然村常住人口3.36万人，常住外来人口达2.4万人，外来人口占比超过70%，域内出租房屋数超过11800间，非法劳务中介公司近100家。日益增长的住房需求和就业需求造成亭林镇城乡接合部出现人口和住房的空间错配，给居住地提出了三大治理难题。

    1.租赁房屋“燃点”多群众“安居”难

    亭林镇城乡接合部租赁房屋大多以砖混结构为主，耐火等级低，消防设施配套不齐全，电动自行车违规停放、充电等现象频发，居住环境安全系数低、防范能力弱。且一个租赁户房间规模一般在10间以上、居住人数30人以上，相当于一个小型旅馆，一旦发生火灾极易造成人员群死群伤，风险危害涉及面广、扩散性强，人民群众“安居”难。

    2.就业市场“乱点”多群众“乐业”难

    初步估算，亭林镇外来从业人员有3万多人，大量的就业需求促使劳务就业市场不断扩大，但高度流动性和不稳定性给市场管理带来难度，非法经营、违法犯罪等隐患较大。据排查，高峰期有100多家劳务中介公司，但证照齐全的仅有10家，劳务就业市场的乱象容易引发劳资纠纷，甚至进一步扩大为纠纷诉讼，不仅有损外来人口的个人权益，同时也影响到社会秩序的和谐稳定，人民群众“乐业”难。

    3.治安防控“盲点”多群众安全感低

    亭林镇城乡接合部人口密度大、结构复杂、流动性强，电信网络诈骗、入室盗窃、盗窃“三车”等案件时有发生，人民群众的安全感低。这对居住地的治安防控体系、风险治理的技术和水平提出了更高要求。

    三、突出民生服务的治理模式

    针对亭林工业区周边城乡接合部农村租赁房屋基础设施缺乏、劳务市场管理无序等问题，亭林镇以房屋租赁“旅馆式”服务管理改善“安居”条件，以劳务市场管理优化“乐业”环境为出发点，探索党建引领、村民自治、依法治理“三位一体”的社会治理新路，不断提高人民群众的获得感、幸福感、安全感。

    1.以党建工作为引领，试行“旅馆式”服务管理，发挥样板示范作用

    （1）党员带头示范动员租赁户参与。试点之初，组织“党员志愿者宣传队”“党员安全巡逻队”对租赁房间数超过30间以上的租赁户逐一开展政策宣讲，引导村民认识违法租赁行为的危害。推广过程中，老党员率先将自家租赁房屋按照建设标准逐一进行整改落实，带动周边10余家租赁户参与其中。

    （2）创新党建品牌优化租赁服务质量。先后创建“三好房东”评比、“美丽家庭”之“平安之家”评创、“屋里厢房”综合服务中心、“互联网+”旅馆式总台公众号等党建特色品牌，一方面，通过有组织、有活动的方式有序推进房屋租赁服务管理工作，提高外来人员和房东的法律意识和责任意识;另一方面，通过营造评比、创建的氛围调动租赁户改善租赁房屋居住条件和质量的积极性。

    2.以村民自治为基础，实施统一管理，促进农民增收、租户安居

    按照“政府引导、村民自治、公众参与”的工作思路，在房屋租赁“旅馆式”服务管理中充分激发村民参与自治的积极性和自我管理的能力，通过改善农村居住租赁房屋安全性和舒适性，打通租赁渠道，增加农民房屋租赁收益。

    （1）规范制度标准守好准入门槛。根据相关制度，亭林镇制定《亭林镇宅基地房屋租赁管理办法（试行）》，重点围绕租赁房屋消防安全、治安安全等规范要求，禁止不符合安全标准的租赁房屋进入租赁市场。

    （2）搭建管理架构突出村居自治。建立“街道实施、村居落实、房东房客参与、齐抓共管”的管理架构，理清政府、职能部门、村委会、房东、承租人的职责，以村为基本单位，各村居将房屋租赁和流动人口服务管理的相关责任、要求纳入自治体系范畴，充分收集村民意见和建议，召开村民代表大会，表决通过《农村宅基地房屋租赁管理办法》并写入村规民约。

    （3）依托“总台”集中统一服务。把一间间分散的租赁房屋作为“虚拟旅馆”的一个楼层、一间客房，每个村综治中心设立一个集“租房审核、信息采集、监督检查、情况报送”等基本功能于一体的“旅馆式服务管理总台”，做好“租房安全審核、指导合同签订、租客登记注销、日常监督管理、安全隐患整改”等五个环节工作。参照旅店“人来登记、人走注销”的管理模式，租客通过“旅馆总台”登记办理入住手续，离开时办理注销手续，便于村、驻村民警以及公安机关从源头实现对流动人口信息管理和实时掌握租赁情况，及时收集各种信息。此外，“旅馆总台”提供租赁合同签订，安全防范教育以及流动人口登记、办证等服务。

    （4）分级管理与社会力量巡查。根据租赁房屋的建筑、消防、治安安全状况，实行绿、黄、红“三色”等级管理。在整合村综治网格员、户口协管员、专职巡防等力量的基础上，发动房东、承租人组建租赁房屋专兼职管理队伍，将流动人口和居住租赁房屋排查、安全检查内容纳入网格管理日常工作，对绿牌每季度巡查检查1次，黄牌每个月检查1次，红牌督促房主提升安全意识，改善租赁房屋安全基础设施，做到租赁房屋基础信息常采常新，安全隐患及时发现。

    3.以依法治理为保障，推行“疏堵结合”管理机制，净化劳务市场环境

    在劳务市场治理中，通过“疏导结合”的管理机制，规范劳动就业市场，增强人民群众“乐业”的获得感和安全感。

    （1）政府主导治理“堵”源头。镇综治办牵头，劳动监察、市场监管、城管、公安、市容和拆违等多元主体参与“黑中介”整治联合执法检查，以告知、执法等手段，从源头上压缩“黑中介”生存空间。

    （2）调动社会力量“疏”渠道。发挥政府公益性招聘平台作用，求职高峰期举办大型公益性招聘活动，常态化开展周末人才市场招聘会、职业介绍见面会，拓宽外来人口就业渠道，增强求职的便利性。

    （3）优化劳务环境“重”规范。制订《亭林镇劳务中介公司评分表》，根据评分将优秀的劳务公司推荐给用人单位，引导市场良性发展;积极引导全镇劳务公司集中场地办公，解决劳务中介有“市”无“场”的难题，为外来务工人员获取求职信息提供一个规范、有序、安全的劳务环境和平台。

    （4）“以业控人”落实企业责任。将日铭、双汇等用工量大的企业吸收为综治委成员单位，按照“谁主管谁负责、谁雇佣谁负责”原则，落实单位管理责任，规范企业流动人口登记、证件发放、信息采集和宣传教育等工作，做到“来登去消”管理。

    四、流动人口服务型治理的启示

    亭林城乡接合部作为超大城市中典型的流动人口聚集地，通过“旅馆式”服务弥补了高流动性带来的信息“鸿沟”和管理“真空”，有利于从源头上减轻流动风险的不确定性，增强治理的预见性、预警性和防范能力，而其突出民生的治理理念则为提升流动社会治理效能插上了助力的“翅膀”。

    1.树立改善民生的服务理念

    正确看待外来流动人口和城市发展的辩证关系，要认识到外来流动人口对流入地经济社会发展的贡献，树立正确的服务理念，坚持以人民为中心，抓实租赁房屋服务管理，为流动人口提供人性化服务，保障流动人口的权益，帮助解决实际生活需求，让其在获得高质量的安全服务的同时享受到实实在在的经济收益，增强了流动人口对居住地的归属感，帮助其更好地融入所在城市。

    2.转变治理理念，突出服务功能

    社会治理一味追求“堵”和“运动式治理”只能治标不能治本，必须采取“疏堵结合”的方式，变单纯管理手段为服务为主，形成政府引导、村民自治、社会参与的社会治理氛围，这正契合了流动人口管理由单一防范管制向全面综合服务管理过渡的发展趋势。

    3.丰富治理主体，实现多元共治

    “旅馆式”服务的“自治”模式以整体性思维和系统性思维调动了流动人口、用工企业、城市社会和政府部门等多主体力量之间的协同，尤其是将租赁户纳入监督巡查队伍，突出了流动人口在居住地的主人翁地位，有利于实现多元主体之间的社会融合，打造共治共建共享的治理新格局。

    4.利用技术手段做好风险预警

    亭林城乡接合部将流动人口管理系统与房屋租赁系统对接，实现流动人口管理网、房屋租赁系统“二网合一”，通过信息化和智能化为有关部门提供精准信息，建立起全流程、全主体、可追踪的预警防范机制，加强了流动人口治理主体间的信息资源共享，有效掌握风险状况与变化趋势，为风险决策提供科学依据。

    注释：

    ①陶霞飞：《流动人口社会工作的效能、边界与推进路径——基于社会工作机构与社会工作者视角的实证研究》，《四川理工学院学报（社会科学版）》2019年第3期。

    ②关信平：《中国流动人口问题的实质及相关政策分析》，《国家行政学院学报》2014年第5期。

    ③段成荣等：《当前我国人口流动形势及其影响研究》，《山东社会科学》2017年第9期。

    ④木永跃：《超大城市流动人口社会风险及其治理》，《新视野》2018年第6期。

    ⑤木永跃：《流动人口社会风险管理研究范式的革新》，《上海行政学院学报》2019年第3期。

    ⑥马爱荣：《我国城镇化进程中流动人口社会管理的研究进展》，《中国集体经济》2015年第30期。

    （作者单位：中共上海市委党校公共管理教研部）

    （责任编辑 王 玉）