政府对大学科研资助体系的国际比较研究
康小明 李锋亮
从全球范围看，大学已经成为了科技知识，特别是基础理论知识的重要生产者。由于大学的研究与开发活动，特别是基础研究和共性关键技术研究带有鲜明的公共产品属性，因此，为了防止大学科研活动的市场失灵，政府往往是大学科研活动的最大资助主体。
一、政府科技财政的预算管理和投入体制比较
科技发达的国家其科技财政预算管理和投入体制基本上采取了“顶层设计，统筹规划”的模式。美国虽然采取的是分散投入模式，但其科技财政的统筹环节集中体现在了预算管理环节。白宫科技政策办公室、国家科技委员会和总统科技顾问委员会共同承担着美国的科技财政预算统筹和管理职能。英国实行的也是“多元分散管理模式”，但英国的政府科技办公室负责全英范围内的科技财政预算的统筹和协调工作。英国除了具备统筹协调的部门外，其科技经费的集中度也比较高，科技财政预算的40%左右集中在高等教育拨款委员会和八大专业性研究理事会中。
德国的科技财政预算管理和投入体制表现为联邦教育与研究部主导（该部门的科技财政预算一直占联邦科技财政预算总额的60%以上）、联邦政府和州政府共同资助、多部门分散参与的模式。而在法国科技预算过程中起主导作用的部门则是科学与技术研究部际委员会（该委员会由研究部、国民教育部、财政部和工业部等的部长或部长级代表组成）。从科技财政经费的集中度看，法国的研究部占到了法国民用科技预算的80%左右。由此可以发现，法国的科技财政预算管理体系是由法国研究部集中统筹、部际委员会宏观协调的组织架构。
日本科技工作的最高审议权、决策权和监督权属于议会，而全国科技工作的最高行政领导人则是首相，负责有关科学技术问题最高决策的部门则是成立于2001年1月的日本综合科学技术会议。文部科学省负责科学投入，经济产业省负责技术投入，其他各省厅则管辖着各自领域内的科技预算。2003年，文部科学省管理的科技预算占到了日本科技财政预算的64%。因此，日本的科技财政预算管理体系是综合科学技术会议主导、文部科学省负责统筹实施的组织架构。
与我国高度分散的科技财政预算管理和投入模式相比，上述国家虽然在科技经费投入环节的分散程度不同，经费投入的集中度也存在着一定的差异，但每个国家都有对科技财政经费进行实质性统筹和规划的部门或机制，而我国的国家科技教育领导小组则很难对科技财政的预算管理和投入起到实质性的统筹协调功能，最终报请全国人大审议的科技财政预算只能是财政部在综合平衡各相关部门的科技经费需求和当年的国家财力后综合形成。由此可见，财政部在事实上承担着我国科技财政预算的协调统筹职能。
二、各国政府对大学科研经费的投入模式比较
由于大学，特别是研究型大学在基础研究以及部分应用研究和试验开发领域具备着独特的比较优势，因此，国家创新体系比较发达的国家都将大学系统作为本国科学研究活动的重点以及科技财政投入的重点部门。
1.各国政府研究与开发经费的投入部门结构
虽然科研经费的投入力度并不是政府支持科研活动力度的唯一指标，却是非常重要的指标。下表反映的是政府投入的研究与开发经费在产业界、政府研究机构、大学以及非营利民营研究机构之间的分布结构。
从上表中反映出来的政府研究与开发经费的投入部门结构可以发现，在美国、日本、德国、法国和英国等国家创新系统比较发达的国家中，政府的研究与开发经费投入中，接近50%的比例投入了大学创新系统中（最低的美国也达到了37.21%），最高的日本和英国分别达到了48.45%和46.79%，而我国的比例则只有20.62%。从几大创新主体获得的政府研究与开发经费的资助比例看，即使政府科研系统非常发达的法国和德国，大学都是政府研究与开发经费的最大资助主体（相应的比例分别达到了44.38%和44.24%）。而在中国，由于受历史和体制性因素的影响，政府科研机构才是政府研究与开发经费的最大资助主体，而且其所占比例（65.95%）远高于大学系统所占的比例(20.62%)。产生这一结果既有历史和体制方面的因素，也有大学创新系统本身的因素。
2.各国政府对大学科研的资助模式比较
从各国政府对大学科研的资助模式看，主要有三种常见的模式：一是将研究经费与教学经费一并拨付，也称为合并拨付教学和研究经费，此种经费拨付方式由于具备易于管理等特点而成为最为传统的大学科研资助模式。二是以同行评议为基础的科研项目拨款，这是典型的竞争性科研拨款方式。三是一揽子科研拨款，此类拨款未指定特定的项目和用途，往往是由政府指定特定的大学或大学下属的科研机构，获得此类科研拨款的大学或机构可自主确定此类科研拨款的具体用途，如英国政府基于科研评估质量的一揽子科研拨款、中国“211工程”和“985工程”的一揽子拨款等，此类拨款可视为准竞争性的科研拨款方式。
从世界各国政府对大学科研的资助模式看，几乎很少运用某种单一的资助模式，各国政府往往会综合运用上述三种资助模式以实现对大学科研活动的资助。但在综合运用上述资助模式的同时，各国所用的具体方法又存在着一定的区别与联系。通观美国、英国、法国、德国和日本政府对大学科研的资助体系，这些国家虽然具体资助方法不尽相同，但几乎都考虑到了自由探索型的基础研究活动的资助方式以及对政府资助的大学科研活动实施或即将实施全成本补偿。
此外，为了确保大学科研经费的使用效率，各国政府在对大学的科研活动进行资助时，往往将科研绩效的评估结果与科研拨款挂钩，这不仅是各国政府科研资助体系的显著特点，也是今后政府资助大学科研活动的显著趋势。
三、对我国政府资助大学科研活动的启示与借鉴
从法国、德国、英国、日本和美国等创新体系发达国家的政府对大学科研活动的资助体系看，虽然这些国家在资助的具体方式方法上存在着一定的区别，但在机制设计方面有着相通之处。反观我国政府对大学科研的资助体系，可以从如下方面对完善我国政府对大学科研的资助体系得到启示与借鉴。
1.强化政府科技资源投入的统筹协调机制，提高科技资源的配置效率
从美国、英国、法国、德国和日本等国家创新系统发达的政府对科研资源投入的统筹协调机制看，都有着强力的统筹协调机构以及相对集中的科技经费主导部门，特别是德国、法国和日本，其科技经费主导部门的经费集中度往往在60%以上，而法国更是高达80%。从行政职能角度看，我国的科技部应是科技经费的主导部门，但实际上科技部仅主导着17.7%的科技经费（2001年度），其他六大科技口的中央一级预算单位（中科院、工程院、社科院、中国科协、国家自然科学基金委和哲学社会科学规划办公室）以及其他国家部委（教育部、发改委等）也掌握着大量的部门科技经费预算。由于缺乏实质性的统筹协调机制，我国的财政性科技经费一方面存在着总量不足的问题，另一方面又存在着重复研究、重复购置科研设备等资源浪费的现象。为了顺利实现建设创新型国家的发展目标，我国应在吸收其他国家成功经验的基础上，结合我国特定的发展现状和行政部门格局，加强统筹规划科技资源的制度建设，在提高科技资源配置效率的基础上完善我国的科技财政体系。
2.完善科研质量评估体系，稳步提升大学整体的科研竞争力
从我国政府对大学科研的资助体系看，无论是政府直接资助，还是通过基金间接资助，都存在着科研质量的评估以及科技资源的使用效率问题。为了提高政府资金的使用效率，制订更好的科技发展政策，通过完善的科研质量评估体系测度大学系统的科研质量已经成为了普遍的发展趋势。虽然在经常性科研经费拨款中，只有少数国家将拨款与科研质量评估结果直接挂钩，如英国、美国和德国的部分州等，但针对专项科研经费拨款几乎都要与科研质量评估结果直接挂钩。从我国大学科研活动的实际情况看，为了提高大学整体的科研竞争力，提高科研资源的使用效率，我国应逐步建立起科研质量评估体系，同时建立起政府经常性科研拨款和专项科研拨款与科研质量评估结果直接挂钩的拨款体系。
3.完善大学科研的间接成本补偿机制，确保大学科研的可持续发展
从国家创新系统发达国家的成功做法看，为了提升大学科研的竞争能力和可持续发展能力，同时为了避免大学的科研活动对其人才培养功能产生负面冲击，各国都建立起了大学科研的间接成本补偿机制，具体的做法因国而异。由于长期受计划经济体制的影响，我国政府并未建立起科学而有效的大学科研间接成本的补偿机制。虽然我国的各类大学在实施科研活动时不得不面临着各类间接成本支出，但政府向大学拨付的经常性科研经费还微乎其微，根本不足以弥补大学科研活动所产生的各类间接成本。从基于项目的政府科研经费的投入角度看，虽然也有专门针对大学科研间接成本的补偿措施，即科研项目的管理费，但同样面临着间接成本补偿比例低、直接成本限制条款不合理等弊端。
从间接成本补偿比例看，根据我国相关国家科技计划的经费管理办法，包括国家自然科学基金在内的绝大部分国家科技计划项目的管理费不能超过资助经费总额的5%，即使是最新修订后的“863计划”、“973计划”等科研项目的最高管理费比例可以达到8%（课题经费在100万元以下部分），但考虑到其超额累退的管理费比例限制，则经费总额为1,000万元的科研项目的综合管理费比例只有3.8%。如此低比例的管理费将很难弥补大学科研活动所产生的基础设施损耗和综合管理费用等间接成本，进而使得我国大学的科研基础设施长期处于超负荷运转状态而无法及时更新。
从直接成本的限制条款看，最明显的不合理条款就是过于严苛的劳务费比例限制以及简单地禁止具有工资性收入的课题组成员获得相应的科研劳务费。例如，国家自然科学基金中的面上项目劳务费不得超过自然科学基金资助经费的15%，杰出青年基金、重点项目、重大项目及各类专项的劳务费不得超过自然科学基金资助经费的10%。这就使得相关课题的负责人很难在如此低比例的劳务费限制条件下招聘到合适的研究人员如博士后等。
由此可见，为了改善我国大学科研活动的基础设施和公共科研环境，提升我国大学科研的整体竞争力，亟需完善我国政府对大学科研的资助体系和间接成本补偿机制。无论是以科研质量评估结果为依据，还是以准确的间接成本核算为基础，都是比较科学可行的方案。只有建立并完善既符合科研活动规律，又符合大学发展现状的科研资助体系，才能确保我国大学科研活动的可持续发展，进而为提升我国的自主创新能力、实现创新型国家的战略目标作出应有的贡献。
注：本文为北京大学中国教育财政科学研究所资助课题“中国高等教育基础研究的财政支持机制研究”的阶段性成果。
（作者单位：清华大学公共管理学院/教育研究所）
[责任编辑：蔡桂兰]
从全球范围看，大学已经成为了科技知识，特别是基础理论知识的重要生产者。由于大学的研究与开发活动，特别是基础研究和共性关键技术研究带有鲜明的公共产品属性，因此，为了防止大学科研活动的市场失灵，政府往往是大学科研活动的最大资助主体。
一、政府科技财政的预算管理和投入体制比较
科技发达的国家其科技财政预算管理和投入体制基本上采取了“顶层设计，统筹规划”的模式。美国虽然采取的是分散投入模式，但其科技财政的统筹环节集中体现在了预算管理环节。白宫科技政策办公室、国家科技委员会和总统科技顾问委员会共同承担着美国的科技财政预算统筹和管理职能。英国实行的也是“多元分散管理模式”，但英国的政府科技办公室负责全英范围内的科技财政预算的统筹和协调工作。英国除了具备统筹协调的部门外，其科技经费的集中度也比较高，科技财政预算的40%左右集中在高等教育拨款委员会和八大专业性研究理事会中。
德国的科技财政预算管理和投入体制表现为联邦教育与研究部主导（该部门的科技财政预算一直占联邦科技财政预算总额的60%以上）、联邦政府和州政府共同资助、多部门分散参与的模式。而在法国科技预算过程中起主导作用的部门则是科学与技术研究部际委员会（该委员会由研究部、国民教育部、财政部和工业部等的部长或部长级代表组成）。从科技财政经费的集中度看，法国的研究部占到了法国民用科技预算的80%左右。由此可以发现，法国的科技财政预算管理体系是由法国研究部集中统筹、部际委员会宏观协调的组织架构。
日本科技工作的最高审议权、决策权和监督权属于议会，而全国科技工作的最高行政领导人则是首相，负责有关科学技术问题最高决策的部门则是成立于2001年1月的日本综合科学技术会议。文部科学省负责科学投入，经济产业省负责技术投入，其他各省厅则管辖着各自领域内的科技预算。2003年，文部科学省管理的科技预算占到了日本科技财政预算的64%。因此，日本的科技财政预算管理体系是综合科学技术会议主导、文部科学省负责统筹实施的组织架构。
与我国高度分散的科技财政预算管理和投入模式相比，上述国家虽然在科技经费投入环节的分散程度不同，经费投入的集中度也存在着一定的差异，但每个国家都有对科技财政经费进行实质性统筹和规划的部门或机制，而我国的国家科技教育领导小组则很难对科技财政的预算管理和投入起到实质性的统筹协调功能，最终报请全国人大审议的科技财政预算只能是财政部在综合平衡各相关部门的科技经费需求和当年的国家财力后综合形成。由此可见，财政部在事实上承担着我国科技财政预算的协调统筹职能。
二、各国政府对大学科研经费的投入模式比较
由于大学，特别是研究型大学在基础研究以及部分应用研究和试验开发领域具备着独特的比较优势，因此，国家创新体系比较发达的国家都将大学系统作为本国科学研究活动的重点以及科技财政投入的重点部门。
1.各国政府研究与开发经费的投入部门结构
虽然科研经费的投入力度并不是政府支持科研活动力度的唯一指标，却是非常重要的指标。下表反映的是政府投入的研究与开发经费在产业界、政府研究机构、大学以及非营利民营研究机构之间的分布结构。
从上表中反映出来的政府研究与开发经费的投入部门结构可以发现，在美国、日本、德国、法国和英国等国家创新系统比较发达的国家中，政府的研究与开发经费投入中，接近50%的比例投入了大学创新系统中（最低的美国也达到了37.21%），最高的日本和英国分别达到了48.45%和46.79%，而我国的比例则只有20.62%。从几大创新主体获得的政府研究与开发经费的资助比例看，即使政府科研系统非常发达的法国和德国，大学都是政府研究与开发经费的最大资助主体（相应的比例分别达到了44.38%和44.24%）。而在中国，由于受历史和体制性因素的影响，政府科研机构才是政府研究与开发经费的最大资助主体，而且其所占比例（65.95%）远高于大学系统所占的比例(20.62%)。产生这一结果既有历史和体制方面的因素，也有大学创新系统本身的因素。
2.各国政府对大学科研的资助模式比较
从各国政府对大学科研的资助模式看，主要有三种常见的模式：一是将研究经费与教学经费一并拨付，也称为合并拨付教学和研究经费，此种经费拨付方式由于具备易于管理等特点而成为最为传统的大学科研资助模式。二是以同行评议为基础的科研项目拨款，这是典型的竞争性科研拨款方式。三是一揽子科研拨款，此类拨款未指定特定的项目和用途，往往是由政府指定特定的大学或大学下属的科研机构，获得此类科研拨款的大学或机构可自主确定此类科研拨款的具体用途，如英国政府基于科研评估质量的一揽子科研拨款、中国“211工程”和“985工程”的一揽子拨款等，此类拨款可视为准竞争性的科研拨款方式。
从世界各国政府对大学科研的资助模式看，几乎很少运用某种单一的资助模式，各国政府往往会综合运用上述三种资助模式以实现对大学科研活动的资助。但在综合运用上述资助模式的同时，各国所用的具体方法又存在着一定的区别与联系。通观美国、英国、法国、德国和日本政府对大学科研的资助体系，这些国家虽然具体资助方法不尽相同，但几乎都考虑到了自由探索型的基础研究活动的资助方式以及对政府资助的大学科研活动实施或即将实施全成本补偿。
此外，为了确保大学科研经费的使用效率，各国政府在对大学的科研活动进行资助时，往往将科研绩效的评估结果与科研拨款挂钩，这不仅是各国政府科研资助体系的显著特点，也是今后政府资助大学科研活动的显著趋势。
三、对我国政府资助大学科研活动的启示与借鉴
从法国、德国、英国、日本和美国等创新体系发达国家的政府对大学科研活动的资助体系看，虽然这些国家在资助的具体方式方法上存在着一定的区别，但在机制设计方面有着相通之处。反观我国政府对大学科研的资助体系，可以从如下方面对完善我国政府对大学科研的资助体系得到启示与借鉴。
1.强化政府科技资源投入的统筹协调机制，提高科技资源的配置效率
从美国、英国、法国、德国和日本等国家创新系统发达的政府对科研资源投入的统筹协调机制看，都有着强力的统筹协调机构以及相对集中的科技经费主导部门，特别是德国、法国和日本，其科技经费主导部门的经费集中度往往在60%以上，而法国更是高达80%。从行政职能角度看，我国的科技部应是科技经费的主导部门，但实际上科技部仅主导着17.7%的科技经费（2001年度），其他六大科技口的中央一级预算单位（中科院、工程院、社科院、中国科协、国家自然科学基金委和哲学社会科学规划办公室）以及其他国家部委（教育部、发改委等）也掌握着大量的部门科技经费预算。由于缺乏实质性的统筹协调机制，我国的财政性科技经费一方面存在着总量不足的问题，另一方面又存在着重复研究、重复购置科研设备等资源浪费的现象。为了顺利实现建设创新型国家的发展目标，我国应在吸收其他国家成功经验的基础上，结合我国特定的发展现状和行政部门格局，加强统筹规划科技资源的制度建设，在提高科技资源配置效率的基础上完善我国的科技财政体系。
2.完善科研质量评估体系，稳步提升大学整体的科研竞争力
从我国政府对大学科研的资助体系看，无论是政府直接资助，还是通过基金间接资助，都存在着科研质量的评估以及科技资源的使用效率问题。为了提高政府资金的使用效率，制订更好的科技发展政策，通过完善的科研质量评估体系测度大学系统的科研质量已经成为了普遍的发展趋势。虽然在经常性科研经费拨款中，只有少数国家将拨款与科研质量评估结果直接挂钩，如英国、美国和德国的部分州等，但针对专项科研经费拨款几乎都要与科研质量评估结果直接挂钩。从我国大学科研活动的实际情况看，为了提高大学整体的科研竞争力，提高科研资源的使用效率，我国应逐步建立起科研质量评估体系，同时建立起政府经常性科研拨款和专项科研拨款与科研质量评估结果直接挂钩的拨款体系。
3.完善大学科研的间接成本补偿机制，确保大学科研的可持续发展
从国家创新系统发达国家的成功做法看，为了提升大学科研的竞争能力和可持续发展能力，同时为了避免大学的科研活动对其人才培养功能产生负面冲击，各国都建立起了大学科研的间接成本补偿机制，具体的做法因国而异。由于长期受计划经济体制的影响，我国政府并未建立起科学而有效的大学科研间接成本的补偿机制。虽然我国的各类大学在实施科研活动时不得不面临着各类间接成本支出，但政府向大学拨付的经常性科研经费还微乎其微，根本不足以弥补大学科研活动所产生的各类间接成本。从基于项目的政府科研经费的投入角度看，虽然也有专门针对大学科研间接成本的补偿措施，即科研项目的管理费，但同样面临着间接成本补偿比例低、直接成本限制条款不合理等弊端。
从间接成本补偿比例看，根据我国相关国家科技计划的经费管理办法，包括国家自然科学基金在内的绝大部分国家科技计划项目的管理费不能超过资助经费总额的5%，即使是最新修订后的“863计划”、“973计划”等科研项目的最高管理费比例可以达到8%（课题经费在100万元以下部分），但考虑到其超额累退的管理费比例限制，则经费总额为1,000万元的科研项目的综合管理费比例只有3.8%。如此低比例的管理费将很难弥补大学科研活动所产生的基础设施损耗和综合管理费用等间接成本，进而使得我国大学的科研基础设施长期处于超负荷运转状态而无法及时更新。
从直接成本的限制条款看，最明显的不合理条款就是过于严苛的劳务费比例限制以及简单地禁止具有工资性收入的课题组成员获得相应的科研劳务费。例如，国家自然科学基金中的面上项目劳务费不得超过自然科学基金资助经费的15%，杰出青年基金、重点项目、重大项目及各类专项的劳务费不得超过自然科学基金资助经费的10%。这就使得相关课题的负责人很难在如此低比例的劳务费限制条件下招聘到合适的研究人员如博士后等。
由此可见，为了改善我国大学科研活动的基础设施和公共科研环境，提升我国大学科研的整体竞争力，亟需完善我国政府对大学科研的资助体系和间接成本补偿机制。无论是以科研质量评估结果为依据，还是以准确的间接成本核算为基础，都是比较科学可行的方案。只有建立并完善既符合科研活动规律，又符合大学发展现状的科研资助体系，才能确保我国大学科研活动的可持续发展，进而为提升我国的自主创新能力、实现创新型国家的战略目标作出应有的贡献。
注：本文为北京大学中国教育财政科学研究所资助课题“中国高等教育基础研究的财政支持机制研究”的阶段性成果。
（作者单位：清华大学公共管理学院/教育研究所）
[责任编辑：蔡桂兰]
