改善会议决策的质量：基于参与式观察的经验分析
郑崇明
[摘 要]会议决策是公共决策最为核心的环节。既有的关于公共决策文献总体上聚焦于会议决策过程，而忽视了对会议决策场景的检视。通过对会议决策参与观察的经验归纳，打开了公共决策的黑箱，呈现出会议决策的真实世界。在会议决策场景中，时间的有限性、生理的稳定性、注意力的分配、利益的平衡性、语言的准确性、偶发事件等都与会议决策质量密切相关。有效管理和控制会议时间有助于改善会议决策质量。
[关键词]公共决策;参与式观察;时间管理
一、研究问题
在现实生活中，人们有时会对政府出台的政策不认同，甚至对某些政策感到不可思议。如果听到社会公众对政策有着这样那样的抱怨，那说明政策肯定出问题了，或者说决策质量不高，政策难以有效回应社会公众的需求。这就需要对公共决策进行深刻地审思。事实上，政策的决策过程常常充满非理性，反复无常，并且缺乏协调性……政策形成的每一个环节如政策议程、政策形成、政策制定、政策评估①等都可能影响到决策的质量。为了提高决策质量，人们围绕决策过程进一步分析了元政策、政策问题、制度环境、政策制定主体、利益集团、社会公众、新闻媒介、专家学者、权威人士、决策体制②等与决策质量之间的关系。不难看出，这些影响因素比较全面地阐述了其与决策质量之间的关系，但这些因素仅仅是静态的一般性概括，而缺乏对公共决策的动态场景呈现。更为重要的是，决策是对公共资源的权威性分配，会议决策处于公共资源分配的核心环节，即会议决策。
在现代民主国家，会议不仅是公共决策的载体，更是公共决策的最后环节。换言之，公共决策更是通过会议来作出的，而会议也是公共政策合法性的基本形式。因此，会议开得好不好不仅与决策质量的高低密切相关，更决定着公共资源的配置是否有效。围绕如何提高会议决策的质量，人们从不同的角度进行了研究，较为常见的思路是遵循过程逻辑，即从会议决策的议题设置、议题筛选、会议安排、方案设计、意见征询、方法选择、程序设计、工具选择、执行评价等环节进行探讨③。著名的“罗伯特议事规则”更是对会议的每一个环节都做了详细的阐述。这些研究对于改善决策质量提供了丰富的理论认知，但却缺乏深入会议决策场景的微观观察。
从事政策分析的研究者受制于会议规则而难以进入实际场景，缺乏深入细致的观察。因此，对理论研究者而言，会议更多的是一个传说。人们对会议决策的信息往往通过媒体报道或者对参会者的访谈获得的。因而这些资料的获取较为碎片化，也难以系统地加以分析。在有些人看来，会议只是一个形式意义的政策合法性工具，决策选择实际上在会议召开前已经通过非正式途径确定好了。然而，事实却并非如此，尤其是那些重大事项的决策，不到最后一刻，决策都是充满变数的。因此，决策者极其看重会议在决策中的作用，并力图通过对会议的影响或控制实现其意图，并使政策合法化。尽管决策者们深諳会场控制的各种技巧，但对于如何有效地管理会议以提高决策质量仍然缺乏系统的认知。此外，虽然“罗伯特议事规则”被视为有效管理会议的操作范本，但其西方叙事的逻辑与中国的决策环境和决策体制相距甚远。因此，通过对会议决策场景的实地观察，深入分析会议管理的影响因素，探讨会议管理与决策质量之间的关系就显得非常必要。
二、会议决策的一般流程
如上所述，会议是决策的载体，会议开得好不好、成不成功直接影响着决策质量的高低。因此，会议是影响决策质量的关键因素。而分析这一关系的前提是要弄清楚会议是如何开的、如何决策的，即会议的召开是一个什么样的规则和逻辑顺序。从决策数量的多寡来看，主要分为多议题决策会议和单议题决策会议（一般称为专题会）。专题会一般由分管领导主持，而多议题决策会议则主要由政府及其部门主官（通常称之为“一把手”）主持。在党政体制下，党口和行政口有着各自的主官，行政主官一般主持召开行政决策的办公会，党口主官则主持召开常委会或党组会。一般而言，办公会不能作出的决策，往往需要提交常委会或党组会讨论。涉及“三重一大”（重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用）的需要提交常委会或党组会讨论，以体现党的领导原则。由于多议题决策所需要满足的条件较单议题决策会议更为苛刻，因此，本文主要讨论多议题会议与决策质量之间的关系。
为了保证决策的民主性和有效性，政府部门都会制定出一套完整的、正式的议事规则。为了客观地呈现会议决策的“真实世界”，下面以某厅厅务会为例进行描述。厅务会是厅领导处理日常事务的例行会议。从文本上的议事规则来看，厅务会的流程大致包括议题确定、会议准备、议题讨论、方案抉择与会议纪要等部分。
从议事规则来看，会议的每一个环节都有着制度化的流程安排。首先是厅务会议题的确定。在厅领导确定召开厅务会后，由办公室人员向职能部门发出通知，征集会议议题。职能部门根据自身的情况确定是否提交议题，如果需要提交议题上会，则需填写《厅务会议题征集单》，同时附上拟决策的议题材料报分管厅领导。当然，厅领导也拥有提出议题的权力，即厅领导直接提出议题。分管厅领导在对议题进行充分调查研究的基础上（一般都会召开专题会进行讨论），形成较成熟的方案并签署意见，由职能部门报送厅办公室。在初步进行材料审核后，厅办公室将议题呈送厅务会主持人（一般为厅长），并由厅务会主持人确定是否将该议题提交上会。需要说明的是，分管厅领导因故不能参加厅务会的，其所分管的议题原则上不列入厅务会议题。确因紧急情况需要提交讨论的，可由主持人决定是否列入会议议题。其次是会议准备。厅务会议题确定后，厅办公室负责发出会议通知，告知参会人员会议的时间地点、议题顺序等具体事宜，同时在会议前至少一个工作日将会议议题和会议材料送达与会人员。三是议题陈述。厅务会必须安排足够的时间对议题进行充分讨论。每项议题讨论前应由分管厅领导或有关职能部门负责人介绍情况。因故未到会的厅领导班子成员的意见，可以书面形式在会上表达。凡涉及与会人员及其家属个人利益的议题，本人应当回避。四是会议决策。一般情况下，厅领导班子成员才有发言权。他们应对每一个议题进行质询、提出建议和决策表态。最后由厅务会主持人根据多数人的意见做出决策意见。如果不能形成最后的决定，则按照相关规定另行处理，比如提交厅党组会议讨论。五是会议纪要。会议纪要是在会议记录的基础上形成的。根据厅务会的议事规则，厅务会所讨论研究的事项，必须有完整、准确的原始记录并定期归档妥善保管。会议结束后，由厅办公室按照会议的内容形成会议纪要并流转公文。
事实上，厅务会也确实是按照上述议事规则来行事的。但在这些看似简单的议事规则的背后，每一个环节都可能影响着决策的质量。在议题的确定上，哪些议题能上会，哪些议题不能上会，哪些议题排在前面，那些议题排在后面等都影响着决策的质量。能否上会与如何排序实际上是一个不断筛选的过程，而这一决定权在会议主持人手上。因此，除了议题的轻重缓急，会议主持人的个人偏好也影响着议题能否进入决策程序以及如何进入决策程序，而这些因素对决策质量的影响是不言而喻的。影响决策质量最为重要的是会议讨论和决定环节。如上所述，按照议事规则，会议按拟定的议题名单逐项决策。这一过程一共包括三个部分：一是由行政职能部门汇报议题，陈述问题解决的必要性和提出解决问题的方案;二是由具有决策权的领导对议题进行讨论，并提出建议或否定意见，会议的列席者也可以就议题发表自己的意见，但不具有表决权;三是由会议主持人在听取讨论意见后进行总结，并就该议题做出最终决定。决策者们互为攻守竞合，其对决策质量的影响是最根本的。此外，会场的其他相关人员如会议记录人员的文字记录是否忠实地反映了决策者的意图也影响着决策的质量。
三、会议决策质量的影响因素
会议的各个环节都影响着决策的质量，其中最为关键的是会议的议题讨论和方案选择环节。为此，需要从会议现场的环节讨论决策质量的影响因素。从变量的角度来看，会议管理得越好，会议决策的质量就越高。通过对决策会议场景的实地观察，发现时间的有限性、生理的稳定性、注意力的分配、利益的平衡性、语言的准确性、偶发事件等都与会议决策质量密切相关。
1.时间的有限性
时间是会议决策所面临的最为稀缺的资源。尽管议事规则规定需要对议题进行充分的讨论，但事实上，大多议题所需的讨论时间是非常有限的。因此，在很大程度上，时间的有限性决定了会议决策质量的高低。根据笔者对上百场多议题决策会议的实地观察和测算，除了个别特殊情况，大多会议时间都是四个小时左右，会议的议题为八个左右，平均下来，每个议题从汇报、讨论到决定所需的全部时间约为二十分钟。领导班子成员为七人，每人都要对议题提出建议并表态，平均一个领导表达意见的时间不到两分钟。可见，时间的有限性导致了会议议题的阐述和讨论都不充分，难以充分地预见各种不确定的情形，进而影响了决策的质量。
2.生理的稳定性
作为生命有机体的个体，其身体机能的稳定性是有限的。在长达数个小时的闭门会议中，时间不断地消耗着决策者的体力、精力和注意力。长时间、高强度的会议使得决策者身心的疲劳和情绪的烦躁呈现出递增趋势。显而易见，长时间地静坐和思考，甚至是激烈地争论等，都将耗费大量的体力和精力。这样一来，往往会因为体力精力的消耗而導致越是排在后面的议题讨论越不充分。加之领导往往都是多重任务在身，有时候不得不为了处理后续紧急事宜而选择不提建议只表态，以期尽快结束会议。由此使得决策非常草率，其决策质量也大打折扣。
3.注意力的分配
影响管理者注意力分配的因素大致包括组织因素、个人因素和社会因素。注意力分配实际上是一个组织和制度环境的问题。决策者虽有一定的自主性，但并不能随心所欲地安排自己的时间和节奏。比如会议议题的排序可以由会议主持人决定，但会议决策的最终效果并非完全由他一人所掌控。在会议进行过程中，与会人员往往根据议题的深度和广度来决定自己的注意力分配。如果该议题不属于自己分管的领域，或者与自己关系不大，那么，他可以选择附和。但如果是自己的职责所在，则会对该议题进行深入的思考。此外，涉及人、财、物等重大问题、核心指标和关键资源的议题，也将吸引更多的注意力。当然，在会议过程中，注意力往往集中在会议的前半段，而后半段则因身体机能、观点冲突、时间压力等因素而导致注意力的消解。总的来说，决策者的注意力越分散，决策的质量就越差。
4.利益的平衡性
按照戴维·伊斯顿的说法，决策就是对权威价值的分配。一批有影响力的学者就政策该如何制定这一问题所开出的药方，由于没有注意到政策过程是一个政治过程，其理论模式不可避免地遭遇困境④。因此，会议决策的本质是政治，是对相关资源的分配。与个人决策不同，会议决策是一种集体决策。决策者因其职能分工而分管不同的领域，在一定程度上，他们代表着部门的利益。决策者往往容易从自己所在部门或个人偏好的角度来分析和思考。涉及的需要解决的议题往往不是依靠某个单一的部门来实现的，而是多个部门相互配合。然而，决策者之间、部门之间都存在着利益的差异。当出现利益相互冲突的议题时，不仅议而不决，甚至还会产生不利于领导班子团结的矛盾。另一方面，也存在决策者之间为达成某种交换而进行让步。作为民主决策的重要方式，会议决策往往能够集思广益，但其不足之处在于利益博弈明显，进而导致决策效率低。
5.语言的准确性
长期以来，公共行政学聚焦于官僚制及其技术。然而作为决策的基本载体，建构我们一切的语言却未得到足够的关注。如何通过语言的表达来传递客观的信息是提高决策质量的前提。由于决策者的身份背景、注意力、工作领域、个体特征等的不同，他们对同一信息的解读存在着差异性。具体到会议决策每一个环节，包括汇报材料、议题讨论、方案选择与会议纪要等，都需要语言的精准和简练。如果决策语言不能有的放矢，则将耗费大量的会议时间来解释信息，以求获得共识。
6.偶发事件
会议过程中的偶发事件是指在会议过程中出现的打断或终止会议的情况。每一个决策者都是科层组织中的一个部分，随时需要应对来自组织内外部的突发性事件。根据笔者的观察，偶发事件对于会议的决策质量具有重大的影响。有的偶发事件打断、终止会议使得议题被搁置或者匆匆走完流程。有的偶发事件直接影响了决策者的情绪，使得其在决策过程中出现不稳定的特征。比如，按照议题安排的顺序，第一个议题完了第二个议题要立即衔接上，但由于偶发的情况导致二者之间出现了脱节，汇报人迟迟未到，决策者在会议室久坐等待。决策者，尤其是会议主持人情绪突然变化转而指责工作人员，甚至大发雷霆等都可能出现。这种情绪化的转变使得决策者难以冷静地全面审视议题而做出非理性的选择。
需要指出的是，上述影响因素并不是单方面地影响会议决策的质量，而是多个因素交织在一起，共同影响着会议质量的高低。上述分析在一定程度上回应了公共政策何以低效的问题。在已有的公共政策分析研究中，何以改进公共政策是公共政策理论与实践关注的焦点。然而，长期以来，我们关于公共决策的认知游离于其核心之外。一方面，我们对于公共决策的研究往往对标西方基准。同为公共决策，固然有着其一般的规律， 问题是如何引起政府官员的关注、备选方案是怎样产生的、政府议程是如何建立的等都是公共政策关心的问题。然而，同样的问题在不同的场景下有着不同的逻辑。不同国家的政治体制决定了其决策规则，因而公共决策质量受到特定因素的影响。另一方面，公共政策分析者，尤其是中国的公共政策分析者，受制于特定的约束，往往都不能深入到公共决策的场景中，因而难以揭开公共决策的黑箱，也难以通过对公共决策过程的系统描述来归纳公共决策的理论与命题。而本文正是在这个意义上对政府部门的决策过程做了一些有益的观察和思考，从而有助于我们深入地认知公共决策的影响因素，为改善公共决策质量提供帮助。
四、提高会议决策质量的建议
在上述影响会议决策质量的诸多重要因素中，时间的有限性、生理的稳定性、注意力的分配、利益的平衡性、语言的准确性、偶发事件都与时间相关。长期以来，人们对会议的抱怨集中起来也就是会议多、时间长、效果差。尤其是在转型社会背景下，政府职能的扩张与任务的增长使得公职人员不得不疲于奔命于各种会议。“不是在开会，就是在去开会的路上”生动地体现了文山会海的情形。由于会议决策涉及社会公众的切身利益，参加会议成为政府公职人员重要任务。为此，
“八项规定”提出要精简会议活动，切实改进会风。改善会议决策质量，需要抓住影响会议决策的核心要素，即管理和控制会议时间。基于此，笔者围绕会议的时间管理这一关键因素提出以下建议，即细化会议管理的时间分配。会议的议事规则总体上仍然是粗线条的，其所作出的规定也大多是原则性的。然而，会议决策的现场与文本刻画的议事规则相距甚远。因此，要提高会议决策的质量，就需要细化会议管理的时间分配。
首先要做好会前准备工作。有效控制会场的时间实际上是把会议的诸多工作移向了前端，即会议的准备工作。根据笔者的观察，一个好的议题汇报所需要的时间不超过五分钟，而一个差的议题汇报则要耗费十分钟甚至以上的时间。二者的区别就在于有没有在会前把准备工作做足。因此，在会议决策之前，业务分管领导一定要召开专题会议，专题会议的主要任务就是做可行性研究分析和方案设计，形成一系列明确的动议，也就是具体、明确、可操作的行动建议。如果这些议题在上会前没有经过专题会议的充分论证，决策者就需要耗费大量的时间去深究议题的来龙去脉。就会前工作准备而言，专题会至少要明确以下几个要素，即当前面临的问题是什么，这一问题在全局中处于什么位置，解决这一问题可能的方案有哪些，每一种方案需要哪些资源的支持等等。总的来说，会前准备工作就是要明确问题和制定方案。需要说明的是，会前工作的方案制定是非常必要的。议题提交上会是让决策者做选择题，而不是做判断题，更不是做分析题。如果这些工作能够得到有效的开展，则有助于决策时间更加聚焦，也有助于决策质量的改善。
其次要相对固定汇报时间。如上所述，会议决策是做选择题，而不是做判断题，更不是回答为什么。因此，议题的汇报人必须简明扼要地阐述议题情况，尤其是要明确要解决什么样的问题，有哪些方案可以解决问题，每一个方案各自存在着什么样的外部约束等。领导班子所要做的仅仅是根据汇报人的陈述，从全局的角度做出方案选择。因此，会场管理实施细则完全可以规定汇报人的陈述时间，超过时间自动终止陈述，并直接进入下一个议题。这样做的目的是为了倒逼汇报人在准备汇报材料时做足功夫去凝练问题，精简文字，去思考如何才能更好切入主题，如何呈现PPT演示内容等。只有会前做了精心准备才能避免会上大而无当、无的放矢的情形。对于汇报者而言，需要掌握一些基本的技能技巧。比如为了节约时间，可以省去不必要的客套话，开门见山直接陈述问题。汇报者应对决策者可能询问的问题作出预评估，即在开会之前就要做好相应的问题准备，以便会上能够随时回应。此外，汇报者还应携带一名助手参会，同时场外也要配備一名助手，随时应对可能发生的情况。
再次要做好讨论时间的总体控制。会议时间的总体控制对会议主持人提出了较高的要求。会议主持人同时面临着时间和讨论充分的压力。一方面，会议时间过长，则意味着决策者的身体机能消耗越大、注意力越分散，决策质量边际效益递减。另一方面，会议议题讨论不充分，则可能导致决策质量下降，甚至出现重大纰漏。因此，这就对会议主持人的时间把控提出了更高的要求。换言之，会议主持人应当对上会的每一个议题做出预判，尤其要对会场时间做出预评估，以便灵活掌控会场时间，比如会场上应对发言人出现偏题跑题的现象和时间节点给予提醒，避免偏离主题的漫谈，杜绝无关紧要的话题，使之将注意力集中到问题上。如果没有这些细节的把控，议题上会后就可能导致问题不集中，甚至偏离主题，进而浪费大量的时间。此外，会议主持人还应在时间控制和氛围调节方面注意一定的方式方法。
最后是会议质量评估。会议决策中的时间管理和控制是否有效，决策质量效果如何等都需要会后进行评估。然而，会后评估这一环节在会议决策流程中非常薄弱。因此，需要对会议的时间管理和决策质量建立指标体系，严格按照指标进行测量。就会议时间管理而言，会议的总体时间是否得到了有效的掌控，每一个议题的时间分配是否合理，会中休息的时间节点是否把握得恰当等等。就决策目标而言，尽管存在着利益博弈的过程，但公共利益优先的准则是首要的前提。因此，每开完一场会，都要对会议进行及时反馈，做好后续工作，不断总结经验。当然，这些都对会议主持人的行为修养、管理经验、情境控制等提出了较高的要求。只有不断地总结会议决策中时间管理的经验和教训，才能改进会议决策的质量。
总的来说，会议决策是现代政府决策的重要载体，其中时间是影响会议决策质量的核心变量。会议时间的管理是否有效与决策质量的高低紧密相关。会议时间管理好了，也就缓解和避免了决策者因生理机能的消耗而导致注意力不集中的问题，同时也倒逼发言人不断精炼语言，从而提高会议决策的质量。此外，对决策质量进行时间和公共利益优先的评估也是改进会议决策质量的重要手段。
注释：
①吴逊，饶墨仕，豪利特等：《公共政策过程：制定、实施与管理》，格致出版社，上海人民出版社，2016年版，第3、12页。
②张国庆：《公共政策分析》，复旦大学出版社，2004年版，第60页。
③刘成：《基于群体决策理论的高效决策型会议范式研究》，《中国民航飞行学院学报》2015年第6期。
④黑尧：《现代国家的政策过程》，中国青年出版社，2004年版，第81页。
（作者系深圳大学城市治理研究院研究员）
（责任编辑 王 玉）
