德国高等教育国际参与的国家政策研究

    张小红

    [摘要]英国文化教育协会2016年5月公布了《全球高等教育现状：国际参与的国家政策框架》（以下简称《政策框架》）研究报告。该研究发现：德国高等教育国际参与的国家政策制定上有其突出的特色，并被认为是最为协调与合理的国家政策之一。本文基于《政策框架》的概述，通过文献分析法探究德国高等教育国际参与的国家政策所具有的开放性与多元化、系统性与规范化、可持续性与精准化等特点，揭示它们对促进我国高等教育国际化发展的启示。

    [关键词]：高等教育；国家政策；国际化；德国

    [中图分类号] ：G649[文献标识码] A[文章编号]1005-5843（2018）04-0139-06

    [DOI]1013980/jcnkixdjykx201804026党的十九大报告提出“中国坚持对外开放的基本国策，坚持打开国门搞建设，积极促进‘一带一路国际合作，努力实现政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，打造国际合作新平台，增添共同发展新动力”的新目标，为深化我国教育对外开放和促进教育国际化赋予了新使命、新思路和新任务。国际化是当今世界高等教育的三大主题之一，并被认为是成为继大学的教学、科研、服务三种之外的第四种功能和衡量一个国家或地区教育实力的重要标志[1]。国际化给各国高等教育带来了挑战，也带来了发展契机。如何借鉴他国高等教育国际化战略，特别是国际参与的国家政策是贯彻落实十九大精神中“努力实现政策沟通”一个重要路径。

    德国是目前世界高等教育国际化舞台上的一个新角色，是世界上最大留学目的地国之一，也是全球最受留学生欢迎的非英语系国家之一[2][3]。德国高等教育之所以如此迅猛发展，其富有特色国际参与的国家政策起着至关重要作用。有学者发现德国在欧洲乃至世界范围内有着比较协调和完善的教育体系，实践了推动欧洲高等教育国际化发展的引领作用[4]。如孙国权提出“德国是《博洛尼亚宣言》的首批签署国，也是‘博洛尼亚进程的倡议国和积极推动者。德国在参与博洛尼亚进程后，大力实施高等教育改革，使德国的高等教育迅速实现了与国际接轨，其国际化水平与国际影响力也得到了快速提升”[5]。该国学生流动从1987年起，逐渐从边缘化和杂乱无序状态转为主流活动，并在90年代初就已成为德国高等教育的核心问题和高等教育改革的焦点[6]。德国高等教育国际化快速发展与该国国际参与的国家政策如高校立法、国际课程、多元资助、留学服务、学历学位认证等紧密相关。纵观国内现有研究，发现我国目前少有针对德国高等教育国际参与国家政策的梳理与归纳。为此，本文基于《政策框架》的概述，通过对现有文献的梳理，探讨德国高等教育国际参与的国家政策特点，揭示它对促进我国高等教育国际化发展的启示。

    一、《政策框架》概述

    2016年5月，英国文化教育协会（British Council）发表了《政策框架》[7][8]，旨在评估各国高等教育国际参与的国家政策，了解国家所支持的领域，侧重评估立法、规定和协议等。它共使用了37项量化指标，评估了26个国家的相关政策，包括美国、中国、巴西、俄罗斯、英国、德国、澳大利亚等国。《政策框架》主要从开放的教育体制、质量保障与学位认证、共享与可持续发展政策等视角，探讨各国政府国际参与的国家政策评估内容，具体如下（详见表1）：

    （一）开放的教育体制

    《政策框架》通过评估各国国际参与的国家发展政策，如学生流动项目、学术流动与研究政策，以及项目流动与资助评估等方面政策，探究各国是否为高等教育国际化发展提供有利的环境与开放的教育体制。具体从国家教育主管部门制定国际参与的国家规划，所设立的专门机构和海外业务，签署合作协议数量和国际化数据采集与监控等视角，探讨各国高等教育国际化发展的国家战略；从学生签证政策、签证程序、国际学生的生活或工作环境及相关费用等视角，探讨各国学生流动项目、学术流动与研究政策；从设立外国机构、跨国项目、相关规定的应用与透明度，以及驻外机构等视角，研究国家项目流动与资助政策。

    （二）质量保障与学位认证

    《政策框架》通过评估国家高等教育机构质量保障体系（包括国内外的）及国际资格认证，探讨一个国家是否拥有促进国际学生流动，教育资助和学术项目的监管环境。具体从国际学生入学标准、教学评估、国内外招生代理视角，研究国际学生质量和招生保障政策；从监控境内外办学机构、执法行为、区域合作或国际质量保障机构等视角，探讨学术课程质量监管；通过海外学历认证、跨国教育资格认证与国外资格认证，以及劳动力市场沟通、区域合作或国际认证机构合作视角，探讨如何保障学历学位认证，提高国际高等教育质量。

    （三）共享与可持续性发展政策

    《政策框架》通过分析现有的基础设施、学生和学术流动、国际学术合作的资金分配等方面，探討一个国家是否制定了共享与可持续性发展的政策。它包括国际化发展所带来意想不到的问题，如人才外流和弱势背景家庭的学生等。它具体从学生出国奖学金、留学贷款、入境奖学金和国际学生贷款业务等探讨学生流动的资助；从海外学术课程、吸引国际学术项目和国际研究合作资助视角，探讨学术流动与研究资助、避免分化和人才流失的政策；探讨对发展中国家或地区的援助和加强外语教育等可持续性发展的政策。

    《政策框架》发现参与研究的多数国家都从不同方面大力支持其国际高等教育发展，并各有侧重。其中，有的国家关注全球联盟排行榜中本国大学的数量，致力于促进其科研能力；有的国家关注高等教育的扩招，重视招生与就业的吸引力。多数国家在学生流动，促进教育公平和防止人才流失等方面制定了有效的资助政策，以此促进其高等教育国际化发展。《政策框架》发现恰当的政策组合是高等教育国际化发展的重要保障。德国高等教育国际化在国家政策制定上有其突出的特色，被认为是最为协调与合理的国家之一，位居26个国家的前列（详见表2）。

    二、德国高等教育国际参与的国家政策特点

    德国高等教育国际化快速发展的关键在于该国颁布的颇具特色的国家政策，以及构建相关的实施机构和保障体系，具体如下：

    （一）开放性与多元化

    1.开放性的国家战略

    德国高等教育开放性的国家战略是紧紧围绕拓展学生流动和学术合作项目以提高其国际竞争力。如1967年德国与英国皇家学会签订了第一个促进科研组织国际合作协议，标志着该国高等教育及科学领域的国际交往正式启动；德国也签署了众多的像“索邦宣言”和“博洛尼亚宣言”等国际性合作协议[9]。德国高校随后与国际组织建立合作伙伴关系，并设立了许多面向国际的研究机构。如明斯特大学的“荷兰研究中心”、柏林工业大学的“中国科学技术的历史与哲学研究室”和萨尔大学提高课程计划的“跨文化交流——德国与法国”等[10][11]。促使该国与国外高等教育机构、欧洲国家间的双边或多边合作有了重大发展。

    德国还制定了改善学术研究基础设施建设和大量引进外国优秀人才的相关政策。如2002年“教育與研究向世界开放：通向国际化实现创新”。2004年的“精英大学”理念与‘精英计划和2008年的“联邦政府的学术与研究国际化策略”等[12][13]。这些跨国的研究机构、协议和规划促进了德国与其他国家间的双边或多边学术合作，开启了德国与欧洲、与世界高校、研究机构间学术交流的大门，促进德国高等教育学术与国际接轨，并逐渐提升了该国高等教育的国际学术水平与全球声誉。

    2.多元化的学生流动与资助政策

    学生流动是国家战略中的重要组成部分，需要得到广泛的资助及支持。德国十分重视学生流动，包括招收国际学生和推动本国学生赴国外留学研修。如德意志学术中心（DAAD）从国际学生工作、居留政策、留学支持服务等方面为攻读学位的学生提供便利，方便和简化国际学生来德留学手续[14]。德国同时放宽了对国际学生语言要求和打工限制，改善了其学习和生活条件，为毕业生就业创造了机会[15]。根据2014年德国联邦统计局统计，德国国际学生总数已超过30万，占大学生总数的115%，占全球留学生总数的6%[16]。德国之所以吸引众多的国际学生，主要基于该国家实力、全方位学习与生活的融入服务，以及占有绝对优势与宽松的就业与居留环境等多元化政策。

    德国在促进学生流动方面所表现出来的优势也与其颇具特色的多元资助方式紧密相关[17]。德国借助欧共体的埃拉斯莫斯计划，仅在1990—1991年就资助了4000名德国学生赴欧洲高校交流 ，并随后还提供种子资金，强调资助项目的创业性与可持续性[18]。德国目前已有超过了30%的学生赴国外留学或研修，并计划在未来的几年内增加到50%[19]。这些多元资助政策吸引了众多国际学生、各类学术人才和丰富资源，促进了德国高等教育国际化发展。

    （二）系统性与规范化

    质量保障是多国政策中比较薄弱的领域，但目前世界范围内只有像德国这样少数国家对跨国教育学位有国家层面上正规认证措施[20]。德国跨境高等教育质量保障、认证体系、跨国教育学位和招生保障都有着比较系统和规范的国家认证体制，这为德国高等教育国际化发展提供了有力保障。如1998年，德国与法国、意大利、英国教育部长共同签署了“索邦宣言”，实现了4国间学历学位互认[21]；德国随后又签署了“博洛尼亚宣言”确立了欧洲学分互认系统（ECTS），为完成一门课程提供了量化指标，并使国与国之间学分的转换成为可能[22]。德国还专门设立了一个认证委员会，旨在保证新设学位的质量和评估国外机构在德境内颁发的学历学位证书[23]。德国就是这样逐步建立和完善本国的跨境高等教育质量保障体系。它深受欧盟组织政策的影响，并得到了世界认同。

    德国高等教育国际参与的国家政策上注重完善国家外部宏观法律制度环境，并积极营造有利的内部制度环境，更注重从数量到质量的提升[24]。如德国第四次修订的高校总法，旨在为颁发国际认可学位提供法律基础，而DAAD开展的四次行动计划目标之一是为改善制约德国高等教育国家参与的国家政策法律框架，并希望通过国际化促进课程改革，从而提高高等教育质量[25]。以德国应用技术大学为例，它是在国家法律法规的规范下形成了从学校教学质量、企业培训水平，到毕业生能力考核的全方位质量保障体系，从而保证了德国高等教育质量[26]。可以看出，德国高等教育跨国教育学位和招生保障拥有比较系统和规范的国家认证体制，这是促进德国高等教育国际化发展的一个核心要素，也是该国高等教育国际参与国家政策的亮点之一。

    （三）可持续性与精准化

    可持续性发展政策是促进高等教育国际化发展的又一重要因素[27]。德国近年来在学生流动和学术交流上，有其特殊的可持续性发展政策与精准资助政策。如二战后，德国为促进和恢复本国在国际社会上的声誉与地位，通过提供奖学金、免学费、允许部分州收取一定学费的高等教育法案、国际学位认证、英语授课、出国留学奖学金和国外实习项目等国际参与的国家政策，提高德国高等教育的国际吸引力[28]、国际声誉和整体国际化水平，并促进其可持续发展。

    德国也非常重视促进高等教育国际化的精准化资助，用以吸引国际学生和国际学术人才。如德国在本世纪之交出资1000万欧元实施海外教育项目，筹建国际化远程大学、寻求跨国企业合作和开展商业性教育服务，以此搭建国际合作关系平台[29] 。德国DAAD资助德语教育的对外推广，该项经费也逐年增长，仅在2005—2010年间，该国的投入就从3500万欧元增加到4800万欧元[30]。德国也高度重视学术研究，为恢复德国往日世界科学中心地位而启动了“卓越计划”的资助。仅在2006—2011年期间，德国政府拨款19亿欧元资助该计划，并在2012—2017年期间其资助增加30%[31]。

    总之，德国政府通过制定开放性与多元化，系统性与规范化、可持续性与精准化的高等教育国际参与的国家政策，增强该国高等教育的国际吸引力，并保持国际竞争的领先地位。

    三、对促进我国高等教育国际化發展的启示

    德国政府非常重视顺应形势，积极主动地应对国际化挑战，并利用多元化项目与资助方式，系统、规范地开展教育教学质量评估与学历学位认证，推动其高等教育教学改革与可持续性发展，保障教育教学质量和提升国际竞争力。德国的经验对我国高等教育国际化发展的启示如下：

    （一）依靠国际组织力量

    德国充分利用了与欧盟、世界各类国际组织间的相关项目和协议如“博洛尼亚宣言”和“索邦宣言”等，为本国营造了更加开放的环境，赢得了更多对外合作交流的机会，推动了该国高等教育国际化的快速发展。我国自上个世纪80年代以来，也逐渐加强了与世界各类国际组织的联系与沟通，目前合作与交流的国际平台有：联合国儿童基金会、亚太经济合作组织、亚欧会议、亚洲开发银行、世界银行、经合组织、金砖国家等[32]。从上述列出的国际组织中我们发现，我国与亚太地区和世界发展中国家交流合作的比较紧密，与金融机构合作交流也比较多，但与世界教育机构的交流合作并不算多，远不能满足国家教育对外开放与发展的需求。如果我国能借鉴德国的开放性国家战略，拓展更多与世界国际组织交流的渠道与空间，将为我国高等教育国际化发展营造更加开放的国际大环境。

    （二）借助非政府组织力量

    非政府组织是介于政府机构与高等教育机构之外的一种特殊的民间力量，它具有良好的沟通与平衡能力，是融合政界、学界和业界的一种特殊力量。德国高等教育国际化快速发展的一大亮点就是国际参与国家政策的多元化，具体体现在德国政府能汇聚颇具实力的非政府组织援助。如德国的德意志学术交流中心（DAAD）和洪堡基金会（AvH）等。党的十九大报告中提出“加强中外人文交流，以我为主，兼收并蓄”，即通过以教育为主的人文交流，充分利用“民间外交”这个重要平台，发挥交流互鉴的深厚力量[33]。我国高等教育国际化发展如能借鉴德国高等教育国际化这个特点，依靠非政府组织的正能量资助与杠杆导向作用，实现政界、学界与业界之间多元沟通与平衡，得到民间社会的广泛支持和理解，调动各类高等院校的积极性，将大大提高我国高等教育国际化水平。

    （三）完善学位认证政策

    《政策框架》发现质量保障是多国政策中比较薄弱的领域，但目前只有像德国这样少数国家对跨国教育学位有国家层面上正规认证措施，它因而呼吁各国要进一步完善学位认证政策[34]。我国目前许多高校缺少针对境外教育的监管机制和监管环境，政府、学校和社会之间尚未形成一个完整的和协调的监管系统，也缺少日渐趋向国际化高等教育质量保证模式的教育认证[35] ，这是我国加入WTO后与国外著名大学合作办学还无法逾越的一个难题[36]。如表2显示，我国高等教育国际参与的国家政策在开放性和可持续性评级上为“非常高”，而在质量保障与认证方面评级为“低”。这说明了我国非常关注高等教育国际参与的国家政策的开放性和可持续性发展，但忽视了其教育质量保障与认证。希望在今后和将来的一段时期内，相关部门能够深入推进学历学位互认，积极参与国际教育质量标准的研究与制定，并形成具有特色的“中国标准”，以贯穿到教育对外开放工作之中[37]。

    四、结语

    以国际化推动各国高等教育国家间合作与竞争，并促进高等教育教学发生实质性的变革，已成为当前各国高等教育发展的一个重要思路。越来越多的国家正逐渐认识到国际参与的国家政策对促进高等教育国际化发展的重要性及其带给本国经济发展的益处[38]。《政策框架》通过评估各国国际参与的国家政策，让我们了解到德国高等教育国际化所具有的开放的教育体制、多元的学生流动，系统与规范化的质量保障与学位认证，精准的资助与可持续性发展政策。由此建议应借助国际组织和非政府组织力量，并完善学位认证政策，这将为我国高等教育国际化发展提供有价值的参考与启示。

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    （责任编辑：邹曌）