上海市“互联网+生活性服务业”创新试验区发展探析
杨东升
[摘 要]上海市“互联网+生活性服务业”创新试验区发挥着开路先锋、示范引领、服务支撑作用，但在制度供给、环境优化方面仍面临瓶颈问题。为此，试验区应继续走在全市前列，承担起优化制度供给、打造一流营商环境的重要任务，坚持“包容审慎”原则，从当前单一领域试点，逐步向与机制體系构建相结合转变，在完善政策制定和落实政策执行之间，不断寻求动态平衡点。
[关键词]互联网;试验区;营商环境
为确立“互联网+生活性服务业”的全国优势地位，2016年6月1日，上海市政府正式批复设立上海市“互联网+生活性服务业”创新试验区（以下简称“试验
区”）。经过三年发展，试验区已成为互联网企业集聚地、互联网新兴行业的制度创新策源地、风险投资机构遴选项目的高地、成熟“互联网+”企业和TMT企业进入上海的目标首选地。
新形势下，为上海全面落实“三大任务、一大平台”，全力打响上海“四大品牌”，促进经济更高质量发展的新要求，为进一步发挥“互联网+生活性服务业”对全市新经济的放大引领作用和示范效应，进一步提升区域经济的发展质量和发展活力，调研小组通过实地走访、座谈会、个别访谈、咨询专家等多种方式，开展调查研究，起草研究报告，先后赴试验区建设的主要指导部门上海市商务委、生活性服务业的主要监管部门上海市市场监管局和长宁区市场监管局、专业研究机构上海市信息中心开展了深入的交流研讨;深入美团点评、盒马鲜生、易果生鲜、拼多多、每日优鲜、便利蜂等企业调研了解发展诉求，实地走访了愚园公共集市;邀请爱君家政、南瓜车美发、泰笛洗衣、猩便利、食行生鲜、强丰等企业围绕新零售方面的瓶颈问题开展座谈交流;同时还邀请爱奇艺、假面科技、骏众网络、上谊贸易、特神文化传播等企业围绕版权方面的瓶颈问题召开座谈会。
本调研报告立足试验区发展现状，凝练试验区引领示范的核心优势，深入剖析试验区做大做强全国品牌面临的瓶颈问题，在此基础上，相应提出进一步加强顶层设计、完善制度突破、创新操作方式、营造产业生态的相关思考。
一、试验区总体建设经验及发展面临的新形势
自成立以来，试验区已经成为全市乃至全国在信息消费产业领域的标杆和旗帜，品牌深入人心，企业纷至沓来。目前，全国互联网企业前十强，上海三强美团点评、拼多多、携程都在试验区，还有分众传媒、易果生鲜、爱奇艺、科大讯飞等一大批龙头企业，以及依图科技、深兰科技、云从科技、西井科技、猩便利、便利蜂、轻轻家教、VIPKID、哒哒英语等一大批独角兽企业。在建设过程中，试验区通过三方面“坚持”形成核心优势及建设经验，逐步确立了全国“互联网+”产业龙头地位。坚持通过企业集群汇聚产业生态，促进经济效益、辐射效应同步显现，成为推动全市经济高质量发展的新增长点。试验区注重全价值链招商引资及多层次产业体系培育，依托年均增长超10%的企业数量规模，总数已达到4500多家;驱动产业裂变形成10个知名企业集团系生态;三年来试验区企业区级税收连续保持高速增长，2016年增长26%，2017年增长30.71%，2018年增长16.68%，贡献税收年均增长高达24.46%。坚持通过服务提升便利社会民生，推动人民生活幸福感、获得感不断增强，成为服务全市及全国战略的积极实践者。试验区以政府引导、企业主导的方式，在解决和吸纳就业人口、便利居民消费、提高生活质量等方面持续贡献社会价值。如，推动九华·邻里中心成为便民消费服务中心典型案例，牵线美团点评、拼多多助力“乡村振兴”
“精准扶贫”战略。坚持通过制度创新激发政府服务新动能，探索政企合作、监管交互新模式，成为营造良好营商环境的先行示范区。试验区争取制度层面先行先试，在全市率先探索准入审批改革，在全国首创网络监管系统方式，推动政府职能改革成为企业落户的首要吸引力。特别是2018年试验区推出的“一照多址”“一证多址”、贸易精准监管、跨区域网络市场协同监管等改革举措，先后三次受到国务院通报表扬，是全国唯一一个三次受到表扬的地区。
在信息消费新时代里，针对曾经的BAT“上海之问”，上海市已经在“互联网+”细分领域实现“弯道超车”，最显著的特征就是垂直细分领域功能逐渐加强，其中创新试验区内企业贡献出“深耕细作”的重要力量。下一步，对标全市的重大战略任务，试验区将需进一步发挥好开路先锋、示范引领、服务支撑作用。
1.“一个平台”展示对外开放新格局，要发挥试验区承载企业“引进来、走出去”布局的战略性作用
在第一届进博会上，试验区表现亮眼，美团点评、易果生鲜等互联网企业深度参与信息系统建设及参展企业交易环节。依托“6+365天”常设平台，试验区需在承接“对内+对外”扩大开放战略持续发力，持续探索破解制约新经济发展的体制机制障碍，更加聚焦放宽市场准入，率先开展教育、医疗、文化、旅游等服务业开放领域的先行先试，助推“互联网+”知名企业拓展全球布局。
2.“三大任务”拓展经济社会新空间，要发挥试验区推动新经济产业高质量发展的引领性作用
对标长三角一体化、科创板注册制、自贸区扩区等三大战略，试验区需进一步发挥产业优势、区位优势，充分释放互联网经济的虹吸效应和辐射效应。如，探索促进产业融合联动、企业的跨地域监管、“互联网”产业制度的协同联动等，积极对接金融资本、培育储备一批优质科技企业，探索自贸区功能扩区、建设数字贸易功能新片区可行性研究，为推动新经济高质量发展试验“上海路径”。
3.“四大品牌”明确优势培育新方向，要发挥试验区助力购物与服务消费融合提升的示范性作用
依托生活服务类行业集聚优势，试验区具备助推“上海购物”“上海服务”品牌建设的优势基础，拥有扎实的促消费、惠民生工作抓手。通过产业培育、政府服务、民生服务，试验区可在供给端进一步推动消费新业态、新模式加快涌现，在需求端进一步激发创造国内外强大购物服务消费市场，在实现服务经济高质量发展的同时，不断增强民生服务的体验度、获得感、满意度，全力夯实消费的“稳定器”“压舱石”作用，全面助力打响上海“四大品牌”。
二、试验区发展面临的瓶颈问题
上海作为国内生活信息服务业态创新的引领者，对传统行业的管理相对垂直细化、部门分工明确、行政规范全国领先，但在为信息消费的融合发展提供空间方面，监管策略相对不够灵活，导致行业颠覆式创新仍然较少。在此背景下，作为全市乃至全國的“试验田”，为进一步提升服务上海三大任务的能力水平，当前的试验区在制度供给、环境优化方面仍面临瓶颈问题。
1.在行政服务方面，流程较繁琐、时间不可控的问题仍然存在
在全市优化营商环境的要求下，虽然试验区已经率先实行“一照多址”“一证多址”等审批制度改革，取得了良好成效，但企业对此仍有更高期待。如，盒马鲜生反映，食品经营许可、消防开业检、施工许可证及其他许可类审批等都涉及“现场审核”，但审批部门并未将该环节纳入计算时间，并且存在难预约、等待时间长、现场审核标准不统一等现象。另外，试验区“一照多址”已经为营业执照申领环节做了最大精简，而“一证多址”仍处于探索阶段，尚未完全取消对分支机构的现场审核发证环节，创新力度仍待加大。当然，部分企业更希望严格事前审查的“求监管”需求也同时存在。
2.在放大制度效应方面，向全市及长三角拓展面临顶层设计缺失障碍
当前，互联网企业都是全国布局，这就要求“一照多址”“一证多址”试点在复制试验区示范成果，尽快向全市及长三角地区推广，但这个推广过程面临问题。一方面，信息系统尚未及时更新。新证照办理方式与原工商系统不兼容，相关信息处理还属于“体外循环”，但若政策快速铺开，首先需要从国家总局的层面加强顶层设计，推动系统对应优化更新。另一方面，地区互认互信制度尚未建立。对于与外省市有业务关系的企业，若分支机构无独立证照，使用集团统一证照是否被市场承认有待检验（尤其是资质许可类），另外，如出现法律纠纷，分支机构或母公司哪方可以作为法人主体的合法性尚无法律规定。同时，还面临长臂监管与属地监管的职责划分问题。
3.在企业准入方面，线上企业与传统企业的行业标准待更新
许多传统行业“触网”后，已突破线下场地、设施、人员等约束，难以也无需达到当前行业准入条件规范。如，申请教育资质需要至少一个校长、两个教师，同时对场地的范围大小也有要求（如校舍面积不少于300平方米，生均校舍面积3平方米以上），但“互联网+教育”企业只是平台企业，无需提供场地，致使许多线上教育企业处于无证经营的状态，也无法开具教育培训类发票供消费者抵税。另如，铂略咨询反映，作为专业的企业财务培训机构，因财务培训不属于人社部门较早制定的66项培训内容目录，也无法取得资质许可。
4.在事中事后监管方面，传统监管模式难以适应新业态发展
“包容审慎”的原则要求管理部门进一步放宽事前审批，转向事中事后监管方向。但从当前的区域实践看，监管部门仍主要通过加强现场审核、材料核验等方式督促企业合规经营，创新方式较少。原因一，技术手段有限。如，美团点评、拼多多等均拥有大数据系统，实时监控企业资质及交易纠纷信息，快速捕获违规商业行为。但企业可以只服务于自身单一主体，市场监管则需涵盖更广范围，数据系统的建设、与企业平台的监控接口链入、或企业监管信息的实时反馈机制需要探索。原因二，人员力量有限。如，市场监管部门反映，平台型企业体量大、业务多，以拼多多为例，月度平均接收举报投诉超2000件，仅依靠有限的工作人员难以完全处理反馈。原因三，新兴行业标准缺失。如，每日优鲜反映，缺失农产品及电商行业食品安全配套体系建设（其中包括农产品标准化体系、标准的质检配套系统及质量安全诚信体系），不仅加大了市场监管难度，也阻碍了市场健康发展。
5.在支持企业创新方面，建立版权保护机制诉求较为普遍
知识产权保护是激励创新的基本手段，也是国际竞争力的核心要素。试验区作为推进全市信息服务消费主阵地，在产业发展环境等方面，尚未充分与国际通行规则接轨。一方面，企业维权难。网络侵权的隐蔽性、复杂性和裂变性非常明显，如，爱奇艺反映，各类论坛、社交平台、电商平台存在大量售卖作品资源打游击侵权的问题，企业对侵权个人及平台只能采取通知删除的方式，甚至有的网站无法定位追查联络方式，维权成本过高，侵权认定非常困难。另一方面，版权质押难。在培育优质企业过程中，版权无法顺畅质押融资的诉求较多。如，特神文化反映，由于相关法律制度缺失，国内知识产权和商标证无法按照国际通行方式作为固定资产评估，无法向银行申请短期贷款抵押。同时，政府监管难。针对国际化、社交化、移动化的特点，相关部门监测监管的发现难、通知删除难问题较电商平台更为突出。
6.在市场环境建设方面，诚信体系尚未充分运用于监管环节
与美国主要依靠市场管理运作的信用模式不同，国内主要由政府部门规定信用激励与约束的内容，包括各部门建设联合惩戒系统。目前从对“互联网+”企业的信用监管来看，仍然存在无法更好嵌入经济运行的现象。表现一，无法可依的惩戒事项难以执行。如，上海市市场监管局反映，明确知道某自然人属于失信人且经营过严重经营异常企业，该自然人再次注册企业，仍需要正常办理，尽管可能再次存在经营风险，但尚无法律规定失信人不得注册企业。表现二，跨部门惩戒的认定标准有待衔接。不同部门对失信程度的认定标准不尽一致，严重失信、一般失信及惩戒措施需统一。如，因为标签错误被职业打假人要求工商处罚的史泰博及由于分支机构存在历史失信信息的飞利浦等，在部分地区长期不能参加政府采购后要求信用修复，却面临开具处罚信息的市、区两级部门意见不同的情况。
三、进一步推动试验区发展的相关建议
面对新形势与新要求，试验区应继续走在全市前列，承担起优化制度供给、打造一流营商环境的重要任务。要坚持“包容审慎”原则，从当前单一领域试点，逐步向与机制体系构建相结合转变，在完善政策制定和落实政策执行之间，不断寻求动态平衡点。
1.从国家层面看，加快顶层制度设计与法律制定，加快与国际通行市场规则相衔接
所有的市场环境问题，归根结底多是体制机制的问题和法律制度的问题。要在对标国际的情况下加快探索，坚定向国际化、市场化、法治化的营商环境迈进提升的信心与决心，加快形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式。
一是优化行政许可的法律属性，分级分类探索“告知承诺制度”。加快改变原来重审批、轻监管的审批模式，形成宽进严管、相互监督、相互制约的新管理模式。由于许可类均属于法律规定事项，需要在小范围率先探索，如针对食品经营许可证的审批，可分级分类进行优化，除现制现售等高风险的生产经营活动，其他的可由企业自由选择是否施行“告知承诺”，尤其是针对连锁标准化经营类企业，进一步扩大免于许可申请及现场审核的范围。
二是落实各类网络平台管理责任，加快从立法层面引入侵权赔偿机制。加快从知识产权保护角度，对于以提供网络储存空间为主，又会涉及大量作品信息网络传播的平台的开发运营作出相应规范，要求平台设置快速有效的投诉处理渠道和机制，主动制止侵权行为。另外，要依法加大知识产权保护力度，建立体现知识产权价值的侵权损害赔偿制度，探索建立跨地区知识产权案件异地审理机制。
三是统一出台全国性信用建设法规，构建以信用为核心的新型市场监管机制。推动实施事前信用承诺、事中信用分类管理、事后守信联合激励和失信联合惩戒制度。进一步完善各领域红黑名单制度，在办理行政审批、公共服务等过程中，推进对诚信企业实施“绿色通道”“容缺受理”等便利措施，对失信企业统一认定标准，依法依规进行禁止或限制，提高守信收益和失信成本。
2.从全市层面看，加大对内开放与对外开放，加大行政制度与监管模式双创新
试验区成立以来，始终承担着全市“互联网+”行业功能培育与政策创新的发展使命，面对新时代的“三大任务”，上海要把住“制度创新”这条主线，进一步做到与国家战略的无缝对接。
一是迈开制度创新探索步伐，推动试验区试点扩大至长三角地区。建议联合卫计委、环保等部门，关注经营场所涉及行政许可的行业，除经营风险高、法律风险不可控、监管难度较大的行业，其他行业可率先开展试验区与长三角一体化示范区合作探索，试点“一照多址”“一证多址”的长三角互信互认。依托“天网网络监测平台”“天眼大数据管理系统”等，着力构建各分支机构登记、许可、处罚等所有信息的跨区查询和共享，优化跨区检查执法联合工作机制。
二是建立弹性准入协调机制，推动新模式审批方式优化。建议由市商务委、市行业管理部门、市场监管部门建立新业态准入协调机制，凡是业务准入条件与互联网新业态的特点不匹配，企业难以获得相关资质的，可向商务委等牵头部门提出，由联合工作小组受理评估，“一事一议”协调解决，给予试点机会。对于外省市可以开展、但本市尚未明确准入标准的业务及外省市审批简化方式，敢于发挥试验区先行先试功能，在“多证合一”“宽松准入”“审核改备案”“现场查验环节精简”等方面率先开展对标优化。
三是推进标准建设及市场自治，加强行业有效监管。加强对市场监管力量的配备，加大对提升网络技术手段监管的人力及物力投入。结合“互联网+”的技术、行业特点，持续推动监管创新，将美团点评、携程、拼多多等大型网络平台相关数据接入政府监管平台，充分利用云计算、物联网、大数据等技术，创新网络业务的监管手段。
3.從试验区层面看，加强企业服务与环境优化，打造最高水平营商环境
试验区所在长宁区政府，需坚定不移地致力于打造“互联网+生活性服务业”产业发展的最佳生态环境，将试验区建设成为长三角乃至全国现代服务业产业发展高地、制度创新高地和人才集聚高地。
一是牵头推动制定互联网分行业标准，探索多方协作的治理机制。依托龙头企业及行业联盟，探索政府、平台企业、行业协会和消费者等多方主体共同参与、协同运作的治理机制，采用政府指导、行业组织牵头、企业共商等模式，推进企业建立全面经营服务标准，逐步探索建立相关行业标准，“南瓜车”等企业也表示，希望利用“互联网”企业的自身优势，加强对所属门店的标准化建设，协助制定区域行业管理标准。统一对行政监管中的重点制度和关键环节的实施标准，如将片区市场监管机构对连锁企业的审批权限上移至区级部门，统一现场审核、许可发放的行政执法标准。
二是加强资源对接与业务合作，创新政府服务方式。更好发挥政府平台作用，帮助企业对接区域空间资源，鼓励区级政府或园区盘活区内外空间资源，为企业提供经营试点场所。协助对接“居民社区资源”，为企业进入居民社区和商务楼宇安装设备、开展业务，提供场地对接等协调服务。协助对接“产业链业务资源”，整合政府和市场资源，利用政府购买服务，拓宽企业纳入公共服务体系的路径渠道。
（作者系中共上海市委党校第57期中青班学员）
（责任编辑 矫海霞）
