雾霾重污染应急响应机制完善及协同治理研究
摘 要：雾霾重污染天气频发对政府的应急处置能力提出了更高的要求。但应急响应程序复杂，启动被动，存在时滞，应急处置“政策包”构成单一，法理基础薄弱，相关的区域和部门协同机制不完善，对雾霾重污染的应急处理效果造成影响。需要从法理基础、科学化水平、社会协同参与等多角度加以完善。
关键词：雾霾；重污染；应急；协同治理
雾霾治理关系着公众的健康与幸福，是政府执政能力的提现，也影响着党和政府的社会公信力，它一方面需要依托多个职能部门建立起行之有效的常规治理机制，还需要在持续性重污染发生时启动及时、高效的应急响应机制，强化环境治理效率。
2013年国务院发布《大气污染防治行动计划》提出建立大气污染监测预警应急体系，以妥善应对重污染天气。随后，环保部出台《城市大气重污染预案编制指南》等文件对各地的雾霾污染天气的应急管理工作进行指导。2015年新《环境保护法》则新增了重污染天气应对的职责权限的分配规定。此后，京津冀、长三角、珠三角区域及其他重要城市逐步开始跨区域的重污染天气监测预警体系建设。随着科学研究和认识的加深，雾霾重污染被划入气象灾害范畴，得以正式进入气象灾害检测预警系统，依靠气象监测的专业设备，构建起灵敏、高效的空气重污染预警和应急响应机制，形成了包括一系列强制性措施、建议性措施的应急响应“政策包”，对于实现污染的“削峰降速”、保障公众的生命健康起到了很大作用。但与此同时，雾霾重污染的预警和应急响应在实践中遭遇了很多争议，“限号”、“停工”等应急处置措施的法理基础受到质疑，因此，对雾霾重污染应急响应机制的梳理与理论构建成为实践难点和学术界关心的重点议题。
一、雾霾重污染应急程序梳理
突发事件的应急管理一般包括了应急准备、应急响应、应急恢复等阶段，雾霾重污染的应急过程参照突发事件应急管理体系，但侧重点仍有不同，雾霾重污染天气的应急工作更加重视事前的预警和及时响应，以避免污染的持续恶化，降低可能造成的损害。[1]因此，雾霾重污染的应急管理主要包括了应急准备阶段、预警发布阶段和应急响应阶段。
在应急准备阶段，污染的监测及演变研判的科学性、精准性就显得尤为重要。这需要气象部门和相关研究机构精确识别雾霾污染的“敏感源”，并结合地理、气候等特征，进行动态跟踪监测，作出污染形态发展演变的预测及研判，一旦表示污染程度的AQI值或污染持续时间达到既定标准，就要启动红、橙、黄、蓝等相应级别的污染应急预警。因此，在应急准备阶段，检测设备的先进性、监测布局的精细化程度、监测过程的密切跟踪、监测结果的分析判断成为雾霾应急工作的前提，决定着应急工作的及时性、有效性。
在预警发布阶段，多样化手段的运用成为提高预警发布覆盖面，提升预警发布效果的关键。国家预警信息发布中心作为突发事件应急信息发布的官方机构，自2015年成立以来，构建了国家、省、市、县的四级预警体系，不断完善预警发布手段，现在已经包括了电视台、电台、门户门户网站、官方微博微信、公交移动终端、楼宇电视、户外显示屏、手机短信、手机APP等多种渠道，在预警信息的发布中基本实现了立体无缝隙覆盖。[2]
在应急响应阶段，需要采取多样化手段减少污染排放，降低污染峰值，从而减轻可能的损害。当前各地应对雾霾重污染的应急措施主要分为强制减排措施、建议性减排措施、健康防护措施三类，是包含了多种政策工具的“政策包”。在实践中，首先根据污染监测和研究的结果，确定污染预警的级别，启动与该级别相对应的应急举措“政策包”，多管齐下，从而达到污染“削峰降速”的效果。
雾霾重污染的应急管理过程虽然参照突发事件的应急管理，纳入地方应急管理体系，但雾霾污染区别于突发事件的地方在于它具有一定程度的积累性、可预测性，因此，雾霾重污染应急管理是在动态监测的基础上采用多部门、多区域会商决定，预警发布并不一定与重污染过程完全重合，提前预警可以避免污染继续累加，某些特定契机下的预警发布也可以作为短期清除污染的综合性“政策包”，能够克服科层惰性，实现有效治理。
二、雾霾应急的“政策包”完善
在预防和削弱雾霾重污染的过程中，多样化的政策工具成为具体“抓手”，决定着雾霾应急的效果，也是考验政府治理能力的关键所在。根据环保部《空气重污染应急预案》的要求，雾霾污染应急举措分为强制性减排措施、建议性减排措施及健康防护引导三类，分别包括了机动车限行、企业工地停产、学校停课或减少户外活动、倡议社会公众自觉减少污染物排放等举措。然而，在实践中雾霾应急的“政策包”面临了诸多争议。
强制类政策工具遭遇“合法性”质疑。在强制性减排措施中，机动车限行被认为是公权力擴张，一定程度上造成对公民财产权的侵害，这种强制措施的合宪性、必要性与适当性都有一定匮乏。[3]而根据社会调查的结果发现，市民对限行减污的认可度较低，缺乏主动性，以消极配合为主。而限行与污染之间关联度的科学论证也比较匮乏，因而社会说服力、支持度有限。[4]企业和工地停产、限产等强制类政策不仅遭遇企业抗拒，还加大了地方政府的经济发展、就业等压力，造成了政策目标冲突和基层政策执行者的选择困境。
雾霾重污染天气在特定环境背景下，面临强大的外部压力，有可能会转换为轰轰烈烈的自上而下的环境治理运动。2014年11月5日至11日的APEC会议期间出现的“APEC蓝”就是雾霾应急运动的典型表现。尽管当时污染程度没有达到预警标准，但因为目标的威权性及紧迫性，北京及周边六个省市区同步启动雾霾预警，使用大量控制命令的传统政策工具，达到了快速治污的目的。但这种环境威权主义的治理运动缺乏内在激励和可持续性，治理技术和资源的有限性也注定了治理效果的脆弱性。[5]
雾霾应急的建议性减排措施主要依靠公众和企业自发减排实现，这对社会公众的环保素养要求较高。而现阶段我国环保教育体系不完善，环保舆论氛围不足，绿色低碳生活方式尚未大范围普及，导致建议性减排措施执行范围小，颇为尴尬。减少户外运动等健康防护措施则只停留在宣传阶段，缺乏相应的公共设施建设及公共医疗服务配套，相应的管理制度如企业休假制度、员工职业病防范等不完善，因而，可操作性因人而异，具有较大差异。此外，根据各地重污染天气应急预案的工作职责安排可以发现，雾霾应急涉及到能源、科技、公安、交通、住建、农业等诸多职能部门，具有典型的跨部门特征，然而，邻近区域之间的应急政策执行标准不一、不同部门之间缺乏沟通和衔接，各自为政，导致诸多政策效果打了折扣。
综上可以看出，强制性政策工具的使用频率较高，效果较好，但具有一定的合法性危机。建议性政策工具和健康防护措施的覆盖面不足，执行度低，效果较差。不同地区或不同部门的政策之间存在冲突，缺乏合作与协调，带来政策执行漏洞。总体来说，雾霾重污染应急响应的政策工具包较为单一，税收、排污权交易等经济类政策工具较少使用，信息类环境政策工具开发不足，公民参与程度低，相应的政策配套和基础设施建设不足，社会文化、社会管理体制存在掣肘，极大地限制了雾霾应急的效果及持续性。如何丰富雾霾应急的政策工具包，挖掘更具有针对性、持续性、低成本的新型政策工具，成为提升雾霾应急工作的关键步骤。
三、雾霾应急中的问题与对策
雾霾重污染天气的出现极大地损害社会公众的生命健康，甚至可能造成重大环境灾难。如何做好雾霾重污染应急工作具有重要的社会意义和学术意义，基于以上分析，雾霾重污染的应急工作可以从以下几个方面加以完善：
1.优化应急程序
通过对现行重污染天气应急程序的梳理，发现应急工作展开的前提是通过监测研究之后，确定预警级别并发布预警信息。然而，虽然气象部门已经建立了雾霾污染的监测体系，但监测的独立性、精细化程度有待提升，防止雾霾监测误差过大、人为干预检测结果等情况的出现。此外，根据监测结果和预测研究确定预警级别的过程中，一般需要多区域多部门联合会商、政府批准才能够发布预警信息，进入应急响应阶段，复杂的程序设置可能造成预警滞后乃至“失声”，极大影响政府的公信力。因此，探索建立更为精确的污染监测网，构建污染预警的自启动机制能够优化雾霾应急程序，提高应急效率，提高应急处置的效果，从而提高政府的治理能力，并在最大限度保障公民的生命健康安全。
2.强化应急措施的法理基础
雾霾重污染天气下应急举措的出台本质上是政府对“生命健康”等公共利益、公共价值优先保护的选择结果。然而，因为“限行”、“停产”等应急措施涉及到多种冲突的公共利益和价值，就引起了政策执行中的误解。因此，今后政府雾霾应急举措的出台就应当更加谨慎，通过广泛讨论、科学研究平衡多种公共利益和公共价值，提高应急举措的法理基础与社会支持，提高制度设计的科学性，同时也是增强政府公信力的重要举措。[6]
3.丰富应急政策工具包
雾霾重污染的“削峰降速”需要通过特定的政策工具来实现，然而现行雾霾应急的政策工具较为单一，集中使用行政、动员等政策工具，缺乏技术治理和经济引导，缺乏内在激励，影响了应急工作的效果。此外，现行雾霾应急体系通常“以减代治”，用“限产”、“停产”等减少排放的方式代替治理，这本质上是对环境污染的“无为而治”，通过自然生态系统的稀释、容纳解决污染问题，是环境治理的低级阶段，因此，探索更为长远、高级、多样化的政策工具，对不同政策工具的效果开展量化分析具有深远的实践意义。
4.促进跨界协同治理
雾霾污染成因的复杂性、地域的不确定性导致雾霾治理具有很强的跨界属性，雾霾重污染的应急工作从预警级别的确定、预警信息的发布到应急相应措施的开展，都常常需要多个邻近区域、职能部门的协同努力，如大气污染联席会议、跨区域的联合执法等。但目前不同地区雾霾污染应急的预警发布，不同部门应急响应举措还都是各自为政，缺乏常规的协调与配合机制，无法有效应对区域性、跨省市、长时间的重污染过程。因此，需要探索建立常规的跨界合作与跨部门协同机制，并从技术、体制等方面加以完善。
5.推动社会广泛参与
雾霾污染的应急处置过程中缺乏公民的主动、有效参与，加强环保宣传与教育，提高公众的环保意识，提倡绿色出行、低碳生活，能够积跬步而致千里，汇小流而成江海，从根本上改變环境状况，从而提升公民自身的生存环境。此外，也要积极发挥环境类社会组织的作用，利用这些社会组织灵活性、专业性和弹性治理的优点，弥补单一治理主体的缺点，形成多主体共同参与治理的格局，全方位推动雾霾长效治理。
参考文献：
[1]重污染天气我们该怎样应对？——环保部有关负责人解读《关于加强重污染天气应急管理工作的指导意见》[EB/OL].中国气象局网
[2]国家预警信息发布中心.近期京津冀及周边地区重污染天气预警发布情况分析[J].中国应急管理，2016（1）
[3]苏玫霖.试论机动车限行视角下公权力对公民财产权的限制[J].宁德师范学院学报（哲学社会科学版），2018.3
[4]周泽超.关于银川市机动车临时限行政策的民意调查与建议[J].特区经济，2018.5
[5]贺璇.“运动式”治污：中国的环境威权主义及其效果检视[J].人文杂志，2017.10
[6]赖虹宇.雾霾应急法律机制的定位更新与制度矫正[J].中国行政管理，2017.5
作者简介：
贺璇（1989--），河南南阳人，河南大学哲学与公共管理学院讲师，硕士生导师，研究方向为环境治理。
关键词：雾霾；重污染；应急；协同治理
雾霾治理关系着公众的健康与幸福，是政府执政能力的提现，也影响着党和政府的社会公信力，它一方面需要依托多个职能部门建立起行之有效的常规治理机制，还需要在持续性重污染发生时启动及时、高效的应急响应机制，强化环境治理效率。
2013年国务院发布《大气污染防治行动计划》提出建立大气污染监测预警应急体系，以妥善应对重污染天气。随后，环保部出台《城市大气重污染预案编制指南》等文件对各地的雾霾污染天气的应急管理工作进行指导。2015年新《环境保护法》则新增了重污染天气应对的职责权限的分配规定。此后，京津冀、长三角、珠三角区域及其他重要城市逐步开始跨区域的重污染天气监测预警体系建设。随着科学研究和认识的加深，雾霾重污染被划入气象灾害范畴，得以正式进入气象灾害检测预警系统，依靠气象监测的专业设备，构建起灵敏、高效的空气重污染预警和应急响应机制，形成了包括一系列强制性措施、建议性措施的应急响应“政策包”，对于实现污染的“削峰降速”、保障公众的生命健康起到了很大作用。但与此同时，雾霾重污染的预警和应急响应在实践中遭遇了很多争议，“限号”、“停工”等应急处置措施的法理基础受到质疑，因此，对雾霾重污染应急响应机制的梳理与理论构建成为实践难点和学术界关心的重点议题。
一、雾霾重污染应急程序梳理
突发事件的应急管理一般包括了应急准备、应急响应、应急恢复等阶段，雾霾重污染的应急过程参照突发事件应急管理体系，但侧重点仍有不同，雾霾重污染天气的应急工作更加重视事前的预警和及时响应，以避免污染的持续恶化，降低可能造成的损害。[1]因此，雾霾重污染的应急管理主要包括了应急准备阶段、预警发布阶段和应急响应阶段。
在应急准备阶段，污染的监测及演变研判的科学性、精准性就显得尤为重要。这需要气象部门和相关研究机构精确识别雾霾污染的“敏感源”，并结合地理、气候等特征，进行动态跟踪监测，作出污染形态发展演变的预测及研判，一旦表示污染程度的AQI值或污染持续时间达到既定标准，就要启动红、橙、黄、蓝等相应级别的污染应急预警。因此，在应急准备阶段，检测设备的先进性、监测布局的精细化程度、监测过程的密切跟踪、监测结果的分析判断成为雾霾应急工作的前提，决定着应急工作的及时性、有效性。
在预警发布阶段，多样化手段的运用成为提高预警发布覆盖面，提升预警发布效果的关键。国家预警信息发布中心作为突发事件应急信息发布的官方机构，自2015年成立以来，构建了国家、省、市、县的四级预警体系，不断完善预警发布手段，现在已经包括了电视台、电台、门户门户网站、官方微博微信、公交移动终端、楼宇电视、户外显示屏、手机短信、手机APP等多种渠道，在预警信息的发布中基本实现了立体无缝隙覆盖。[2]
在应急响应阶段，需要采取多样化手段减少污染排放，降低污染峰值，从而减轻可能的损害。当前各地应对雾霾重污染的应急措施主要分为强制减排措施、建议性减排措施、健康防护措施三类，是包含了多种政策工具的“政策包”。在实践中，首先根据污染监测和研究的结果，确定污染预警的级别，启动与该级别相对应的应急举措“政策包”，多管齐下，从而达到污染“削峰降速”的效果。
雾霾重污染的应急管理过程虽然参照突发事件的应急管理，纳入地方应急管理体系，但雾霾污染区别于突发事件的地方在于它具有一定程度的积累性、可预测性，因此，雾霾重污染应急管理是在动态监测的基础上采用多部门、多区域会商决定，预警发布并不一定与重污染过程完全重合，提前预警可以避免污染继续累加，某些特定契机下的预警发布也可以作为短期清除污染的综合性“政策包”，能够克服科层惰性，实现有效治理。
二、雾霾应急的“政策包”完善
在预防和削弱雾霾重污染的过程中，多样化的政策工具成为具体“抓手”，决定着雾霾应急的效果，也是考验政府治理能力的关键所在。根据环保部《空气重污染应急预案》的要求，雾霾污染应急举措分为强制性减排措施、建议性减排措施及健康防护引导三类，分别包括了机动车限行、企业工地停产、学校停课或减少户外活动、倡议社会公众自觉减少污染物排放等举措。然而，在实践中雾霾应急的“政策包”面临了诸多争议。
强制类政策工具遭遇“合法性”质疑。在强制性减排措施中，机动车限行被认为是公权力擴张，一定程度上造成对公民财产权的侵害，这种强制措施的合宪性、必要性与适当性都有一定匮乏。[3]而根据社会调查的结果发现，市民对限行减污的认可度较低，缺乏主动性，以消极配合为主。而限行与污染之间关联度的科学论证也比较匮乏，因而社会说服力、支持度有限。[4]企业和工地停产、限产等强制类政策不仅遭遇企业抗拒，还加大了地方政府的经济发展、就业等压力，造成了政策目标冲突和基层政策执行者的选择困境。
雾霾重污染天气在特定环境背景下，面临强大的外部压力，有可能会转换为轰轰烈烈的自上而下的环境治理运动。2014年11月5日至11日的APEC会议期间出现的“APEC蓝”就是雾霾应急运动的典型表现。尽管当时污染程度没有达到预警标准，但因为目标的威权性及紧迫性，北京及周边六个省市区同步启动雾霾预警，使用大量控制命令的传统政策工具，达到了快速治污的目的。但这种环境威权主义的治理运动缺乏内在激励和可持续性，治理技术和资源的有限性也注定了治理效果的脆弱性。[5]
雾霾应急的建议性减排措施主要依靠公众和企业自发减排实现，这对社会公众的环保素养要求较高。而现阶段我国环保教育体系不完善，环保舆论氛围不足，绿色低碳生活方式尚未大范围普及，导致建议性减排措施执行范围小，颇为尴尬。减少户外运动等健康防护措施则只停留在宣传阶段，缺乏相应的公共设施建设及公共医疗服务配套，相应的管理制度如企业休假制度、员工职业病防范等不完善，因而，可操作性因人而异，具有较大差异。此外，根据各地重污染天气应急预案的工作职责安排可以发现，雾霾应急涉及到能源、科技、公安、交通、住建、农业等诸多职能部门，具有典型的跨部门特征，然而，邻近区域之间的应急政策执行标准不一、不同部门之间缺乏沟通和衔接，各自为政，导致诸多政策效果打了折扣。
综上可以看出，强制性政策工具的使用频率较高，效果较好，但具有一定的合法性危机。建议性政策工具和健康防护措施的覆盖面不足，执行度低，效果较差。不同地区或不同部门的政策之间存在冲突，缺乏合作与协调，带来政策执行漏洞。总体来说，雾霾重污染应急响应的政策工具包较为单一，税收、排污权交易等经济类政策工具较少使用，信息类环境政策工具开发不足，公民参与程度低，相应的政策配套和基础设施建设不足，社会文化、社会管理体制存在掣肘，极大地限制了雾霾应急的效果及持续性。如何丰富雾霾应急的政策工具包，挖掘更具有针对性、持续性、低成本的新型政策工具，成为提升雾霾应急工作的关键步骤。
三、雾霾应急中的问题与对策
雾霾重污染天气的出现极大地损害社会公众的生命健康，甚至可能造成重大环境灾难。如何做好雾霾重污染应急工作具有重要的社会意义和学术意义，基于以上分析，雾霾重污染的应急工作可以从以下几个方面加以完善：
1.优化应急程序
通过对现行重污染天气应急程序的梳理，发现应急工作展开的前提是通过监测研究之后，确定预警级别并发布预警信息。然而，虽然气象部门已经建立了雾霾污染的监测体系，但监测的独立性、精细化程度有待提升，防止雾霾监测误差过大、人为干预检测结果等情况的出现。此外，根据监测结果和预测研究确定预警级别的过程中，一般需要多区域多部门联合会商、政府批准才能够发布预警信息，进入应急响应阶段，复杂的程序设置可能造成预警滞后乃至“失声”，极大影响政府的公信力。因此，探索建立更为精确的污染监测网，构建污染预警的自启动机制能够优化雾霾应急程序，提高应急效率，提高应急处置的效果，从而提高政府的治理能力，并在最大限度保障公民的生命健康安全。
2.强化应急措施的法理基础
雾霾重污染天气下应急举措的出台本质上是政府对“生命健康”等公共利益、公共价值优先保护的选择结果。然而，因为“限行”、“停产”等应急措施涉及到多种冲突的公共利益和价值，就引起了政策执行中的误解。因此，今后政府雾霾应急举措的出台就应当更加谨慎，通过广泛讨论、科学研究平衡多种公共利益和公共价值，提高应急举措的法理基础与社会支持，提高制度设计的科学性，同时也是增强政府公信力的重要举措。[6]
3.丰富应急政策工具包
雾霾重污染的“削峰降速”需要通过特定的政策工具来实现，然而现行雾霾应急的政策工具较为单一，集中使用行政、动员等政策工具，缺乏技术治理和经济引导，缺乏内在激励，影响了应急工作的效果。此外，现行雾霾应急体系通常“以减代治”，用“限产”、“停产”等减少排放的方式代替治理，这本质上是对环境污染的“无为而治”，通过自然生态系统的稀释、容纳解决污染问题，是环境治理的低级阶段，因此，探索更为长远、高级、多样化的政策工具，对不同政策工具的效果开展量化分析具有深远的实践意义。
4.促进跨界协同治理
雾霾污染成因的复杂性、地域的不确定性导致雾霾治理具有很强的跨界属性，雾霾重污染的应急工作从预警级别的确定、预警信息的发布到应急相应措施的开展，都常常需要多个邻近区域、职能部门的协同努力，如大气污染联席会议、跨区域的联合执法等。但目前不同地区雾霾污染应急的预警发布，不同部门应急响应举措还都是各自为政，缺乏常规的协调与配合机制，无法有效应对区域性、跨省市、长时间的重污染过程。因此，需要探索建立常规的跨界合作与跨部门协同机制，并从技术、体制等方面加以完善。
5.推动社会广泛参与
雾霾污染的应急处置过程中缺乏公民的主动、有效参与，加强环保宣传与教育，提高公众的环保意识，提倡绿色出行、低碳生活，能够积跬步而致千里，汇小流而成江海，从根本上改變环境状况，从而提升公民自身的生存环境。此外，也要积极发挥环境类社会组织的作用，利用这些社会组织灵活性、专业性和弹性治理的优点，弥补单一治理主体的缺点，形成多主体共同参与治理的格局，全方位推动雾霾长效治理。
参考文献：
[1]重污染天气我们该怎样应对？——环保部有关负责人解读《关于加强重污染天气应急管理工作的指导意见》[EB/OL].中国气象局网
[2]国家预警信息发布中心.近期京津冀及周边地区重污染天气预警发布情况分析[J].中国应急管理，2016（1）
[3]苏玫霖.试论机动车限行视角下公权力对公民财产权的限制[J].宁德师范学院学报（哲学社会科学版），2018.3
[4]周泽超.关于银川市机动车临时限行政策的民意调查与建议[J].特区经济，2018.5
[5]贺璇.“运动式”治污：中国的环境威权主义及其效果检视[J].人文杂志，2017.10
[6]赖虹宇.雾霾应急法律机制的定位更新与制度矫正[J].中国行政管理，2017.5
作者简介：
贺璇（1989--），河南南阳人，河南大学哲学与公共管理学院讲师，硕士生导师，研究方向为环境治理。
