党内法规和国家法律的关系探析
摘 要 党内法规体系与国家法律体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，两者属于不同的规范体系，这尤其体现在党纪和国法不能相互取代。在党内法规是否是“法”的性质之争上，有否定说和肯定说两种观点，从严格意义上讲，党内法规应属于特殊的国家法。在二者的关系上，国家法律高于党内法规，党内法规严于国家法律，两者相互促进，相得益彰，共同统一于中国特色社会主义法治体系。
关键词 党内法规 国家法律 治国理政
作者简介：彭舒琼，华南师范大学法学院宪法学与行政法学专业2016级硕士研究生，研究方向：宪法学、行政法学。
中图分类号：D21 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.008
党内法规是党组织规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。在抗战时期，毛泽东同志就提出了党内法规的概念。之后党内法规在党的重要文件中也被多次使用，已成为中国共产党的历任领导人频繁使用、约定俗成的一个概念。在中国共产党取得执政党的地位之后，领导人把党内法规等党的纪律带到社会主义建设中，成为中国共产党治国理政的主要方式。在十八届四中全会上，业已把党内法规和法律规范、法治实施、法制监督和法治保障一并纳入社会主义法治体系，显然，党内法规成为中国特色社会主义法制体系的组成部分。在我国，共产党对内根据党内法规来治党管党，对外通过宪法法律治国理政。党内法规与国家法律这两个概念并行不悖，它们的发展关系着我国法治国家建设和法治体系构建的大局。
一、党内法律的性质之争
党内法规和国家法律的相似之处颇为明显：两者都带有“法”字，是党和人民意志的高度统一，是通过严格的程序制定的行为规范，是治理国家的重要模式。从严格的意义上讲，国家法才是真正的法律，党内法规并不完全符合国家法的特征。那么，党内法规到底是不是“法”？其与国家法律之间有何种关系？这激起了学术界对于党内法规是不是“法”的争论，归纳起来学界有以下两种观点，分别是否定说，肯定说。
（一）否定说
持否定说的学者认为，党内法规不能称之为“法”。其原因在于：
首先，从立法的主体上看，《立法法》没有授予党组织以立法主体的资格，故政党组织没有立法权限 ，党内法规不属于法。
其次，根据法的相关概念，法是由国家强制力保障实施的，党内法规并不完全具备法的全部特征。
最后，在我国现行的法律体系中，法规专指行政法规和地方性法规，并没有包括党内法规。
否定说所指出的观点并非没有道理。根据《现代汉语词典》，“法”的定义是：“体现统治阶级的意志，由国家制定或认可，用国家强制力保证执行的行为规则的总称，包括法律、法令、条例、命令、决定等”。 哈特對法律的定义是“所谓法律，就是主权者或其下的从属者所发出的，以威胁为后盾的一般命令……当违反这些命令时，制裁将会被执行。” 这充分说明了法的主要特性：国家意志性、国家强制性和规范性。
首先，在制定主体上，根据国家制定的《立法法》，党组织并不在立法主体之列，其没有立法权限。
其次，关于党内法规是不是法的争议，最主要的区别是在强制力方面。党内法规属于党内纪律，不具有国家强制约束力，对其内部成员的处罚主要是“双开”或“双规”，并不需要国家的警察、监狱等暴力机关的介入。
最后，尽管我国现行的法规体系中没有包含党内法规，但事实上，党内法规自成一体，它与国家法律体系是国家并行治理的两个体系，内在的统一于中国特色社会主义法治体系之中。
（二）肯定说
肯定说是在否定说的基础上提出的。肯定说的学者的代表人物是姜明安教授，姜教授认为《立法法》本身是国家法，当然不规定国际法和社会法的制定主体、效力范围等。 学界将是否具有国家强制力的法分为硬法和软法，“软法”是指由全体共同体成员参与、协商、认可而制定的行为规范，它是由共同体成员的自我约束保证实施。软法的制定主体不是国家《立法法》规定的立法机关，也不需要国家的强制力保障，但都能进行公共领域的治理。党内法规符合软法的三大特征：一是体现公共意志，是党和人民意志的高度统一；二是得到国家的默示认可；三是党内法规实施主要依靠党员的主观认同、自愿服从等柔性力量。因此，党内法规可以定位于软法范畴。目前，肯定说是主流的观点。
笔者认为，肯定说的理由比否定说的充分。“党内法规”的提法突出党依制度治党的理念，有助于体现其强制性和约束力，但不能因此否定其具有“法”的性质。肯定说在一定程度上证明了党内法规属于软法，但党内法规目标的实现还是要依靠国家强制力的权威或国家的权威，简单地把党内法规定位于“软法”范畴不符合我国的国情。
共产党的执政地位是在党领导的历史上形成的，党对国家和社会的领导主要是由党内法规将党的意志体现出来，事关国家和人民的利益，必然对国家事务产生相应的影响。在我国的立法历史上，宪法的制定与修改都是在共产党的领导下进行的，全国人大及其常委会也是根据党的各种方针政策开展立法活动的。虽然共产党并非立法机关，但其与国家法律的制定，有着密不可分的关系。在制定主体上，党内法规是由中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的，党组织内部绝多数组织机构属于公权力机关，担任国家公职人员的多数为中共党员，党内法规的效力虽然无法约束全国人民，但其可以通过思想、政治领导等将其方针政策推广到全国。在目的上，党坚持全心全意为为人民服务的宗旨，它不仅能体现党员的意志，还体现了最广大人民的根本利益。在纪律上，中国共产党的纪律都是经由严格而特定的程序制定，对党员有着极大的约束力，党员的一言一行对其他社会成员也起着榜样示范作用。在强制力上，党内法规虽然没有国家强制力保障实施，但其借用了中国共产党在历史上的执政地位所形成的权威，采用法规、规定、条例等法律术语，一定程度上具有了国家法律的刚硬的性质。因此，党内法规应该属于特殊的国家法，而非与乡规民约、团体章程相并列的软法。
二、党内法规与国家法律之间的关系
党内法规和国家法律相互促进，相互保障，共同统一新时代中国特色社会主义法律体系之中。 从时间上看，党内法规的产生早于宪法和法律制定的时间；从关系上看，两者是党内法规促进国家法律，国家法律保障党内法规的运行。党内法规和国家法律，它们是两种系统的治理模式，这是一个政治体制的问题。“党取得执政地位以后，党内法规和国家法律也成为了党治国理政、治党管党的重器。”治国理政的法，不仅包括国家法律，包括党内法规，依法治党是实现依法治国的基础。党内法规调整的是党组织内部的秩序，宪法法律调整的是整个国家的内外事务，理清二者之间关系对于党内法规的发展具有深远的意义。
（一）宪法是国家的根本大法，国家法律的效力高于党内法规
在我国，以宪法法律为核心的法律体系是最权威的系统，所有的社会关系参加者都必须遵守，即便共产党是执政党也不例外。我国宪法亦规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”可见，国家法律拥有高于党内法规的权威。《党章》也规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动”，即党内法规必须遵循宪法和法律的规定，不得国家法律相抵触。中国共产党作为执政党是经由法律确认的，必然要带头遵守国家的规律法规，要求党内法规在制定的原则和方向上与国家法律保持一致，不能出现违背宪法法律的规定。这就要求党内法规在制定、审议、公布等各环节就要进行合法性的备案审查，在内容上要与法律规范相协调，避免出现与国家法律相冲突的情况。
（二）党是领导一切的，党内法规的实施严于国家法律
“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。党居于领导核心地位，从严治党，确保党总揽全局、协调各方，有利于發扬党的优良传统。中国共产党的先锋队性质决定了党内法规在内容方面比国家法律严格。在历史上，正是依靠党严格的纪律性和坚强的组织性等取得了革命的胜利。根据党章的规定，党内法规主要的适用主体就是各级党组织。在我国大部分国家机关工作人员都是党员，他们既要遵守国家的法律法规，又要以高标准严格要求自己。比如说普通公民“见死不救”不用承担法律责任，但对于党员将会视情节的轻重予以警告甚至开除党籍的处分。党纪严于国法，党员干部违反国法必然也违反党规，必须得接受国法和党规的双重处罚；党员干部违反党规但没有违法国法，可以免于国法的制裁，但不免除党纪处分。党员的行为影响着广大群众，党风清廉，才能永保党组织的先进性和纯洁性，提升民众对执政党的信心。十九大报告指出我国社会主要矛盾已经转化，基于共产党在我国国家治理中的统帅地位，其主张必然影响我国社会主要矛盾的解决，影响着国家法治进程和广大人民的福祉。
三、结语
中国共产党执政的重要方式就是将党的主张，通过法定程序上升为国家意志，使之成为全体社会成员共同遵守的准则，从而保证党路线方针政策的贯彻落实。党内法规具有的灵活性、前瞻性等特点，它独立于国家法律，但不能因此否定其具有“法”的特征，它可以弥补法律僵化的不足，时机成熟还可以上升为法律。党内法规和国家法律都是治理国家和社会的重要手段，两者的具体要求虽不一样，但出发点和落脚点是一致的，都是党和人民意志的统一，依法执政需要良好的党内法规体系制度和国家法律体系制度，以实现中华民族伟大复兴的中国梦。
注释：
曾市南.“党内法规”提法不妥.中国青年报.2004-01-02.
中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典.商务印书馆.2013.352.
[英]H·L·A·哈特著. 许家馨译.法律的概念.北京：法制出版社.2006.25.
姜明安.论中国共产党党内法规的性质与作用.法学研究.2012（3）.
关键词 党内法规 国家法律 治国理政
作者简介：彭舒琼，华南师范大学法学院宪法学与行政法学专业2016级硕士研究生，研究方向：宪法学、行政法学。
中图分类号：D21 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.008
党内法规是党组织规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。在抗战时期，毛泽东同志就提出了党内法规的概念。之后党内法规在党的重要文件中也被多次使用，已成为中国共产党的历任领导人频繁使用、约定俗成的一个概念。在中国共产党取得执政党的地位之后，领导人把党内法规等党的纪律带到社会主义建设中，成为中国共产党治国理政的主要方式。在十八届四中全会上，业已把党内法规和法律规范、法治实施、法制监督和法治保障一并纳入社会主义法治体系，显然，党内法规成为中国特色社会主义法制体系的组成部分。在我国，共产党对内根据党内法规来治党管党，对外通过宪法法律治国理政。党内法规与国家法律这两个概念并行不悖，它们的发展关系着我国法治国家建设和法治体系构建的大局。
一、党内法律的性质之争
党内法规和国家法律的相似之处颇为明显：两者都带有“法”字，是党和人民意志的高度统一，是通过严格的程序制定的行为规范，是治理国家的重要模式。从严格的意义上讲，国家法才是真正的法律，党内法规并不完全符合国家法的特征。那么，党内法规到底是不是“法”？其与国家法律之间有何种关系？这激起了学术界对于党内法规是不是“法”的争论，归纳起来学界有以下两种观点，分别是否定说，肯定说。
（一）否定说
持否定说的学者认为，党内法规不能称之为“法”。其原因在于：
首先，从立法的主体上看，《立法法》没有授予党组织以立法主体的资格，故政党组织没有立法权限 ，党内法规不属于法。
其次，根据法的相关概念，法是由国家强制力保障实施的，党内法规并不完全具备法的全部特征。
最后，在我国现行的法律体系中，法规专指行政法规和地方性法规，并没有包括党内法规。
否定说所指出的观点并非没有道理。根据《现代汉语词典》，“法”的定义是：“体现统治阶级的意志，由国家制定或认可，用国家强制力保证执行的行为规则的总称，包括法律、法令、条例、命令、决定等”。 哈特對法律的定义是“所谓法律，就是主权者或其下的从属者所发出的，以威胁为后盾的一般命令……当违反这些命令时，制裁将会被执行。” 这充分说明了法的主要特性：国家意志性、国家强制性和规范性。
首先，在制定主体上，根据国家制定的《立法法》，党组织并不在立法主体之列，其没有立法权限。
其次，关于党内法规是不是法的争议，最主要的区别是在强制力方面。党内法规属于党内纪律，不具有国家强制约束力，对其内部成员的处罚主要是“双开”或“双规”，并不需要国家的警察、监狱等暴力机关的介入。
最后，尽管我国现行的法规体系中没有包含党内法规，但事实上，党内法规自成一体，它与国家法律体系是国家并行治理的两个体系，内在的统一于中国特色社会主义法治体系之中。
（二）肯定说
肯定说是在否定说的基础上提出的。肯定说的学者的代表人物是姜明安教授，姜教授认为《立法法》本身是国家法，当然不规定国际法和社会法的制定主体、效力范围等。 学界将是否具有国家强制力的法分为硬法和软法，“软法”是指由全体共同体成员参与、协商、认可而制定的行为规范，它是由共同体成员的自我约束保证实施。软法的制定主体不是国家《立法法》规定的立法机关，也不需要国家的强制力保障，但都能进行公共领域的治理。党内法规符合软法的三大特征：一是体现公共意志，是党和人民意志的高度统一；二是得到国家的默示认可；三是党内法规实施主要依靠党员的主观认同、自愿服从等柔性力量。因此，党内法规可以定位于软法范畴。目前，肯定说是主流的观点。
笔者认为，肯定说的理由比否定说的充分。“党内法规”的提法突出党依制度治党的理念，有助于体现其强制性和约束力，但不能因此否定其具有“法”的性质。肯定说在一定程度上证明了党内法规属于软法，但党内法规目标的实现还是要依靠国家强制力的权威或国家的权威，简单地把党内法规定位于“软法”范畴不符合我国的国情。
共产党的执政地位是在党领导的历史上形成的，党对国家和社会的领导主要是由党内法规将党的意志体现出来，事关国家和人民的利益，必然对国家事务产生相应的影响。在我国的立法历史上，宪法的制定与修改都是在共产党的领导下进行的，全国人大及其常委会也是根据党的各种方针政策开展立法活动的。虽然共产党并非立法机关，但其与国家法律的制定，有着密不可分的关系。在制定主体上，党内法规是由中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的，党组织内部绝多数组织机构属于公权力机关，担任国家公职人员的多数为中共党员，党内法规的效力虽然无法约束全国人民，但其可以通过思想、政治领导等将其方针政策推广到全国。在目的上，党坚持全心全意为为人民服务的宗旨，它不仅能体现党员的意志，还体现了最广大人民的根本利益。在纪律上，中国共产党的纪律都是经由严格而特定的程序制定，对党员有着极大的约束力，党员的一言一行对其他社会成员也起着榜样示范作用。在强制力上，党内法规虽然没有国家强制力保障实施，但其借用了中国共产党在历史上的执政地位所形成的权威，采用法规、规定、条例等法律术语，一定程度上具有了国家法律的刚硬的性质。因此，党内法规应该属于特殊的国家法，而非与乡规民约、团体章程相并列的软法。
二、党内法规与国家法律之间的关系
党内法规和国家法律相互促进，相互保障，共同统一新时代中国特色社会主义法律体系之中。 从时间上看，党内法规的产生早于宪法和法律制定的时间；从关系上看，两者是党内法规促进国家法律，国家法律保障党内法规的运行。党内法规和国家法律，它们是两种系统的治理模式，这是一个政治体制的问题。“党取得执政地位以后，党内法规和国家法律也成为了党治国理政、治党管党的重器。”治国理政的法，不仅包括国家法律，包括党内法规，依法治党是实现依法治国的基础。党内法规调整的是党组织内部的秩序，宪法法律调整的是整个国家的内外事务，理清二者之间关系对于党内法规的发展具有深远的意义。
（一）宪法是国家的根本大法，国家法律的效力高于党内法规
在我国，以宪法法律为核心的法律体系是最权威的系统，所有的社会关系参加者都必须遵守，即便共产党是执政党也不例外。我国宪法亦规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”可见，国家法律拥有高于党内法规的权威。《党章》也规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动”，即党内法规必须遵循宪法和法律的规定，不得国家法律相抵触。中国共产党作为执政党是经由法律确认的，必然要带头遵守国家的规律法规，要求党内法规在制定的原则和方向上与国家法律保持一致，不能出现违背宪法法律的规定。这就要求党内法规在制定、审议、公布等各环节就要进行合法性的备案审查，在内容上要与法律规范相协调，避免出现与国家法律相冲突的情况。
（二）党是领导一切的，党内法规的实施严于国家法律
“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。党居于领导核心地位，从严治党，确保党总揽全局、协调各方，有利于發扬党的优良传统。中国共产党的先锋队性质决定了党内法规在内容方面比国家法律严格。在历史上，正是依靠党严格的纪律性和坚强的组织性等取得了革命的胜利。根据党章的规定，党内法规主要的适用主体就是各级党组织。在我国大部分国家机关工作人员都是党员，他们既要遵守国家的法律法规，又要以高标准严格要求自己。比如说普通公民“见死不救”不用承担法律责任，但对于党员将会视情节的轻重予以警告甚至开除党籍的处分。党纪严于国法，党员干部违反国法必然也违反党规，必须得接受国法和党规的双重处罚；党员干部违反党规但没有违法国法，可以免于国法的制裁，但不免除党纪处分。党员的行为影响着广大群众，党风清廉，才能永保党组织的先进性和纯洁性，提升民众对执政党的信心。十九大报告指出我国社会主要矛盾已经转化，基于共产党在我国国家治理中的统帅地位，其主张必然影响我国社会主要矛盾的解决，影响着国家法治进程和广大人民的福祉。
三、结语
中国共产党执政的重要方式就是将党的主张，通过法定程序上升为国家意志，使之成为全体社会成员共同遵守的准则，从而保证党路线方针政策的贯彻落实。党内法规具有的灵活性、前瞻性等特点，它独立于国家法律，但不能因此否定其具有“法”的特征，它可以弥补法律僵化的不足，时机成熟还可以上升为法律。党内法规和国家法律都是治理国家和社会的重要手段，两者的具体要求虽不一样，但出发点和落脚点是一致的，都是党和人民意志的统一，依法执政需要良好的党内法规体系制度和国家法律体系制度，以实现中华民族伟大复兴的中国梦。
注释：
曾市南.“党内法规”提法不妥.中国青年报.2004-01-02.
中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典.商务印书馆.2013.352.
[英]H·L·A·哈特著. 许家馨译.法律的概念.北京：法制出版社.2006.25.
姜明安.论中国共产党党内法规的性质与作用.法学研究.2012（3）.
