托底性民生保障问题分析
摘 要：托底性民生保障问题既是一个社会问题，也是一个国家问题。文章建立在托底性民生保障内涵界定的基础上，实地调研了陕西省部分地方的托底性民生保障体系建设现状，通过挖掘保障中存在的问题，寻求相应对策，以期实现政府和社会的更好融合，实现真正意义上的托底。
关键字：托底；民生保障
近年来，陕西不断探索完善新型社会救助体系建设，基本构建了“基本生活保障类救助+专项性救助+应急性救助”社会救助网络体系，为促进经济社会持续稳定发展发挥了积极作用。但是，囿于陕西社会救助面大，救助任务十分繁重，加之部分地区保障标准和水平依然偏低，救助制度存在“短板”，致使一些具体救助事项难以归属、救助不及时、错助漏助等现象时有发生。本文通过实地调研，对焦制度建设与落实两方面，认为存在以下问题。
一、制度建设方面存在问题
1.制度盲区
社会救助体系的建设完善，相关制度的制定匹配需要一个漫长的过程，在这个不断修正的过程中，针对某些特殊群体的社会救助制度存在盲区，其主要集中于以下几类人群：精神病患者；事实无人抚养的儿童；罕见病、大病患者；高龄失能老人。
2.制度冲突
制度冲突集中体现在救助制度与其他制度冲突。例如：根据《陕西省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》“各级人民政府对靠父母或者其他亲属供养的成年二级以上残疾人，经本人或者供养人申请可以单独纳入城乡居民最低生活保障范围。”但是根据《陕西省实施<最低生活保障条例>办法》规定，是否符合低保标准要看“共同生活的家庭成员月人均收入”，即以户为单位。大部分二级以上残疾人由于有共同生活的家庭成员，其人均收入高于最低生活保障线。由于制度冲突，导致二级以上残疾人享受不到低保。
二、制度落实方面存在问题
1.低保制度存在“人户分离”
以某市某社区为例，由于煤矿破产职工分流、采煤沉陷区治理项目集中安置、危房危楼改造等原因造成“人户分离”。据统计该社区人户分离率达85.48%。这一情况使得社区平时无法掌握其真实的家庭收入状况，低保复核入户调查困難，各种民政、老龄、社保、信访维稳政策也难以执行。其实该社区“人户分离”状况并不是特例，在其余地市由于城市棚户区改造、集中安置、外出务工等原因也存在大量“人户分离”的情况，给制度落实带来很大的困难。
2.低保申请材料存在作假
由于城乡居民就业渠道和收入来源多元化，隐性收入难以合算；居民社区相对封闭，邻里间基本不来往，因不认识、不了解而使得邻里监督难以达到效果；申请者诚信意识差，错误地认为这是国家的救助，不需要个人承担任何社会责任等原因，从而存在大量采取不正当手段隐瞒家庭收入和财产或者通过出具虚假收入证明甚至编造虚假申请材料，以达到骗保目的的案例。
三、推动陕西省托底性民生保障建设的政策意见
1.加强制度建设
（1）补全制度盲区。首先将精神病人纳入医疗救助，将事实无人赡养儿童纳入孤儿救助，将事实无人赡养老人纳入五保供养。其二、加强与社会组织的合作，发挥社会组织专业救助、个案救助、服务救助的优势，满足罕见病、重病群体的医疗需求；满足高龄、失能老人的服务需求。其三、扩大并加强落实专项救助群体范围，打破专项救助主要围绕低保的现状，消除低保制度的绿卡效应，低保群体与低保边缘群体之间的悬崖效应。
（2）剔除重叠制度并且修正冲突制度。建议社会优抚人员享受优抚政策，不再单独享受社会救助政策。对于二级以上残疾人应该个人为单位享受低保，不考虑其家庭总体经济收入情况，体现社会对于二级以上残疾人的救助。实现民政部门在低保申请中的审核权（实质审核）与监督权的分离，确保“骗保”责任得到落实。
2.改良制度落实
实施低保随户迁移制度，解决“人户分离”带来的负面影响。
改革低保申请材料审查方式，引入专业第三方代理申请者申请低保。由第三方提供申请材料并且负责材料的真实性（实质审查），民政部门则只负责形式审查（只检查申请材料是否齐全），发生虚假材料问题，则由第三方负责任，由此杜绝虚假材料问题，解决民政部门对“骗保”的追责问题。
形成参保和社区服务捆绑机制。对年轻的有劳动能力的参保者，规定享受低保则要进行一定时间的社区服务，明确入保的义务，缓解低保“年轻化”问题。
梳理制度体系，加强制度衔接。加强社会救助制度与其余制度的衔接.完善医疗保险制度，减轻医疗救助制度压力。（更新医疗保险药品目录、诊疗项目目录）完善大病保险制度，做到大病保险的及时报销，从而使得医疗救助可以及时报销，提供救助效率。扩大专项救助救助范围，实现其政策目标，减少对生活类救助的挤压。
3.健全机构建设
首先要落实基层政府中民政事务的机构、人员。落实大学生村官驻村、落实社区专职工作人员在社区工作，消除“截留现象”，保证民政工作顺利进行；提高社会聘用社区工作人员的工资待遇；提高村干部的工资待遇。其次，加快社会救助信息核对平台的建设，提高社会救助效率，夯实居民家庭救助信息核对机构责任，实现政府救助与社会力量帮扶之间的信息沟通。此外还要进一步加大政策宣传力度，特别是偏远山区的政策宣传力度。
作者简介：
常艳妮（1982--）女，副教授，主要研究社会经济学及行政政策。
关键字：托底；民生保障
近年来，陕西不断探索完善新型社会救助体系建设，基本构建了“基本生活保障类救助+专项性救助+应急性救助”社会救助网络体系，为促进经济社会持续稳定发展发挥了积极作用。但是，囿于陕西社会救助面大，救助任务十分繁重，加之部分地区保障标准和水平依然偏低，救助制度存在“短板”，致使一些具体救助事项难以归属、救助不及时、错助漏助等现象时有发生。本文通过实地调研，对焦制度建设与落实两方面，认为存在以下问题。
一、制度建设方面存在问题
1.制度盲区
社会救助体系的建设完善，相关制度的制定匹配需要一个漫长的过程，在这个不断修正的过程中，针对某些特殊群体的社会救助制度存在盲区，其主要集中于以下几类人群：精神病患者；事实无人抚养的儿童；罕见病、大病患者；高龄失能老人。
2.制度冲突
制度冲突集中体现在救助制度与其他制度冲突。例如：根据《陕西省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》“各级人民政府对靠父母或者其他亲属供养的成年二级以上残疾人，经本人或者供养人申请可以单独纳入城乡居民最低生活保障范围。”但是根据《陕西省实施<最低生活保障条例>办法》规定，是否符合低保标准要看“共同生活的家庭成员月人均收入”，即以户为单位。大部分二级以上残疾人由于有共同生活的家庭成员，其人均收入高于最低生活保障线。由于制度冲突，导致二级以上残疾人享受不到低保。
二、制度落实方面存在问题
1.低保制度存在“人户分离”
以某市某社区为例，由于煤矿破产职工分流、采煤沉陷区治理项目集中安置、危房危楼改造等原因造成“人户分离”。据统计该社区人户分离率达85.48%。这一情况使得社区平时无法掌握其真实的家庭收入状况，低保复核入户调查困難，各种民政、老龄、社保、信访维稳政策也难以执行。其实该社区“人户分离”状况并不是特例，在其余地市由于城市棚户区改造、集中安置、外出务工等原因也存在大量“人户分离”的情况，给制度落实带来很大的困难。
2.低保申请材料存在作假
由于城乡居民就业渠道和收入来源多元化，隐性收入难以合算；居民社区相对封闭，邻里间基本不来往，因不认识、不了解而使得邻里监督难以达到效果；申请者诚信意识差，错误地认为这是国家的救助，不需要个人承担任何社会责任等原因，从而存在大量采取不正当手段隐瞒家庭收入和财产或者通过出具虚假收入证明甚至编造虚假申请材料，以达到骗保目的的案例。
三、推动陕西省托底性民生保障建设的政策意见
1.加强制度建设
（1）补全制度盲区。首先将精神病人纳入医疗救助，将事实无人赡养儿童纳入孤儿救助，将事实无人赡养老人纳入五保供养。其二、加强与社会组织的合作，发挥社会组织专业救助、个案救助、服务救助的优势，满足罕见病、重病群体的医疗需求；满足高龄、失能老人的服务需求。其三、扩大并加强落实专项救助群体范围，打破专项救助主要围绕低保的现状，消除低保制度的绿卡效应，低保群体与低保边缘群体之间的悬崖效应。
（2）剔除重叠制度并且修正冲突制度。建议社会优抚人员享受优抚政策，不再单独享受社会救助政策。对于二级以上残疾人应该个人为单位享受低保，不考虑其家庭总体经济收入情况，体现社会对于二级以上残疾人的救助。实现民政部门在低保申请中的审核权（实质审核）与监督权的分离，确保“骗保”责任得到落实。
2.改良制度落实
实施低保随户迁移制度，解决“人户分离”带来的负面影响。
改革低保申请材料审查方式，引入专业第三方代理申请者申请低保。由第三方提供申请材料并且负责材料的真实性（实质审查），民政部门则只负责形式审查（只检查申请材料是否齐全），发生虚假材料问题，则由第三方负责任，由此杜绝虚假材料问题，解决民政部门对“骗保”的追责问题。
形成参保和社区服务捆绑机制。对年轻的有劳动能力的参保者，规定享受低保则要进行一定时间的社区服务，明确入保的义务，缓解低保“年轻化”问题。
梳理制度体系，加强制度衔接。加强社会救助制度与其余制度的衔接.完善医疗保险制度，减轻医疗救助制度压力。（更新医疗保险药品目录、诊疗项目目录）完善大病保险制度，做到大病保险的及时报销，从而使得医疗救助可以及时报销，提供救助效率。扩大专项救助救助范围，实现其政策目标，减少对生活类救助的挤压。
3.健全机构建设
首先要落实基层政府中民政事务的机构、人员。落实大学生村官驻村、落实社区专职工作人员在社区工作，消除“截留现象”，保证民政工作顺利进行；提高社会聘用社区工作人员的工资待遇；提高村干部的工资待遇。其次，加快社会救助信息核对平台的建设，提高社会救助效率，夯实居民家庭救助信息核对机构责任，实现政府救助与社会力量帮扶之间的信息沟通。此外还要进一步加大政策宣传力度，特别是偏远山区的政策宣传力度。
作者简介：
常艳妮（1982--）女，副教授，主要研究社会经济学及行政政策。
