长江航道维护安全管理体系的构建

    何乐

    摘 要：本文从建立安全管理体系的重要意义入手，系统介绍了NSM规则的基本原理，分析NSM规则在长江航道局工程经营管理运行过程中存在的主要问题，并针对问题提出了借鉴NSM规则建立航道维护管理体系的对策建议和体系运行措施，以期加强航道维护安全管理工作，推动长江航道的安全发展 。

    关键词：航道维护 安全管理 体系构建

    作为长江航运发展的基础与保障，长江航道与沿江经济社会发展息息相关，一直备受社会的广泛关注。为进一步加强安全管理，2012年长江航道局启动了航道维护安全管理体系化建设，提出了应用《中华人民共和国船舶安全营运和防止污染管理规则》（NSM规则）原理，制订内部的《航道维护安全管理规则》，建立并实施长江航道局航道维护安全管理体系，为新形势下长江航道科学发展安全发展提供坚强有力的安全保障。

    构建航道维护安全管理体系的重要意义

    2001年7月，交通运输部发布了《中华人民共和国船舶安全营运和防止污染管理规则》（NSM规则），并于2007年7月1日前对国内航行船舶分三批进行了强制推行，10多年的强制实施对水上安全和防污染工作起到了十分显著的促进作用。

    2006年，长江武汉、南京、宜昌航道工程局针对500总吨以上自航海轮陆续建立了安全管理体系。2007年3家单位通过了外部审核。5年来的实践表明，3个工程单位的安全管理工作职责清晰，分工明确，船岸联系渠道畅通，各类信息传递及时，对船舶的监控加强、船舶和设备维修状况得到很大改善，船岸应急反应能够按程序有步骤进行，应急措施可操作性强、事故一直控制在零指标内、险情数逐年下降，特别是重点安全工作，如船舶调遣安全、防范恶劣气候危害，季节性施工航行安全得到有效预防与控制，最大限度地实现该局海上工程施工安全，防止了人员伤亡，避免或减少了环境危害与财产损失。

    事实证明NSM规则不仅是船舶安全管理的准则，也是规范船舶安全管理的守则。应用NSM规则工作原理，制订长江航道局《航道维护安全管理规则》，在航道维护单位实行内部航道维护安全管理体系，将有效促进长江航道维护管理单位安全管理工作程序化、规范化、标准化，全面提高长江航道维护安全管理水平。

    《国内安全管理规则》（NSM规则）的主要特征

    实施的强制性。NSM规则实行强制性的管理，即规定从事国内经营的航运公司和船舶必须在规定时间内分别取得“符合证明”（DOC）、“安全管理证书”（SMC），否则船舶必须停航。

    管理的针对性。NSM规则针对以下三个方面提出了管理要求：一是船舶安全管理，要求负责船舶营运的公司制定安全和环境保护方针，并为实现这一方针，建立和实施安全管理体系，从而使公司和船舶的管理按照认可的体系要求运行；二是船舶安全操作，要求船舶按照体系规定的程序、方案和须知进行操作维护，从而保证船舶操作和维护的规范化，满足强制性的国际国内规定、规则的要求，并尽量符合建议性的要求；三是防止船舶污染，要求公司在所制定的安全管理体系中包括防污染的措施、方案、技能等方面的规定，使船舶在实现安全操作的过程中同时实现防污染操作。

    运行的关联性。NSM规则从管理出发，涉及公司及船舶安全和防止污染管理的方方面面，规则融入了现代管理理念，从组织机构、责任、程序、过程、资源等方面对公司、船舶的安全与防污染管理做出了系统规定。体系把船舶安全与防止污染管理中的策划、组织、实施、检查、控制等活动要求集中、归纳、分解、转化为响应的文件化的目标、程序、方案与须知。另外，规则还涉及了船旗国政府主管机关及认可的机构、港口当局等外部机构。

    管理的系统性。NSM规则将公司及船舶安全与防污染管理作为一个完整的系统对待，以科学的系统管理方法加以明确规定，是一个闭环、动态的、自我调整完善的管理系统。首先，它强调组织机构的系统性，要求安全和防污染管理中，不仅要有从公司最高管理层到船舶的运作系统，同时还规定要有监控系统。其次，要求公司实行程序化管理，避免了管理行为的随意性，也减少了部门之间、岗位之间的争“权”和推诿。第三，要求公司管理实行文件化。公司依据规则建立的安全管理体系是一个文件化、结构化的体系，其中的方针、程序、方案、须知及记录构成了一个层次分明、相互联系的文件系统，不是简单的文件汇编。

    持续的改进性。“公司符合证明”和“船舶安全管理证书”的取得，并不意味一劳永逸，因为证书的有效性服从于年度审核和期间审核。NSM规则本身即是一个逻辑性、系统性非常强的管理标准，依据此规则建立的安全管理体系通过计划——实施——检查——整改——再实施的步骤，使得安全管理工作能得到不断改进。

    广泛的适用性。规则考虑到各家航运公司不尽相同，依据安全和防污染要求的一般原则和总体目标制定，用概括性术语写成，各家航运公司可结合实际，制定出适合本单位的安全管理体系。

    构建航道维护安全管理体系的主要内容

    借鉴NSM规则，在长江航道局构建航道维护安全管理体系必须紧密联系航道维护安全生产实际，有效地协调好影响航道维护安全生产的各类因素，较好地解决航道维护生产中安全管理具体问题，切实达到“流程畅通、管理科学、覆盖面广、有效控制”的预期目标，推动长江航道局航道维护安全管理工作，提升长江航道安全生产能力。其主要内容包括以下四个方面：

    制订航道维护安全管理标准。借鉴NSM规则，结合航道生产实际和航道维护安全管理要求，制订长江航道局航道维护安全管理（包括防污染管理）标准和《航道维护安全管理规则》。

    有效实施《航道维护安全管理规则》。根据《航道维护安全管理规则》，制订航道维护单位安全管理体系编写标准和《航道维护安全管理体系文件编写指南》，敦促各区域航道局编制航道维护安全管理体系文件，建立安全管理体系。

    制订《航道维护安全管理体系审核规则》。根据《航道维护安全管理规则》，制定《航道维护安全管理体系审核规则》，编写《航道维护安全管理体系审核指南》，建立全局航道维护安全管理体系审核体系。

    对体系运行实施监督管理。按照《航道维护安全管理体系审核规则》，对各区域航道局安全管理体系文件及体系运行情况实施审核管理，强化对安全管理体系运行的监管。

    构建航道维护安全管理体系需要解决中的主要问题

    按照构建长江航道维护安全管理体系的推进步骤，我们认为还有以下几个问题应引起重视：

    对实施安全管理体系的重要性认识不够。部分单位对实施航道维护安全管理体系的重要性认识不够，船岸主动实施安全管理体系的意识还不强，仍习惯使用原来粗放式管理手段，怕麻烦，不能沉下心来认真编写和执行体系中既有的规定。

    对《航道维护安全管理规则》理解不够。各区域航道局都是初次实行体系化管理，大多数安全管理人员对体系化管理工作不熟悉，对《航道维护安全管理规则》理解不透。在编写文件时，各单位对安全管理的各个环节没有进行认真分析，影响体系文件编写质量，从而影响了航道维护安全管理体系建设的推进。

    航道实际与体系化管理要求存在偏差。主要体现在航道管理机关层次多、船舶种类多、职责不清晰、航道生产实施及船舶配员不规范，航道、航道设施维护与航道公共安全监控不同于一般船舶操作，等等。这些都与NSM规则存在偏差或与现行国家的规章制度存在差距。较好地解决这些问题是实施《航道维护安全管理规则》的重点与难点。

    体系监管有待进一步完善。各区域航道局内部审核、有效性评价、管理复查这些改进体系的重要措施未得到很好的实施，有的走过场，图形式，自我持续改进的动力不强。长江航道局审核的有效性和权威性有待建立。

    现有安全管理体系运行不规范。已完成体系文件编写的单位，体系运行不规范，存在“两张皮”现象，即实际管理和做法与文件规定不一致，文件规定是一套，实际操作又是一套，体系文件的规定成了摆设，有被动做假台帐现象。体系的实施还时紧时松，如临近审核时，突击补材料，而一旦通过审核，又松懈下来，“重审核、轻运行”、“重结果，轻过程”的情况不同程度的存在。

    有效实施航道维护安全管理体系的几点建议

    构建长江航道维护安全管理体系关键是抓规则制定和运行监督。围绕着这两个重点，在实践中要重点抓好以下几个要素：

    切实遵守和执行体系文件。岸基管理部门和船舶要严格按照体系文件组织管理和操作活动，杜绝形成“两张皮”现象。岸基重点做好：船员聘用、人员调派、人员职责熟悉（重点是船长、大副、轮机长）、制定年度培训计划、对船舶的定期检查，监督船舶关键性操作方案和须知执行情况、组织船岸应急联合演习、对所有不符合情况、船舶、事故和险情的调查分析、对纠正措施的确认和验证、修改体系文件并保持最新。

    突出岸基管理这一重点。一是岸基管理部门要自觉履行职责，提高执行力，管理人员要不断加强业务水平，从管理层到业务部门主动按规范进行管理。二是岸基要为船舶提供足够的岸基支持，包括人员、信息、备件、资金等方面资源，对船舶提出各类需求要及时予以响应，协助解决。三是发挥指定人员和航道管理处相应人员的作用，密切船岸之间的联系，加强对船舶运行情况的监控。

    充分尊重船长行使权力。《航道维护安全管理规则》要求体系文件必须包括一个“船长绝对权力的声明”，其目的就是从根本上保证船长权力的行使。在实践中，各区域局要正确处理航道管理处处长与船长之间的关系，真正确保船长负责制，赋予船长在船的权威，不干涉船长在安全和防污染事项方面做出的正确决定。

    配备高素质合格船员。一是按照法规要求为每艘船舶，配备合格和健康的船员；二是把好用人关，制定了详细的考核标准和提职程序，每一位新提职人员，都必须由有关部门组织提职前谈话和业务技能考核；三是建立程序文件，保证每一位岸基管理和上船工作的新聘、转岗人员，都能在上岗前职责熟悉，掌握必要的岗位操作和应变技能；四是抓好日常安全教育。岸基管理部门和各艘船舶，定期进行各类安全教育和培训，加强业务部门安全管理水平和一线船舶职工的安全技能。

    精心管理和维护船舶设备。保证各类设备能按照船检规定和体系要求，对设备进行维护，同时保证所有的设备均按照适当的间隔期进行检查，任何不符合规定的情况及可能的原因均能得到报告，并采取适当的纠正措施。对因突发性运行故障而导致险情的设备和技术系统，如应急发电机、应急消防泵等，对这些备用装置或非连续使用的技术系统要格外引起重视，定期予以测试，特别加以维护和检查，以确保这些关系船舶和人身安全的关键性设备和系统的可靠性。

    认真对待不符合、事故和险情。首先，要完善各类不符合、事故和险情及时报告制度，保证事故、险情、未遂事件以及不符合均能得到报告。其次，要对事故、险情，包括不符合、未遂事件予以调查和分析，并采取纠正和预防措施。第三，要定期将船舶发生的各种安全事件、险情信息进行整理，传递到其他船舶，有效达到了信息共享，共同防范事故的目的。

    努力提高应急反应能力。体系中通常识别了各种可能发生的如“船舶碰撞”、“全船失电”等紧急情况，规定了紧急情况报告制度、紧急情况时船、岸应急措施，也对岸基和船舶应变演习科目、周期作明确规定。但要保证船岸能在任何时候对船舶面临的危险、紧急情况和事故及时、正确做出反应，需要船岸平时认真组织应变演习和各项应急训练，并且着重提高实战性，增强抵御各类安全风险的能力。

    完善内审和有效性评价。定期的内部审核和有效性评价是发现问题，持续改进体系运行效果的重要手段。内部审核、有效性评价必须认真准备相关材料，收集相关证据，做出科学的分析与对比，不能简单的以会议代替，关键是通过审核和有效性评价会议，指出体系实施中存在的问题和缺陷，针对性地采取纠正和预防措施，按照PDCA（计划、实施、检查、改进）的总要求，不断改进体系运行的有效性。

    加强内外部对体系的监管。内部对体系的监管不能局限于每年的内部审核，而在日常工作中要通过各种途径进行监管，如定期查看船舶上报的各类体系运行记录，跟踪隐患整改情况等；上级体系管理部门要主动聘请有关专家对各区域航道局安全体系进行审核，各船舶还要主动接受海事局安全检查，积极主动对各类不符合进行整改，充分利用强有力的外部手段，达到监督和促进安全管理体系运行的目的。

    健全体系运行奖惩考核机制。建立健全体系的建设与运行奖惩机制，提高体系运行水平。一是各区域航道局要结合实际，制定出奖惩制度，将体系实施的效果与各类考核、评比挂钩，提高人员的积极性；二是长江航道局也要将各单位体系运行情况纳入年终考核，提高各单位体系运行的有效性。