中国民事诉讼中公告送达的困境及其破解
于一飞摘要：当前，中国公告送达数量惊人，已超过传统媒体适合承载的限度，适用公告送达滥用现象明显，实践中粗疏随意，效果较差，难以实现“送而达”。这主要与传统公告方式的固有缺陷等因素相关，公告送达亟待突围。构建送达信息一体化平台，可为法院送达提供可靠信息来源；构建新型公告送达平台，构建统一的信息网络公告系统和公告送达管理系统，可以提升公告送达的质量和效果。
关键词：民事送达；公告送达；拟制送达；信息化建设
中图分类号：D915.2 文献标识码：A 文章编号：1673-5595（2018）03-0046-08
公告送达是当事人权利实现的重要一环，而公告送达作为一种特殊的送达方式面临着特殊的态势，其实施状况影响着公告送达的整体质量。近些年来，信息技术飞跃式发展，司法改革全方位推进，公告送达也呈现出新的特点，其所面临的困境有了新的內容及表现形式。如何有针对性地破解这些困境，如何使公告送达跟上新形势、适应新变化、实现新发展，是我们亟须解决的问题。
一、民事诉讼中公告送达的困境
当前，中国公告送达的现状和面临的诸多问题，可以归结为送达公告数量多、滥用现象较突出以及公告送达效果差三个层面。
（一）送达公告数量惊人
近年来，法院公告送达的适用率持续攀升。潍坊市中级人民法院2013--2015年公告送达的适用率分别为10.3%、10.8%、11.1%。威海市环翠区人民法院公告送达的适用率由2008年的5.5%一路升高，2013年达到10.4%，2016年上半年达到17.8%。以山东省为例，据不完全统计，2016年全省法院公告送达率平均为10%～20%，个别法院甚至高达30%。显然，在收案数量逐年增长的当今，公告送达的高适用率对应着庞大的送达公告数量。
根据2015年2月4日起施行的《最高人民法院关于适用（中华人民共和国民事诉讼法）的解释》（以下简称《民诉法解释》）第138条之规定，中国当前有两种公告方式：一是在法院的公告栏和受送达人住所地张贴公告，二是在报纸、信息网络等媒体上刊登公告。对于张贴送达公告，司法实践中适用的情况不一，数据收集困难，在此不作深入讨论。对于刊登送达公告，虽然《最高人民法院关于进一步规范法院公告发布工作的通知》（法[2005]72号）明确《人民法院报》为唯一送达公告媒体，但实践中各法院也在《人民日报》《法制日报》《检察日报》等报纸以及地方法制报上对法院送达公告进行刊登。
以《山东法制报》为例，笔者对刊载的法院公告进行了统计，2016年7月21日至2017年3月30日253天的期间内，刊登公告164 879件，日均刊登公告652件。鉴于刊登送达公告的报纸种类过多，数据统计和整理存在困难，而《人民法院报》作为刊登全国公告的专业性媒体最具代表性，以下，笔者以《人民法院报》上刊登的送达公告为研究样本，深入探究中国公告送达现状。
笔者随机截取两个跨度为6个月的时间段，对《人民法院报》各类送达公告总数进行统计，见表1。由表1可见，《人民法院报》刊登的送达公告数量半年已突破40万件，年公告数量达到80万件以上。起诉状副本及开庭传票与裁判文书的送达公告数量基本相当，共占90%以上。起诉状和上诉状副本送达公告数量不足2%，执行文书不足5%。
笔者对《人民法院报》2016年12月4日至2017年4月1日（共计17个周）每日刊登的送达公告数量进行统计，统计数据如表2所示。
在统计期间内，日送达公告数量最多超过了7000件。送达公告数量之多已经完全不是《人民法院报》版面中缝及“边角余料”所能承载的。事实上，《人民法院报》版面中缝及版面的“边角余料”能承载的公告数量只有150件左右。统计期间内，周一、周三、周五、周六，每天送达公告数量基本不超过160件，每周的这四天《人民法院报》不发行“增版”。在周日、周二、周四这三天，在常规版面进行刊登的同时，惊人数量的送达公告通过“增版”的形式刊登。笔者随机走访了若干订阅机构的相关人员，均表示没见过增版甚至不知有增版。《人民法院报》官方网站电子报刊的版面目录中也不存在“增版”的索引。可见“增版”不会随着《人民法院报》的发行而送到各订阅机构手中，其作用只是寄送给案件承办法官和在案卷中存档。
除去2017年1月28日至2月2日春节假期（统计周次第八周周六到第九周周四）及其附近的异常数据，得出在统计期间内《人民法院报》平均每周刊登的公告数量为17 309件，在常规版面刊登时日均刊登量仅有139件，在常规版面和增版同时刊登的日均刊登量为5 648件，综合日均刊登量为2473件。由此计算，某一时刻《人民法院报》所刊登的尚在60日公告期间内的送达公告数量达到148 000件以上。仅《人民法院报》一家公告媒体就已呈现如此态势，可见送达公告总量之大。
（二）滥用现象难以遏止
公告送达与缺席审判制度紧密相连，涉及被送达人正当程序权利的减损。适用公告送达本该慎而又慎，而当前对公告送达的滥用现象较为明显。司法资源供给相对不足、内在的制度规定不合理，造成资源使用的无效率，送达粗疏随意。对于公告送达，中国司法实践中的惯常做法是根据需要“三步走”：第一步，简易联络被送达人：第二步，采用直接送达、邮寄送达等方式实现送达；第三步，对于采用其他送达方式无法送达（或者从一开始就下落不明）的当事人，法院往往要求被送达人对方当事人（通常是原告）提出申请并提供被送达人住所地基层组织等出具的被告“下落不明”的书面证明，法院就适用公告送达。法院倾向于将适用公告送达的证明责任转嫁于申请公告送达人，以减轻自身的送达压力。由“法院中心主义”到“当事人中心主义”的变化，在某种程度上为申请公告送达人一方恶意利用公告送达留下了空间。在《民事诉讼法》（以下简称《民诉法》）对公告送达的适用条件程序规定不明晰不具体、法院对是否适用公告送达的自由裁量权过大的背景之下，公告送达在适用中过于随意。
关键词：民事送达；公告送达；拟制送达；信息化建设
中图分类号：D915.2 文献标识码：A 文章编号：1673-5595（2018）03-0046-08
公告送达是当事人权利实现的重要一环，而公告送达作为一种特殊的送达方式面临着特殊的态势，其实施状况影响着公告送达的整体质量。近些年来，信息技术飞跃式发展，司法改革全方位推进，公告送达也呈现出新的特点，其所面临的困境有了新的內容及表现形式。如何有针对性地破解这些困境，如何使公告送达跟上新形势、适应新变化、实现新发展，是我们亟须解决的问题。
一、民事诉讼中公告送达的困境
当前，中国公告送达的现状和面临的诸多问题，可以归结为送达公告数量多、滥用现象较突出以及公告送达效果差三个层面。
（一）送达公告数量惊人
近年来，法院公告送达的适用率持续攀升。潍坊市中级人民法院2013--2015年公告送达的适用率分别为10.3%、10.8%、11.1%。威海市环翠区人民法院公告送达的适用率由2008年的5.5%一路升高，2013年达到10.4%，2016年上半年达到17.8%。以山东省为例，据不完全统计，2016年全省法院公告送达率平均为10%～20%，个别法院甚至高达30%。显然，在收案数量逐年增长的当今，公告送达的高适用率对应着庞大的送达公告数量。
根据2015年2月4日起施行的《最高人民法院关于适用（中华人民共和国民事诉讼法）的解释》（以下简称《民诉法解释》）第138条之规定，中国当前有两种公告方式：一是在法院的公告栏和受送达人住所地张贴公告，二是在报纸、信息网络等媒体上刊登公告。对于张贴送达公告，司法实践中适用的情况不一，数据收集困难，在此不作深入讨论。对于刊登送达公告，虽然《最高人民法院关于进一步规范法院公告发布工作的通知》（法[2005]72号）明确《人民法院报》为唯一送达公告媒体，但实践中各法院也在《人民日报》《法制日报》《检察日报》等报纸以及地方法制报上对法院送达公告进行刊登。
以《山东法制报》为例，笔者对刊载的法院公告进行了统计，2016年7月21日至2017年3月30日253天的期间内，刊登公告164 879件，日均刊登公告652件。鉴于刊登送达公告的报纸种类过多，数据统计和整理存在困难，而《人民法院报》作为刊登全国公告的专业性媒体最具代表性，以下，笔者以《人民法院报》上刊登的送达公告为研究样本，深入探究中国公告送达现状。
笔者随机截取两个跨度为6个月的时间段，对《人民法院报》各类送达公告总数进行统计，见表1。由表1可见，《人民法院报》刊登的送达公告数量半年已突破40万件，年公告数量达到80万件以上。起诉状副本及开庭传票与裁判文书的送达公告数量基本相当，共占90%以上。起诉状和上诉状副本送达公告数量不足2%，执行文书不足5%。
笔者对《人民法院报》2016年12月4日至2017年4月1日（共计17个周）每日刊登的送达公告数量进行统计，统计数据如表2所示。
在统计期间内，日送达公告数量最多超过了7000件。送达公告数量之多已经完全不是《人民法院报》版面中缝及“边角余料”所能承载的。事实上，《人民法院报》版面中缝及版面的“边角余料”能承载的公告数量只有150件左右。统计期间内，周一、周三、周五、周六，每天送达公告数量基本不超过160件，每周的这四天《人民法院报》不发行“增版”。在周日、周二、周四这三天，在常规版面进行刊登的同时，惊人数量的送达公告通过“增版”的形式刊登。笔者随机走访了若干订阅机构的相关人员，均表示没见过增版甚至不知有增版。《人民法院报》官方网站电子报刊的版面目录中也不存在“增版”的索引。可见“增版”不会随着《人民法院报》的发行而送到各订阅机构手中，其作用只是寄送给案件承办法官和在案卷中存档。
除去2017年1月28日至2月2日春节假期（统计周次第八周周六到第九周周四）及其附近的异常数据，得出在统计期间内《人民法院报》平均每周刊登的公告数量为17 309件，在常规版面刊登时日均刊登量仅有139件，在常规版面和增版同时刊登的日均刊登量为5 648件，综合日均刊登量为2473件。由此计算，某一时刻《人民法院报》所刊登的尚在60日公告期间内的送达公告数量达到148 000件以上。仅《人民法院报》一家公告媒体就已呈现如此态势，可见送达公告总量之大。
（二）滥用现象难以遏止
公告送达与缺席审判制度紧密相连，涉及被送达人正当程序权利的减损。适用公告送达本该慎而又慎，而当前对公告送达的滥用现象较为明显。司法资源供给相对不足、内在的制度规定不合理，造成资源使用的无效率，送达粗疏随意。对于公告送达，中国司法实践中的惯常做法是根据需要“三步走”：第一步，简易联络被送达人：第二步，采用直接送达、邮寄送达等方式实现送达；第三步，对于采用其他送达方式无法送达（或者从一开始就下落不明）的当事人，法院往往要求被送达人对方当事人（通常是原告）提出申请并提供被送达人住所地基层组织等出具的被告“下落不明”的书面证明，法院就适用公告送达。法院倾向于将适用公告送达的证明责任转嫁于申请公告送达人，以减轻自身的送达压力。由“法院中心主义”到“当事人中心主义”的变化，在某种程度上为申请公告送达人一方恶意利用公告送达留下了空间。在《民事诉讼法》（以下简称《民诉法》）对公告送达的适用条件程序规定不明晰不具体、法院对是否适用公告送达的自由裁量权过大的背景之下，公告送达在适用中过于随意。
