美国介入南海问题的动因、影响及中国对策
于翠萍
摘要：随着美国“重返亚太”战略的实施，美国的南海政策发生了重大改变，由“不选边站”和维护“南海航行自由”转变为积极、公开地介入。美国介入南海问题的动因是多方面的：政治上，防范和制约中国的崛起，为地区盟友撑腰打气，离间南海周边国家，从而掌握亚太主导权；军事上，企图控制南海航道，加强对中国海域的封锁；经济上，垂涎南海资源。美国介入南海问题给中国带来了极其不利的影响：严重损害中国的主权，加大了周边国家对中国的离心力，加剧了地区不稳定的安全形势，强化了对中国的军事封锁，抹黑中国在国际上的形象。对此，中国应采取以下应对策略：坚持通过外交协商途径解决争端，寻求与东盟国家的共识，以化解美国制约中国的目的；加快实施“一带一路”战略，大打经济牌，促进地区经济共同发展，增强区域国家的凝聚力；加快海上军事力量建设，确保维护南海主权的军事硬手段；积极研究和运用国际法，有理有利有节维权；增强与美国的战略对话和互信，共同管控南海分歧。
关键词：美国；南海问题；动因；影响；对策
中图分类号：D82；D993.5 文献标识码：A 文章编号：1673-5595（2018）03-0031-06
南海自古以来就是中国的领土，20世纪70年代以来随着南海油气资源的发现，南海周边国家如越南、菲律宾等陆续提出所谓的主权诉求，并采取实际行动，由此产生了中国与东盟有关国家问的领土争端与海洋权益划分问题。南海问题本来与美国无直接关系，但随着该海域作为国际经济安全通道的价值不断上升，美国不断介入南海争端，使南海形势错综复杂，增加了中国解决南海问题的难度。
一、美国介入南海问题的动因
美国过去在南海主权争端问题上一直采取“不支持任何一方要求”和“不予卷入干涉”的中立政策。但自20世纪90年代开始，尤其是2009年美国“重返亚太”以来，美国的南海政策发生了重大改变，不但公开介入南海问题，而且开始借南海问题对中国进行牵制。在此后有关南海的历次国会证词、外交发言等政策表达中，不断强调南海航行自由涉及美国根本利益，把美国自由航行政策与中国的南海主权、权益主张（包括中国在拥有主权并实际控制的岛礁上进行建设）对立起来。美国承诺支持东南亚国家对抗中国的领土要求，特别是一边倒地支持菲律宾就黄岩岛主权归属问题单方面提出南海仲裁诉讼，并多次派航母和军舰到南海向中国施压，妄图使中国做出让步。
但是，南海仲裁案裁决之后，南海地区形势发生了新变化。先是2016年7月菲律宾新总统杜特尔特上台执政后，菲对外政策发生逆转，谋求摆脱对美国的依赖，推行独立外交，积极改善对华关系，寻求务实合作。其后，南海仲裁事件使该地区多数国家认识到，仲裁并不能解决南海问题。2016年8月16日，中国与东盟就缓解南中国海紧张局势达成重要共识，南海局势呈现出积极发展态势。在这种情况下，美国从幕后直接走到了前台。美海军“迪凯特”号驱逐舰擅自进入中国西沙领海，发起严重挑衅行为，并持续不断地向南海派遣军舰和军机。特朗普就任美国总统后，在不到4个月的时间里进行了3次所谓的“航行自由宣示行动”，与奥巴马政府1年内实施4次相比，频度明显升高。2017年4月，白宫更是批准了美国防部长马蒂斯提交的一份年度性的常态化挑战中国南海主张的“航行自由宣示行动”计划。
美国对南海问题的介入经历了从言语到行动、从幕后到前台、从以外交斗争为主转向政治、经济、外交、军事、法理全方位较量的转变。可以预见，未来随着美军在南海航行自由行动的“常态化”，美军在南海的行动更加频繁、更加机动，挑衅的目的性和政治性也更强，中美两军在南海对峙将长期化，产生摩擦和冲突的风险将进一步加大。
美国介入南海的动因主要有以下三个：
1.政治上制约和防范中国崛起，掌握亚太主导权。近年来，随着中国崛起进程的加速，美国视中国为全球战略对手，提出了“亚太再平衡战略”，其目的就是通过积极介入亚太地区事务抵消中国的影响，制约中国的崛起。因而遏制中国在该地区的影响力，防止中国对其主导地位构成威胁成为奥巴马政府调整东南亚地区政策的重要战略目标。特别是中国“一带一路”战略的实施及2015年3月底亚投行的成立及运行，中国在亚洲的地位和影响不断扩大，美国认为这对其亚洲主导权形成了一种挑战，因而加快推进实施“亚太再平衡战略”。南海问题是个契机，美国试图利用一些东盟国家和中国存在南海主权及海洋权益之争，拉拢有关国家，离问中国与东南亚国家的关系：在政治上，美国公开支持南海主权声索权国家对抗中国：在军事上，大肆宣扬中国崛起带来的地区威胁，搅动地区不安全感，开展与南海周边国家的军事合作，强化同盟关系，与菲律宾、越南等举行联合军演。随着中国在南海的岛礁建设取得新进展，美国大肆炒作所谓“南海军事化”，直接出手干预南海事务，不断加强在东亚的军事力量部署，常态化实施“航行自由行动”；还拉拢日本、澳大利亚等域外大国及东盟对中国进行反制。
美国直接介入南海争议，表面上是为了所谓“南海航行自由”和保护盟国的利益，但其背后深层次的目的是推进“亚太再平衡”战略，阻止中国主导未来的亚洲政治、经济秩序，为固化和扩大美国在南海的军事存在寻找借口。然而与美国战略想法背道而驰的是，该地区国家越来越看清美国的真實目的，对华政策更加务实、灵活。2016年9月中国一东盟领导人会议上达成了落实南海各方行动宣言的共识。2017年5月18日双方进一步达成了“南海行为准则”框架。在这种情况下，美国仍不死心，继续派军舰和航母到南海巡航、挑战中方岛礁周围12海里的主权。2017年8月在东盟系列会议期间，美日澳三国就南中国海问题发表联合声明，敦促菲律宾重新提起南中国海仲裁，遭到了东盟主席国菲律宾的断然拒绝，表明美对南海的介入更趋主动、直接，中美在南海问题上的较量正在趋向全面化和长期化。
2.军事上企图控制南海航道，加强对中国海域的封锁。南海海域是世界上的重要航道之一，每年有价值超过5万亿美元的货物通过南中国海水路运输——足足占全球贸易的四分之一。其运输总量占世界海运总量的一半以上。这里地处海、陆、空交通十字路口，连接亚洲和欧洲、沟通太平洋和印度洋，历来为东亚通往南亚、中东、非洲、欧洲必经的最近国际重要航道，不仅是中国（外贸、能源通道、未来能源来源的主要地区）、本地区其他国家的重要运输通道（是日本运输石油等战略资源的必经之路，可谓日本的“海上生命线”，一旦该航线被封锁就等于切断了日本经济大动脉，其经济会在短期内崩溃），同时也是美国海军由太平洋进入印度洋的主要通道，美国从亚太地区进口的各种重要原料九成以上要经过南海。因此，南海被人们称作“亚洲的地中海”，具有重要的地缘战略价值。美国战略重心由中东转移到亚太地区，并表示将长期在南海维持军事存在的一个目的就是保证其南海“航道与空域安全”。同时以维护所谓的南海航行自由为名对中国可能在南海形成的区域优势进行限制和控制。
3.经济上垂涎南海资源。南海储存着大量的油气资源，被称为“第二个波斯湾”。据初步估计，整个南海的石油地质储量为230亿吨到300亿吨，约占整个中国石油总储量的三分之一。一些南海声索国本身没有开发南海海底石油的能力，就积极寻求与发达的欧美石油公司签订协议合作开发。目前在南沙海域从事勘探开发石油的国际石油公司多达60余家，其中美国公司最多。南海的水产资源也十分丰富，各种海洋鱼类1500多种，具有极高的经济和科研价值：南海还有奇特的海岛资源，各种湿地鸟类近百种，各种热带高等植物200多种，热带植物资源丰富，具有潜力很大的旅游价值和经济价值；南海的可燃冰资源、太阳能、风能、波能资源等开发潜力也很大。中国可燃冰资源储存量约相当于1000亿吨油当量，其中有近800億吨在南海。可见，南海具有重要的战略经济价值。
二、美国介入南海问题对中国的影响
1.美国在南海问题上的立场和行为，严重损害中国的主权。长期以来，中美两国对包括《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）在内的国际海洋法规则存在理解、适用上的分歧。《公约》中规定，沿海国有权确定不超过12海里的领海宽度，对于领海、领海上空及海床和底土享有等同陆地领土的主权：沿海国也有权在毗连其领海的区域建立从领海基线起不超过12海里的毗连区，并在毗连区内有权为实施其领土或领海内有关海关、财政、移民或卫生的法律和规章而进行必要的管制。《公约》还规定，沿海国可以建立从测算领海宽度的基线量起不超过200海里的专属经济区。在专属经济区，沿海国可以享有以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源为目的的主权权利，以及关于在该区内从事经济性开发和勘探的主权权利。《公约》也确认沿海国对于大陆架的权利：沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸。如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外缘的距离不到200海里，则大陆架可扩展到200海里的距离：如果超过，则大陆架一般不应超过从测算领海宽度的基线量起350海里。沿海国为勘探大陆架和开发其自然资源的目的，对大陆架行使专属性的主权权利，任何人未经沿海国明示同意，均不得从事勘探和开发活动。《公约》也确认各国在公海享有航行的自由、飞跃的自由、铺设海底电缆管道的自由、建立人工设施的自由、捕鱼的自由以及海洋科学研究的自由，同时还确认国际海底及其资源是人类共同继承的遗产的原则。
南海问题产生的一个重要原因就在于，美国支持的某些国家企图以《公约》有关沿海国有权设立专属经济区以及沿海国对大陆架享有主权权利的规定，作为其占领相关海域岛屿的借口。2013年菲律宾挑起的黄岩岛国际仲裁案，其借口就是黄岩岛在其200海里专属经济区内，据此认为应属于菲律宾领土。但是其错误在于，这种主张没有考虑南海作为半封闭海域以及中国对南海拥有主权的事实。南海自古以来就是中国的领土，中国人民最早发现、命名和开发经营南海诸岛，中国政府最早并持续和平、有效地对南海诸岛行使主权管辖。历代中国政府通过行政设制、军事巡航、生产经营、海难救助等方式持续对南沙群岛及相关海域进行管辖有据可证，西方国家也有资料等为证。事实上，《公约》本身并不排斥在它之前已经形成并被持续主张的历史性权利。依据《公约》的规定，一个国家只有拥有了大陆或者岛屿的主权，才有可能享有附近海域的主权权利和管辖权。因此，目前《公约》所确立的基本原则只是适用于解决海域划界争端，而不适用于解决岛屿主权争端。
美国尤其对中国扩建岛礁建设持强烈反对立场，认为中国的做法与国际法保障的“航行自由”相抵触。2015年8月美国出台的《亚太海上安全战略》宣称，中国扩建岛礁的原始状态并非真正意义上的岛屿，因而不能享有任何海洋权益（包括12海里领海和200海里专属经济区），人工岛礁只能拥有500米的安全区。因此，美国按此逻辑，坚持派舰机进入扩建岛礁附近海域。显然，美国只强调了扩建岛礁的法律地位，而不顾岛礁的主权归属和主权行使。其最终目的还是不承认中国对南海岛礁的主权，这也决定了中美在南海的分歧短期内难以达成实质性妥协。
2.加大了周边国家对中国的离心力，不利于中国在地区事务中发挥作用。南海问题的实质是中国与部分东盟国家围绕岛屿主权、海域划界而产生的争端，美国所谓的航行自由从来没有被阻止过。美国作为域外国家的公开介入，尤其是不断加强的军事干预，使南海问题逐渐变成中美博弈的一个焦点，不仅增加了解决南海问题的复杂性，且使该地区的和平稳定面临重大挑战。美国的介入助长了一些主权声索国在南海问题上的冲动、在行动上的冒险性，虽然最终在中国坚决捍卫主权的多种努力下，没有达到预期效果，却暴露了这些国家引入域外大国势力抗衡中国的意图，实现既占岛礁合法化的目的。可以预见，只要美国的干预存在，这些国家对外政策的机会主义和大国平衡策略就不会消除，进而会限制中国在地区事务中的影响力、主导权。
3.加剧了地区不稳定形势，使中国经济发展面临不利的国际环境。美国挑动中国与东盟国家互信、强化南海周边军事部署的做法，加剧了地区紧张局势，直接影响到中国发展经济所需要的和平稳定的国际环境，不利于中国“一带一路”战略的推进实施。“一带一路”作为中国全方位对外开放的战略，发挥中国产能、技术和资金优势，不仅带动中国经济增长，而且将大大促进东南亚国家的基础设施建设和经济发展，推动区域经济合作一体化。从地缘上看，东盟国家是“21世纪海上丝绸之路”的关键枢纽，地区安全形势的动荡不利于经济合作的发展，不利于海上丝绸之路的往西延伸，因为南海海域地处连接印度洋和太平洋的关键区域。事实上，近10年来中国与东盟国家在经贸、投资、金融等领域的合作飞速发展。但是美国并不愿意看到一个共同繁荣、中国主导的区域经济合作体出现。
4.加强了美国在亚太的军事存在，强化了第一岛链和第二岛链对中国的封锁，极大威胁中国的国家安全。苏联解体后，第一岛链、第二岛链被美国等西方国家看成是遏制中国海军向大洋发展的两条战略阵线。南海正好介于中国大陆与第一岛链之间。菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚等国家处于第一岛链上。“第一岛链”距离中国大陆的纵深基本上都在200海里之内，该距离处在中远程火力的攻击范围之内。因此，“第一岛链”和“第二岛链”的存在大大缩小了中国海上方向的防御纵深。从军事意义上看，如果美国与这些国家，包括附近其他国家形成盟友关系，则强化了对中国的海上封锁、军事监测，一旦发生战争，对中国出海、夺取制海权将形成严重挑战。
5.美国等西方国家借南海问题抹黑中国形象，使中国在国际上陷入被动。在国际上，美国打着维护亚太地区和平稳定的幌子，频繁搅局南海问题，以所谓“中国南海岛礁建设军事化”“南海航行自由”等为借口，联合其南海区域内和区域外盟国发动对中国的舆论围攻，大肆宣扬“中国不遵守国际规则”，给中国安上了“以大欺小”“南海问题制造者”“南海地区安全威胁者”“南海领土侵略者”等罪名。从美国的利益、文化和价值观视角对南海问题进行炒作式报道，大肆渲染“中国威胁论”。其目的就是利用美国的国际影响力，操控国际舆论对华施压，把中国描绘成国际秩序和国际法的“破坏者”，使中国在国际上陷入被动。
三、中国对美国介入南海问题的对策
1.堅持通过外交协商解决争端，寻求与东盟国家的共识。中国的发展离不开和平的国际环境，这是解决南海问题必须服从的根本大局。同时也必须看到，南海问题也是相关国家围绕该地区丰富资源展开的利益之争，加上复杂的历史原因、划界争端的国际法依据分歧、外力的干预，短期内不可能解决。一直以来，中国在南海奉行“主权在我，搁置争议，共同开发，合作共赢”的政策，坚持通过双边磋商谈判的外交方式解决争端，是符合南海地区当前形势和中国发展战略需要的。这即是2014年中国提出的“双轨思路”：有关具体争议由直接当事国通过谈判和对话协商和平解决，而南海的和平与稳定则由中国与东盟国家共同维护。
其中取得与东盟国家的共识十分关键，必须通过积极的外交努力使相关国家认识到：中国与东盟国家地缘关系紧密，陆地海洋连在一起，南海一旦发生战火必然殃及池鱼对双方都不利；美国作为域外国家公开介入南海问题，自然有其自身的战略目的，由此引起的战争最终受害的是本地区国家。关键问题还有：美国会不会为了这些国家的利益在军事上与中国冒险出手，有关国家是否甘愿牺牲本国人民、充当大国战争的主战场等等。
最近中国与东盟国家达成的《南海行为准则框架》表明，东盟地区越来越多的国家认识到通过协商解决分歧以及保持地区稳定的重要性。通过对话协商和平谈判解决南海问题的机制基本形成。
2.加快实施“一带一路”战略，大打经济牌，促进地区经济共同发展。真正对东盟国家产生吸引力的还是中国经济发展对地区经济的拉动作用。中国主导的亚投行和“一带一路”建设规划将给东盟各国未来的发展、富裕、安全带来实实在在的利益。比如中国与越南的“两廊一圈”建设，将极大地改善越南的基础设施和互联互通；中国投巨资与马来西亚合建新的大型国际型港口“皇京港”，建成后将取代新加坡成为该地区最大港。中国对菲律宾、柬埔寨、缅甸、马来西亚等国实实在在的帮助、支持和捐赠，更是消除了这些国家对中国的偏见和不理解。这表明“一带一路”倡议与东盟发展战略的目标是高度一致的，是促进中国与相关国家实现互利共赢、建立互信、共同发展与繁荣的有效合作方式。东盟国家非常重视“一带一路”战略带来的巨大发展机遇。东盟中的有些国家希望借助与中国合作机会跨过“中等收入陷阱”，有些国家希望尽早摆脱最不发达国家的身份。2017年5月在北京举行的“一带一路”国际合作高峰论坛上，东盟国家不仅全员出席，还派出了高规格的阵容来了7个领导人。因此，中国应抓住机遇，大打经济牌，积极落实“一带一路”政策，使该地区国家切实感受到中国经济发展对本国经济和人民生活带来的好处。推动建立双边自贸区，利用双方经济的互补性，使该地区国家的经济命运连接在一起，实现更全面、更深层次的合作；搞好中国与东盟国家政府间的大项目，打造中国一东盟命运共同体。这些都将有助于南海问题的解决。
3.加强海上军事力量建设，确保维护南海主权的军事能力。军事手段是维护国家主权的最后手段，敢战才能言和。南海不仅是中国最重要的外贸和能源通道，而且关系到中国经济重心沿海地区的安全。因此为了避免中国崛起被外国势力扼住喉咙，确保海上通道安全，大力加强海上军事力量建设是必要的。在任何时候，我们都不承诺放弃使用武力。必须认识到，中美军事博弈将会在未来很长一段时间持续存在，我们必须抱着随时投入战争的准备。随着中国经济的飞速发展、海洋产业的突飞猛进以及民族海洋维权意识的逐步增强，大力加强海上军事建设已经刻不容缓。
一是加快海上岛礁建设，加大军事力量投入，确保一旦发生战事，能够维护国家主权。
二是必要时建立南海防空识别区。随着美国不断强化在南海的军事存在，更加频繁地派出军用舰机进入南海，甚至非法闯入中国南沙群岛有关岛礁临近海空域，对中国构成巨大的实质性威胁和挑战，中国维护南海海空安全的战略压力倍增，中国必须提升对南海海域的预警监视，加强防空领域体系建设。因此有必要按照国际法根据需要在适当时机分阶段划设南海防空识别区，以更好地保障南海航行自由，避免误判，更好地维护南海的海空安全及地区的和平稳定。
三是稳扎稳打，落实区域拒止战略，确保一旦美国军事介入，能够拒敌于第一岛链之外，为南海战事提供出海口和稳固的后方基地，并确保东部沿海地区安全。
四是大力发展远洋军事投送能力和战争手段，突破第二岛链，作为发生全面战争的应对之策，增加军事回旋余地。逐步实现中国海军从“近海防御型”向“近海防御与远海护卫型结合”转变。
目前，中国已成为具有航母、隐形战机、核潜艇和反舰弹道导弹等先进武器在内的海军强国，近年来海军建设的跨越式发展，为中国维护南海主权提供了有力手段。
4.加强对国际海洋法及历史上签署的国际公约的研究和运用，使维权有理有利有节。《公约》规定的海洋权益纠纷解决机制是非常多元的，首先明确争端各方有权选择解决海洋争端的和平方法，各国可以根据自己的意愿灵活选择最能保护本国权益的纠纷解决机制。如果用和平方式得不到解决时，可以适用第298条规定的有拘束力裁决的强制调解程序解决。但是，《公约》第298条特别规定，当有关争端涉及海域划界、历史性海湾或所有权、军事活动或执法活动等时，缔约国有权声明不接受强制仲裁。这种排除对于其他缔约国而言也具有法律效力。对于已被一国排除的争端，其他国家不得提起，仲裁庭也无权管辖。早在2006年，中国政府就依据《公约》第298条有关规定，作出排除强制性仲裁的声明。
美国屡次利用国际法向中国发难，以达到淡化中国的南海主权概念及图谋用国际法改变历史的目的。美极力凸显《公约》的规定，却忽视了该公约序言中明确的“妥为顾及所有国家主权”是适用公约确定缔约国海洋权利的前提。美还试图用国际法来改变历史，“法不溯及既往”，1982年通过的公约对之前发生的法律事实不具约束力。中國在南海的历史性权益由来已久，并不需要借助公约来寻找依据。
因此，中国应加强国际海洋法及历史上签署的国际公约的研究，既可以根据二战后《开罗宣言》《波茨坦公告》等一系列国际公约和协议，也可以利用历史证据，证明南海主权属于中国。
5.增强与美战略互信，共同管控南海分歧。冷战结束之后，随着国际形势发生巨大变化，中美两国缺乏战略互信的问题日益凸显。对美国来说，随着中国崛起，对中国如何运用不断增强的力量和影响力以及是否会挑战和威胁美国的地位怀有疑虑，对中国在南海问题上巩固和捍卫合法权益的行动误解为挑战美国在亚太和世界霸权的战略性举措、中国不断趋于“强硬”是为了把美国势力从南海驱逐出去。对中国而言，因为美国的“亚太再平衡”战略突出军事部署和强化同盟体系，给中美之间带来新的战略互疑。
中美双方在南海规则的认识上存在分歧。美国最常用的说辞是维护航行自由。南海作为重要的国际通道，中美双方都十分重视通道的安全保障，但对《公约》相关条款却有着不同的解读。中国强调，南海商业航行自由不存在问题。美方关心的其实主要是非民用舰只的“航行自由”。另外中美两国对在别国专属经济区内可以从事什么样的军事活动分歧较大。中国作为发展中国家珍视国家主权和安全，认为《公约》要求外国军舰和飞机的航行自由和飞越自由不能危及沿海国的安全，他国舰机在己方专属经济区内的军事活动应受到一定的限制等。而美国作为海洋强国，历来主张弱化沿海国的主权，强调自己的军队可以在他国专属经济区进行与公海相同的各种军事活动，包括进行各种军事检测活动和军事演习。最根本的问题在于，美国认为双方在南海的博弈是为了争夺亚太主导权，是从地缘战略的角度看待与中国的分歧和摩擦。近年来美方对中国实施的“航行自由行动”具有很强的针对性，当今世界上任何其他国家，甚至俄罗斯，都没有受到这种日复一日的军事压力。美军舰机对中国进行高频率、大范围的抵近侦察远远超过针对他国的此类行动。
因此，中美两国能否准确判断形势、厘清利害关系、找到协调彼此立场的恰当角度，对话沟通显得格外重要。除了最高层的对话沟通，还要充分利用双方已形成的诸多对话合作机制，使美国理解中国作为南海最大的沿岸国和南沙岛礁主权国应有自己合理的海洋权益；同时必须让美国认识到：中国无意与美国“争霸”，这样可以防止出现误判，以便共同管控好分歧，有效化解双方的矛盾和冲突。特别是，要加强两军之间的规范性对话，构建危机管控机制，建立海上军事安全磋商机制，以避免美国巡航行动弓发的危机。
责任编辑：陈可阔
摘要：随着美国“重返亚太”战略的实施，美国的南海政策发生了重大改变，由“不选边站”和维护“南海航行自由”转变为积极、公开地介入。美国介入南海问题的动因是多方面的：政治上，防范和制约中国的崛起，为地区盟友撑腰打气，离间南海周边国家，从而掌握亚太主导权；军事上，企图控制南海航道，加强对中国海域的封锁；经济上，垂涎南海资源。美国介入南海问题给中国带来了极其不利的影响：严重损害中国的主权，加大了周边国家对中国的离心力，加剧了地区不稳定的安全形势，强化了对中国的军事封锁，抹黑中国在国际上的形象。对此，中国应采取以下应对策略：坚持通过外交协商途径解决争端，寻求与东盟国家的共识，以化解美国制约中国的目的；加快实施“一带一路”战略，大打经济牌，促进地区经济共同发展，增强区域国家的凝聚力；加快海上军事力量建设，确保维护南海主权的军事硬手段；积极研究和运用国际法，有理有利有节维权；增强与美国的战略对话和互信，共同管控南海分歧。
关键词：美国；南海问题；动因；影响；对策
中图分类号：D82；D993.5 文献标识码：A 文章编号：1673-5595（2018）03-0031-06
南海自古以来就是中国的领土，20世纪70年代以来随着南海油气资源的发现，南海周边国家如越南、菲律宾等陆续提出所谓的主权诉求，并采取实际行动，由此产生了中国与东盟有关国家问的领土争端与海洋权益划分问题。南海问题本来与美国无直接关系，但随着该海域作为国际经济安全通道的价值不断上升，美国不断介入南海争端，使南海形势错综复杂，增加了中国解决南海问题的难度。
一、美国介入南海问题的动因
美国过去在南海主权争端问题上一直采取“不支持任何一方要求”和“不予卷入干涉”的中立政策。但自20世纪90年代开始，尤其是2009年美国“重返亚太”以来，美国的南海政策发生了重大改变，不但公开介入南海问题，而且开始借南海问题对中国进行牵制。在此后有关南海的历次国会证词、外交发言等政策表达中，不断强调南海航行自由涉及美国根本利益，把美国自由航行政策与中国的南海主权、权益主张（包括中国在拥有主权并实际控制的岛礁上进行建设）对立起来。美国承诺支持东南亚国家对抗中国的领土要求，特别是一边倒地支持菲律宾就黄岩岛主权归属问题单方面提出南海仲裁诉讼，并多次派航母和军舰到南海向中国施压，妄图使中国做出让步。
但是，南海仲裁案裁决之后，南海地区形势发生了新变化。先是2016年7月菲律宾新总统杜特尔特上台执政后，菲对外政策发生逆转，谋求摆脱对美国的依赖，推行独立外交，积极改善对华关系，寻求务实合作。其后，南海仲裁事件使该地区多数国家认识到，仲裁并不能解决南海问题。2016年8月16日，中国与东盟就缓解南中国海紧张局势达成重要共识，南海局势呈现出积极发展态势。在这种情况下，美国从幕后直接走到了前台。美海军“迪凯特”号驱逐舰擅自进入中国西沙领海，发起严重挑衅行为，并持续不断地向南海派遣军舰和军机。特朗普就任美国总统后，在不到4个月的时间里进行了3次所谓的“航行自由宣示行动”，与奥巴马政府1年内实施4次相比，频度明显升高。2017年4月，白宫更是批准了美国防部长马蒂斯提交的一份年度性的常态化挑战中国南海主张的“航行自由宣示行动”计划。
美国对南海问题的介入经历了从言语到行动、从幕后到前台、从以外交斗争为主转向政治、经济、外交、军事、法理全方位较量的转变。可以预见，未来随着美军在南海航行自由行动的“常态化”，美军在南海的行动更加频繁、更加机动，挑衅的目的性和政治性也更强，中美两军在南海对峙将长期化，产生摩擦和冲突的风险将进一步加大。
美国介入南海的动因主要有以下三个：
1.政治上制约和防范中国崛起，掌握亚太主导权。近年来，随着中国崛起进程的加速，美国视中国为全球战略对手，提出了“亚太再平衡战略”，其目的就是通过积极介入亚太地区事务抵消中国的影响，制约中国的崛起。因而遏制中国在该地区的影响力，防止中国对其主导地位构成威胁成为奥巴马政府调整东南亚地区政策的重要战略目标。特别是中国“一带一路”战略的实施及2015年3月底亚投行的成立及运行，中国在亚洲的地位和影响不断扩大，美国认为这对其亚洲主导权形成了一种挑战，因而加快推进实施“亚太再平衡战略”。南海问题是个契机，美国试图利用一些东盟国家和中国存在南海主权及海洋权益之争，拉拢有关国家，离问中国与东南亚国家的关系：在政治上，美国公开支持南海主权声索权国家对抗中国：在军事上，大肆宣扬中国崛起带来的地区威胁，搅动地区不安全感，开展与南海周边国家的军事合作，强化同盟关系，与菲律宾、越南等举行联合军演。随着中国在南海的岛礁建设取得新进展，美国大肆炒作所谓“南海军事化”，直接出手干预南海事务，不断加强在东亚的军事力量部署，常态化实施“航行自由行动”；还拉拢日本、澳大利亚等域外大国及东盟对中国进行反制。
美国直接介入南海争议，表面上是为了所谓“南海航行自由”和保护盟国的利益，但其背后深层次的目的是推进“亚太再平衡”战略，阻止中国主导未来的亚洲政治、经济秩序，为固化和扩大美国在南海的军事存在寻找借口。然而与美国战略想法背道而驰的是，该地区国家越来越看清美国的真實目的，对华政策更加务实、灵活。2016年9月中国一东盟领导人会议上达成了落实南海各方行动宣言的共识。2017年5月18日双方进一步达成了“南海行为准则”框架。在这种情况下，美国仍不死心，继续派军舰和航母到南海巡航、挑战中方岛礁周围12海里的主权。2017年8月在东盟系列会议期间，美日澳三国就南中国海问题发表联合声明，敦促菲律宾重新提起南中国海仲裁，遭到了东盟主席国菲律宾的断然拒绝，表明美对南海的介入更趋主动、直接，中美在南海问题上的较量正在趋向全面化和长期化。
2.军事上企图控制南海航道，加强对中国海域的封锁。南海海域是世界上的重要航道之一，每年有价值超过5万亿美元的货物通过南中国海水路运输——足足占全球贸易的四分之一。其运输总量占世界海运总量的一半以上。这里地处海、陆、空交通十字路口，连接亚洲和欧洲、沟通太平洋和印度洋，历来为东亚通往南亚、中东、非洲、欧洲必经的最近国际重要航道，不仅是中国（外贸、能源通道、未来能源来源的主要地区）、本地区其他国家的重要运输通道（是日本运输石油等战略资源的必经之路，可谓日本的“海上生命线”，一旦该航线被封锁就等于切断了日本经济大动脉，其经济会在短期内崩溃），同时也是美国海军由太平洋进入印度洋的主要通道，美国从亚太地区进口的各种重要原料九成以上要经过南海。因此，南海被人们称作“亚洲的地中海”，具有重要的地缘战略价值。美国战略重心由中东转移到亚太地区，并表示将长期在南海维持军事存在的一个目的就是保证其南海“航道与空域安全”。同时以维护所谓的南海航行自由为名对中国可能在南海形成的区域优势进行限制和控制。
3.经济上垂涎南海资源。南海储存着大量的油气资源，被称为“第二个波斯湾”。据初步估计，整个南海的石油地质储量为230亿吨到300亿吨，约占整个中国石油总储量的三分之一。一些南海声索国本身没有开发南海海底石油的能力，就积极寻求与发达的欧美石油公司签订协议合作开发。目前在南沙海域从事勘探开发石油的国际石油公司多达60余家，其中美国公司最多。南海的水产资源也十分丰富，各种海洋鱼类1500多种，具有极高的经济和科研价值：南海还有奇特的海岛资源，各种湿地鸟类近百种，各种热带高等植物200多种，热带植物资源丰富，具有潜力很大的旅游价值和经济价值；南海的可燃冰资源、太阳能、风能、波能资源等开发潜力也很大。中国可燃冰资源储存量约相当于1000亿吨油当量，其中有近800億吨在南海。可见，南海具有重要的战略经济价值。
二、美国介入南海问题对中国的影响
1.美国在南海问题上的立场和行为，严重损害中国的主权。长期以来，中美两国对包括《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）在内的国际海洋法规则存在理解、适用上的分歧。《公约》中规定，沿海国有权确定不超过12海里的领海宽度，对于领海、领海上空及海床和底土享有等同陆地领土的主权：沿海国也有权在毗连其领海的区域建立从领海基线起不超过12海里的毗连区，并在毗连区内有权为实施其领土或领海内有关海关、财政、移民或卫生的法律和规章而进行必要的管制。《公约》还规定，沿海国可以建立从测算领海宽度的基线量起不超过200海里的专属经济区。在专属经济区，沿海国可以享有以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源为目的的主权权利，以及关于在该区内从事经济性开发和勘探的主权权利。《公约》也确认沿海国对于大陆架的权利：沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸。如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外缘的距离不到200海里，则大陆架可扩展到200海里的距离：如果超过，则大陆架一般不应超过从测算领海宽度的基线量起350海里。沿海国为勘探大陆架和开发其自然资源的目的，对大陆架行使专属性的主权权利，任何人未经沿海国明示同意，均不得从事勘探和开发活动。《公约》也确认各国在公海享有航行的自由、飞跃的自由、铺设海底电缆管道的自由、建立人工设施的自由、捕鱼的自由以及海洋科学研究的自由，同时还确认国际海底及其资源是人类共同继承的遗产的原则。
南海问题产生的一个重要原因就在于，美国支持的某些国家企图以《公约》有关沿海国有权设立专属经济区以及沿海国对大陆架享有主权权利的规定，作为其占领相关海域岛屿的借口。2013年菲律宾挑起的黄岩岛国际仲裁案，其借口就是黄岩岛在其200海里专属经济区内，据此认为应属于菲律宾领土。但是其错误在于，这种主张没有考虑南海作为半封闭海域以及中国对南海拥有主权的事实。南海自古以来就是中国的领土，中国人民最早发现、命名和开发经营南海诸岛，中国政府最早并持续和平、有效地对南海诸岛行使主权管辖。历代中国政府通过行政设制、军事巡航、生产经营、海难救助等方式持续对南沙群岛及相关海域进行管辖有据可证，西方国家也有资料等为证。事实上，《公约》本身并不排斥在它之前已经形成并被持续主张的历史性权利。依据《公约》的规定，一个国家只有拥有了大陆或者岛屿的主权，才有可能享有附近海域的主权权利和管辖权。因此，目前《公约》所确立的基本原则只是适用于解决海域划界争端，而不适用于解决岛屿主权争端。
美国尤其对中国扩建岛礁建设持强烈反对立场，认为中国的做法与国际法保障的“航行自由”相抵触。2015年8月美国出台的《亚太海上安全战略》宣称，中国扩建岛礁的原始状态并非真正意义上的岛屿，因而不能享有任何海洋权益（包括12海里领海和200海里专属经济区），人工岛礁只能拥有500米的安全区。因此，美国按此逻辑，坚持派舰机进入扩建岛礁附近海域。显然，美国只强调了扩建岛礁的法律地位，而不顾岛礁的主权归属和主权行使。其最终目的还是不承认中国对南海岛礁的主权，这也决定了中美在南海的分歧短期内难以达成实质性妥协。
2.加大了周边国家对中国的离心力，不利于中国在地区事务中发挥作用。南海问题的实质是中国与部分东盟国家围绕岛屿主权、海域划界而产生的争端，美国所谓的航行自由从来没有被阻止过。美国作为域外国家的公开介入，尤其是不断加强的军事干预，使南海问题逐渐变成中美博弈的一个焦点，不仅增加了解决南海问题的复杂性，且使该地区的和平稳定面临重大挑战。美国的介入助长了一些主权声索国在南海问题上的冲动、在行动上的冒险性，虽然最终在中国坚决捍卫主权的多种努力下，没有达到预期效果，却暴露了这些国家引入域外大国势力抗衡中国的意图，实现既占岛礁合法化的目的。可以预见，只要美国的干预存在，这些国家对外政策的机会主义和大国平衡策略就不会消除，进而会限制中国在地区事务中的影响力、主导权。
3.加剧了地区不稳定形势，使中国经济发展面临不利的国际环境。美国挑动中国与东盟国家互信、强化南海周边军事部署的做法，加剧了地区紧张局势，直接影响到中国发展经济所需要的和平稳定的国际环境，不利于中国“一带一路”战略的推进实施。“一带一路”作为中国全方位对外开放的战略，发挥中国产能、技术和资金优势，不仅带动中国经济增长，而且将大大促进东南亚国家的基础设施建设和经济发展，推动区域经济合作一体化。从地缘上看，东盟国家是“21世纪海上丝绸之路”的关键枢纽，地区安全形势的动荡不利于经济合作的发展，不利于海上丝绸之路的往西延伸，因为南海海域地处连接印度洋和太平洋的关键区域。事实上，近10年来中国与东盟国家在经贸、投资、金融等领域的合作飞速发展。但是美国并不愿意看到一个共同繁荣、中国主导的区域经济合作体出现。
4.加强了美国在亚太的军事存在，强化了第一岛链和第二岛链对中国的封锁，极大威胁中国的国家安全。苏联解体后，第一岛链、第二岛链被美国等西方国家看成是遏制中国海军向大洋发展的两条战略阵线。南海正好介于中国大陆与第一岛链之间。菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚等国家处于第一岛链上。“第一岛链”距离中国大陆的纵深基本上都在200海里之内，该距离处在中远程火力的攻击范围之内。因此，“第一岛链”和“第二岛链”的存在大大缩小了中国海上方向的防御纵深。从军事意义上看，如果美国与这些国家，包括附近其他国家形成盟友关系，则强化了对中国的海上封锁、军事监测，一旦发生战争，对中国出海、夺取制海权将形成严重挑战。
5.美国等西方国家借南海问题抹黑中国形象，使中国在国际上陷入被动。在国际上，美国打着维护亚太地区和平稳定的幌子，频繁搅局南海问题，以所谓“中国南海岛礁建设军事化”“南海航行自由”等为借口，联合其南海区域内和区域外盟国发动对中国的舆论围攻，大肆宣扬“中国不遵守国际规则”，给中国安上了“以大欺小”“南海问题制造者”“南海地区安全威胁者”“南海领土侵略者”等罪名。从美国的利益、文化和价值观视角对南海问题进行炒作式报道，大肆渲染“中国威胁论”。其目的就是利用美国的国际影响力，操控国际舆论对华施压，把中国描绘成国际秩序和国际法的“破坏者”，使中国在国际上陷入被动。
三、中国对美国介入南海问题的对策
1.堅持通过外交协商解决争端，寻求与东盟国家的共识。中国的发展离不开和平的国际环境，这是解决南海问题必须服从的根本大局。同时也必须看到，南海问题也是相关国家围绕该地区丰富资源展开的利益之争，加上复杂的历史原因、划界争端的国际法依据分歧、外力的干预，短期内不可能解决。一直以来，中国在南海奉行“主权在我，搁置争议，共同开发，合作共赢”的政策，坚持通过双边磋商谈判的外交方式解决争端，是符合南海地区当前形势和中国发展战略需要的。这即是2014年中国提出的“双轨思路”：有关具体争议由直接当事国通过谈判和对话协商和平解决，而南海的和平与稳定则由中国与东盟国家共同维护。
其中取得与东盟国家的共识十分关键，必须通过积极的外交努力使相关国家认识到：中国与东盟国家地缘关系紧密，陆地海洋连在一起，南海一旦发生战火必然殃及池鱼对双方都不利；美国作为域外国家公开介入南海问题，自然有其自身的战略目的，由此引起的战争最终受害的是本地区国家。关键问题还有：美国会不会为了这些国家的利益在军事上与中国冒险出手，有关国家是否甘愿牺牲本国人民、充当大国战争的主战场等等。
最近中国与东盟国家达成的《南海行为准则框架》表明，东盟地区越来越多的国家认识到通过协商解决分歧以及保持地区稳定的重要性。通过对话协商和平谈判解决南海问题的机制基本形成。
2.加快实施“一带一路”战略，大打经济牌，促进地区经济共同发展。真正对东盟国家产生吸引力的还是中国经济发展对地区经济的拉动作用。中国主导的亚投行和“一带一路”建设规划将给东盟各国未来的发展、富裕、安全带来实实在在的利益。比如中国与越南的“两廊一圈”建设，将极大地改善越南的基础设施和互联互通；中国投巨资与马来西亚合建新的大型国际型港口“皇京港”，建成后将取代新加坡成为该地区最大港。中国对菲律宾、柬埔寨、缅甸、马来西亚等国实实在在的帮助、支持和捐赠，更是消除了这些国家对中国的偏见和不理解。这表明“一带一路”倡议与东盟发展战略的目标是高度一致的，是促进中国与相关国家实现互利共赢、建立互信、共同发展与繁荣的有效合作方式。东盟国家非常重视“一带一路”战略带来的巨大发展机遇。东盟中的有些国家希望借助与中国合作机会跨过“中等收入陷阱”，有些国家希望尽早摆脱最不发达国家的身份。2017年5月在北京举行的“一带一路”国际合作高峰论坛上，东盟国家不仅全员出席，还派出了高规格的阵容来了7个领导人。因此，中国应抓住机遇，大打经济牌，积极落实“一带一路”政策，使该地区国家切实感受到中国经济发展对本国经济和人民生活带来的好处。推动建立双边自贸区，利用双方经济的互补性，使该地区国家的经济命运连接在一起，实现更全面、更深层次的合作；搞好中国与东盟国家政府间的大项目，打造中国一东盟命运共同体。这些都将有助于南海问题的解决。
3.加强海上军事力量建设，确保维护南海主权的军事能力。军事手段是维护国家主权的最后手段，敢战才能言和。南海不仅是中国最重要的外贸和能源通道，而且关系到中国经济重心沿海地区的安全。因此为了避免中国崛起被外国势力扼住喉咙，确保海上通道安全，大力加强海上军事力量建设是必要的。在任何时候，我们都不承诺放弃使用武力。必须认识到，中美军事博弈将会在未来很长一段时间持续存在，我们必须抱着随时投入战争的准备。随着中国经济的飞速发展、海洋产业的突飞猛进以及民族海洋维权意识的逐步增强，大力加强海上军事建设已经刻不容缓。
一是加快海上岛礁建设，加大军事力量投入，确保一旦发生战事，能够维护国家主权。
二是必要时建立南海防空识别区。随着美国不断强化在南海的军事存在，更加频繁地派出军用舰机进入南海，甚至非法闯入中国南沙群岛有关岛礁临近海空域，对中国构成巨大的实质性威胁和挑战，中国维护南海海空安全的战略压力倍增，中国必须提升对南海海域的预警监视，加强防空领域体系建设。因此有必要按照国际法根据需要在适当时机分阶段划设南海防空识别区，以更好地保障南海航行自由，避免误判，更好地维护南海的海空安全及地区的和平稳定。
三是稳扎稳打，落实区域拒止战略，确保一旦美国军事介入，能够拒敌于第一岛链之外，为南海战事提供出海口和稳固的后方基地，并确保东部沿海地区安全。
四是大力发展远洋军事投送能力和战争手段，突破第二岛链，作为发生全面战争的应对之策，增加军事回旋余地。逐步实现中国海军从“近海防御型”向“近海防御与远海护卫型结合”转变。
目前，中国已成为具有航母、隐形战机、核潜艇和反舰弹道导弹等先进武器在内的海军强国，近年来海军建设的跨越式发展，为中国维护南海主权提供了有力手段。
4.加强对国际海洋法及历史上签署的国际公约的研究和运用，使维权有理有利有节。《公约》规定的海洋权益纠纷解决机制是非常多元的，首先明确争端各方有权选择解决海洋争端的和平方法，各国可以根据自己的意愿灵活选择最能保护本国权益的纠纷解决机制。如果用和平方式得不到解决时，可以适用第298条规定的有拘束力裁决的强制调解程序解决。但是，《公约》第298条特别规定，当有关争端涉及海域划界、历史性海湾或所有权、军事活动或执法活动等时，缔约国有权声明不接受强制仲裁。这种排除对于其他缔约国而言也具有法律效力。对于已被一国排除的争端，其他国家不得提起，仲裁庭也无权管辖。早在2006年，中国政府就依据《公约》第298条有关规定，作出排除强制性仲裁的声明。
美国屡次利用国际法向中国发难，以达到淡化中国的南海主权概念及图谋用国际法改变历史的目的。美极力凸显《公约》的规定，却忽视了该公约序言中明确的“妥为顾及所有国家主权”是适用公约确定缔约国海洋权利的前提。美还试图用国际法来改变历史，“法不溯及既往”，1982年通过的公约对之前发生的法律事实不具约束力。中國在南海的历史性权益由来已久，并不需要借助公约来寻找依据。
因此，中国应加强国际海洋法及历史上签署的国际公约的研究，既可以根据二战后《开罗宣言》《波茨坦公告》等一系列国际公约和协议，也可以利用历史证据，证明南海主权属于中国。
5.增强与美战略互信，共同管控南海分歧。冷战结束之后，随着国际形势发生巨大变化，中美两国缺乏战略互信的问题日益凸显。对美国来说，随着中国崛起，对中国如何运用不断增强的力量和影响力以及是否会挑战和威胁美国的地位怀有疑虑，对中国在南海问题上巩固和捍卫合法权益的行动误解为挑战美国在亚太和世界霸权的战略性举措、中国不断趋于“强硬”是为了把美国势力从南海驱逐出去。对中国而言，因为美国的“亚太再平衡”战略突出军事部署和强化同盟体系，给中美之间带来新的战略互疑。
中美双方在南海规则的认识上存在分歧。美国最常用的说辞是维护航行自由。南海作为重要的国际通道，中美双方都十分重视通道的安全保障，但对《公约》相关条款却有着不同的解读。中国强调，南海商业航行自由不存在问题。美方关心的其实主要是非民用舰只的“航行自由”。另外中美两国对在别国专属经济区内可以从事什么样的军事活动分歧较大。中国作为发展中国家珍视国家主权和安全，认为《公约》要求外国军舰和飞机的航行自由和飞越自由不能危及沿海国的安全，他国舰机在己方专属经济区内的军事活动应受到一定的限制等。而美国作为海洋强国，历来主张弱化沿海国的主权，强调自己的军队可以在他国专属经济区进行与公海相同的各种军事活动，包括进行各种军事检测活动和军事演习。最根本的问题在于，美国认为双方在南海的博弈是为了争夺亚太主导权，是从地缘战略的角度看待与中国的分歧和摩擦。近年来美方对中国实施的“航行自由行动”具有很强的针对性，当今世界上任何其他国家，甚至俄罗斯，都没有受到这种日复一日的军事压力。美军舰机对中国进行高频率、大范围的抵近侦察远远超过针对他国的此类行动。
因此，中美两国能否准确判断形势、厘清利害关系、找到协调彼此立场的恰当角度，对话沟通显得格外重要。除了最高层的对话沟通，还要充分利用双方已形成的诸多对话合作机制，使美国理解中国作为南海最大的沿岸国和南沙岛礁主权国应有自己合理的海洋权益；同时必须让美国认识到：中国无意与美国“争霸”，这样可以防止出现误判，以便共同管控好分歧，有效化解双方的矛盾和冲突。特别是，要加强两军之间的规范性对话，构建危机管控机制，建立海上军事安全磋商机制，以避免美国巡航行动弓发的危机。
责任编辑：陈可阔
