基本管理单元建设与治理的探索
冯猛 杨旭 赵碧坤 吴子明
[摘 要]基本管理单元是在城市化快速推进背景下，设立在镇与村居之间的非行政层级，在创新社会治理与加强基层建设方面发挥着重要作用。通过对浦东新区基本管理单元的实地调查，发现基本管理单元的制度定位已经形成共识，公共服务设施配置逐步到位，运作机制进一步理顺，但也出现权力职能不清晰、治理主体关系不顺、组织保障薄弱等问题。为此，需要协调推进基本管理单元建设，建立长效管理机制，加强人财物资源保障，凸显多元治理特征。
[关键词]基本管理单元;社区建设;社会治理;公共服务
作为推进扁平化社会管理的非行政层级，基本管理单元在加强基层建设与创新社会治理方面扮演了重要角色。本文在对浦东新区实地调研基础上，以浦东新区基本管理单元为例，探讨基本管理单元建设与治理的总体情况、经验成效、存在问题，提出针对性的政策建议。一、基本管理单元建设与治理的总体情况
1.对设置基本管理单元的制度定位形成共识，但不同基本管理单元的差异非常明显
浦东新区从1993年在全市率先探索“镇管社区”模式，2015年、2017年开展基本管理单元的申报和建设工作。在最初设计“镇管社区”模式时，浦东新区明确其定位为以社区共治为方向，以基层自治为基础，在镇与居村委之间搭建覆盖各居住区的综合性管理平台、网格化服務平台和协商式共治平台。2015年，浦东新区出台《关于进一步规范基本管理单元基本公共服务资源配置的若干意见》，规定基本管理单元是推进扁平化社会管理的非行政层级基本单元，明确基本管理单元的设置条件。在调查中，基本管理单元的负责人普遍反映，认同基本管理单元是非行政层级，其首要功能是加强基本公共服务配置，提升公共服务的可及性和便捷度，提升城市精细化管理和自治、共治水平。
基本管理单元依据城市化地区面积、人口规模、服务需求、区域文化等标准设立，依据标准，截至2018年年底，浦东新区设有46个基本管理单元，占全市93个基本管理单元的49.5%，其中已建成第一批基本管理单元35个。这些基本管理单元包含撤制镇、大型居住区、原镇管社区等三种类型，不同类型基本管理单元之间的表现形态有着非常明显的差异。
在已建成的35个基本管理单元中，辖区面积最大的南汇新城镇申港社区面积为67.76平方公里，而最小的周浦镇周南社区面积为2.01平方公里，刚刚满足2平方公里的最低设置标准。在常住人口上，人口最多的六里社区为12.12万人，人口最少的申港社区为1.3万人，尚达不到2万人口的最低设置标准。以人口/面积之间的比例作为测量城市化程度的标准，人口集中度在2万人/平方公里以上的基本管理单元有7个，而人口集中度不足0.3万人/平方公里的基本管理单元有8个。因人口规模、辖区面积、城市化程度差异形成的各基本管理单元管理服务需求规模存在着较大差异，由此不同类型基本管理单元形成了与之适应的基本功能配备和管理服务模式。
2.“三中心”与“三站所”配备齐全，公共管理、公共服务和公共安全的功能日趋完善
已建成的首批35个基本管理单元都按照公共服务方便、可及的原则，并考虑人口和面积因素，设置社区事务受理服务中心、社区卫生服务中心、社区文化活动中心或分中心、服务站、延伸点。其中首批基本管理单元的社区事务受理设施新建8个，改扩建18 个;卫生服务设施新建5 个，改扩建14 个;文化服务设施新建8 个，改扩建19 个，累计投入8.9亿元。第二批基本管理单元社区事务受理设施改扩建10个;卫生服务设施改扩建7个;文化服务设施新建1个，改扩建7个。从硬件设施配备看，社区事务受理服务中心、社区卫生服务中心、社区文化活动中心等3个服务中心，派出所、城管、市场监管等3个城市管理站所已基本配备齐全，让社区居民在家门口就能方便办事、看病和文化休闲娱乐。
与全市基本管理单元数据相比，浦东新区内基本管理单元社区文化活动中心的配置规模略高于全市总体水平，但社区事务受理服务中心和社区卫生服务中心的配置规模略低于全市总体水平。浦东新区各基本管理单元的执法力量、管理力量配备有着较大差异，为满足城市精细化管理需求，各社区纷纷探索综合管理做法。如祝桥镇四个基本管理单元通过整合城管、公安、市容、土地巡查等多支队伍，分别建立了综合执法中队，建立城市综合管理“大联动”机制。
3.基本管理单元运作机制进一步理顺，纵向联动和横向整合的作用更加凸显
根据“镇-基本管理单元-村居”纵向运作结构中的层级关系，浦东形成了基本管理单元的三种运作模式：（1）以三林镇、康桥镇、周浦镇为代表，划块，村、居分开。三林镇将城市化区域划分为6个基本管理单元，实行“镇-社区-居委”管理模式，对农村地区沿用“镇-村”模式。基本管理单元目标设定为：构建社区生活共同体、加强社区管理、改善社区服务、协调各方利益、促进社会和谐。在镇党委、政府下增设“社区管理办公室”，直接对接6个社区，该办公室与其他传统职能科室并列。（2）以川沙新镇、北蔡镇、惠南镇、张江镇、祝桥镇为代表，划块，村、居不分开。川沙新镇在镇域内以原撤制镇为基础，所有区域划块为6个社区，农村区域也归入社区，城乡统一。6个社区之下既有村委会，也有居委会，由此形成“新镇-社区-村、居”3个层级的管理架构。各社区部门设置、人员配备实行全镇统一模式，各社区分别建立社区党委和社区管理委员会。
（3）以航头镇、曹路镇为代表，大型居住区。除镇层面原有的社区领导小组及其下设的社区管理办公室外，社区层面设“两委一中心”体制架构。设立“社区工作指导站”作为镇政府层面设定的社区工作业务指导部门，受镇政府委托，由社区办业务领导，负责具体实施指导、协调、统筹全镇居委会“四自”建设，基层政权建设，资源整合以及涉及共商共治的相关事务。
基本管理单元积极整合区域内“条”的垂直组织，如学校、医院、公安、城管等各方面的资源，通过网格化的联动与横向的互动共同开展社区建设;按照统一规划、合理布局、便民利民要求，整合学校、文化中心、菜场等公共硬件资源，实现社区公共设施互补。祝桥镇东海社区党委针对基层组织建设的薄弱环节，形成了“铁三角”新型治理模式，通过建立社区共商共治工作平台，走出了一条社区、村（居）民自治管理的新路子，下一步还将着手将民主议事的“铁三角”打造成离老百姓最近的“一米服务平台”。高桥镇凌桥社区党委牵头镇职能部门、驻区单位与居民区等16家单位进行党建共建签约，联手海警支队、凌桥卫生服务中心、属地居民区党支部共建结对，开展以“相约二十日 携手志愿行”为主题的特色便民志愿服务等活动，以社区党建推动社区发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐。通过协调镇、社区与居村之间的关系，协调与辖区单位、共建单位的关系，基本管理单元实现了社区资源和社会资源的共建共享。
4.社委会组织建设与制度化建设逐步规范，社区共治与居民自治活动积极开展
浦东现行基本管理单元组织架构基本统一为“两委一中心”，已建成的基本管理单元已普遍设立社委会，作为组织动员社区多元主体共同参与社区建设的共治议事平台。对29个基本管理单元进行的问卷调查显示，在有社委会的管理单元中，有3个管理单元设置3个专委会，18个管理单元设置了4个或4个以上专委会。这些专委会主要依据社区公共事务类型设定，如平安建设委员会、社会保障委员会、综合治理委员会、文教卫生委员会、社区服务委员会等。社委会较多开展的活动包括调查研究、协商议事、征询意见、实施社区项目等4项，其中有20个管理单元的社委会实施过社区项目，占比为80%。依托社委会，三林世博家园社区开展社区实事项目，针对市民中心周边乱停车、市民活动区域护栏损坏较多、地下车库住人、阳台护栏和小区围栏年久失修等现象，社委会联合永泰路派出所、东宝市政、浦房物业等驻社区单位，采取积极措施，消除安全隐患。
川沙新镇、三林镇、航头镇等镇的基本管理单元及时总结经验，注重社委会制度化建设。川沙新镇探索制定《社区代表会议试行办法》《关于实行社区重大事务共商共决制度的暂行办法》等相关规定，并形成了一整套社区代表会议的实施制度。三林世博家园社区在修订《社委会章程》的基础上，形成社委会工作会议制度、社区代表接待制度、调查巡访制度、评估考核制度、项目小组管理制度等7项工作制度。鹤沙航城社区建立“三议三制”议事制度，利用微信议事平台“即时议”，对“即时议”解决不了的问题，邀请居民代表“集中议”，“集中议”解决不了的问题，约请上级领导和相关职能部门协商解决，形成平等协商、逐级上报、联合推进的共议共决方法。二、基本管理单元目前存在的问题
1.基本管理单元职能定位不清晰
在实地开展工作过程中，城市化程度较高的地区和大型居住区的基本管理单元职能重心偏重于公共管理、公共服务、公共安全，组织引导社区力量共驻共建和居民共治。相比之下，撤制镇基础上建立的基本管理单元，职能重心更偏重完成上级委托的行政事务，行政化色彩依然严重。不少基本管理单元坦诚，要完成上级交办的任务，只能依靠行政化手段，通过“镇-基本管理单元-居（村）”的层级渠道，一层层下达任务开展工作。如一些撤制镇的基本管理单元要承接镇里下放的行政职权达42项，同时还要完成上级下达的各项临时任务。
由于基本管理单元职能履行的差异，有的偏重完成上级行政任务，性质类似“准行政层级”，在做实社委会工作的同时设立凸显行政功能的专委会，表现出明显的行政化倾向;有的则比较注意防范行政化，在“小政府、大社会”的理念指导下致力构建共治议事平台，通过积极发动群众力量探索社会化运作机制。基本管理单元职能定位差异给统一基本管理单元的管理造成难度，如不少基本管理单元反映，市、区颁布的基本管理单元各项制度规定并不完全适合本地基本管理单元的实际情况，同时也发现，如果允许基本管理单元自行探索，基本管理单元又会走上行政化老路。
2.围绕基本管理单元的各类关系不够理顺
在基本管理单元实际运行过程中，镇政府职能部门、基本管理单元、居（村）之间的分工仍存在着较多模糊性，各项具体工作究竟是属于政府职能部门的职责，还是属于基本管理单元的职责难以界定，基本管理单元应当具体承担哪些功能也难以准确把握。在镇管理职能范围的大盘子内，有些事务是镇职能部门经过基本管理单元这一层级下达到居（村）的，有些事务又绕过基本管理单元这一层级由镇职能部门与居（村）直接对接，哪些事务需要经过基本管理单元这一层级并不清楚。特别是那些由镇、居（村）直接对接的事务，镇职能部门还要求基本管理单元进行指导和督查，而基本管理单元根本不了解具体情况，这就大大增加了镇、基本管理单元、居（村）的沟通成本。
目前，新区基本管理单元普遍建立健全了“两委一中心”的组织架构，但在实际运作中，主要是社区党委在发挥作用，社区党委不仅是基本管理单元各项事业的领导者，是区域化党建的推进者，在各项行政事务处理乃至具体业务开展中也冲在前面。相比之下，社区委员会的建设长期处在薄弱状态，发挥作用的空间受到局限，调查访谈中得知，即便是城市化较高的地区，在社委会建设和管理上，基本管理单元全年投入的精力也不到10%，社委会建设亟待加强。
3.基本管理单元运行机制有待加强
社区代表会议是基本管理单元多元协商共治机制的重要载体，根据对浦东28个基本管理单元问卷调查结果，社区代表类型中由居民区推选出的代表占代表总人数50%以上的共有16个管理单元，占比不到50%的共有12个管理单元，表明对管理单元社区代表会议的基本要求，缺少统一标准和明确规范。
调查问卷显示，基本管理单元社区代表会议完成情况最好的是听取社区、职能部门工作报告，对回应并协商居民关心事务、动员社区代表参与社区公共事务、协商制定社区章程公约等任务执行情况也较为理想;但针对社区建设开展交流、社区公共事务开展民主协商、对驻社区单位的监督评议等任务执行，做到非常好的基本管理单元不足60%。说明基本管理单元的社区代表通常能够执行行政安排的工作，但在开展社区工作的主动性和丰富性上稍显薄弱。如何让更多元的社區主体积极参与各项社区事务，使社区成为各类人群真正参与的公共活动空间，是基本管理单元面临的现实课题。
4.基本管理单元组织保障较为薄弱
浦东新区基本管理单元普遍存在的情况是，工作人员缺乏编制保障，由于编制的统一管理权上收，社区党委和社区中心没有法定身份、没有编制的工作人员大有人在，镇党委也无法给相关工作人员下达任职命令，只能以“编制在镇、岗位在社区”的办法解决，导致“混岗混编”问题的发生。除了社区党委、社区中心人力资源缺口较大，城管、公安等也因编制问题导致力量紧缺。一个镇要建立多个“三中心”的分中心或功能窗口，除了需要一次性投入建设资金外，还需要长期运行经费。尽管目前有关镇对基本管理单元建设资金投入力度比较大，但是长期运行及有关公共设施建设维护显得力不从心。市级财政配备的300万财政经费并没有完全落在基本管理单元层面，区级财政对撤制镇社区、城郊接合部大镇社区建设基本没有倾斜机制。
近年来，浦东新区尽管加大了城乡接合部基础设施建设投入，但仍跟不上城市化推进速度，滞后于社会发展需求，导致基本管理单元所处的快速城市化地区交通、教育、医院、养老、商业、文化体育等设施，配套不全、优质度不高。特别是对异质性较强和人口流动性较大的地区，如康桥镇横沔社区既有城市化程度较高的区域，也有农村区域，还有横沔古镇区域，社区内的火箭村一个村子就有六七万人，高峰时期可达十几万人，由于文化程度、生活习惯、收入水平、兴趣爱好等方面存在较大差异，居民们对社区有不同需求，如何配备基础服务设施需要顶层设计。三、基本管理单元建设和治理的政策建议
1.建立基本管理单元联席会议制度，协调推进规范管理
建立基本管理单元联席会议制度，负责区级层面基本管理单元建设的申报验收、政策协调、工作推进及督查检查。制定并出台《关于推进做实基本管理单元的实施意见》，为全区基本管理单元的建设和管理提供规范化制度依据。
充实基本管理单元管理服务力量，下拨的行政编制要做到“专编专用”，足额配置到基本管理单元，不足部分可以通过派驻事业编制人员、专业化社区工作者或者政府购买服务方式配备。切实推动执法力量下沉到基本管理单元，确保城管执法、公安、市场监管等管理力量落实到位，有条件的基本管理单元叠加配置城市网格化综合管理分中心、房管工作站等机构，建立管理服务力量联动机制，加强基本管理单元区域内信息的沟通共享。明确基本管理单元执法管理责任，加强执法辅助力量的指导和培训，提升执法管理的规范性和有效性。
2.强化基本管理单元工作抓手，建立长效管理机制
建立基本管理单元的考核标准和考核机制，在前期调查基础上，从基本管理单元资源配置、职能定位、运行机制、组织保障、工作实绩、群众满意度等方面，细化基本管理单元考核内容，由浦东新区层面组织落实，采取行政评估和第三方专业评估相结合的方式，对基本管理单元实施常态化考核，并将考核结果作为指导、管理、推进基本管理单元建设的重要依据。
在“做强社区党委、做活社区委员会、做实社区中心”总体原则指导下，进一步强化“两委一中心”组织架构，对基本管理单元内的居民区（村）实施管理。社区党委统筹基本管理单元内的区域化党建、居民区党建和“两新”组织党建工作，促进推动社区建设、协调社区事务、领导社区共治及指导居（村）民自治。社区委员会要发挥议事协商平台作用，对涉及社会性、公益性、群众性的社区事务，进行议事协商、动员整合和评议监督。社区中心要梳理覆盖有关政府职能部门的各项服务功能，注重发挥办理公共事务、开展社区服务、组织居（村）民活动、履行城市管理等功能。各基本管理单元进一步明确社区党委、社区委员会、社区中心的基本定位，各司其职，职能配合，共同推进社区管理。
3.理顺基本管理单元主体关系，加强人财物配置
明确基本管理单元与镇党委政府的关系，镇党委与社区党委是领导与被领导的关系，镇居民区党委、综合党委与社区党委是指导与被指导的关系。社区中心是镇党委、镇政府服务社区群众的工作平台，在社区党委的领导下，承接并受理延伸至基本管理单元的各类党务、政务、事务、服务项目。明确社区委员会是社区党委领导下开展居民自治、社区共治的协商议事平台，探索镇人大代表会议、社区党代表会议对社区委员会的会议精神辐射功能。
以政府与社区的定位为基础，理顺镇职能部门、基本管理单元与居（村）的事权划分，做到責任主体明确，避免在工作中形成基本管理单元作为镇职能承接方来履职的现象。按照“费随事转、事费配套”的原则，进一步完善区、镇两级财力保障。基本管理单元的人员经费、办公经费、项目经费等专项纳入镇级财政预算。“3+3”资源配置职能部门应根据基本管理单元的资源配置标准，服务设施的添置情况，行政执法和专业管理力量的配备实际，加大经费支持倾斜力度，确保各类配置资源的有效运转。设立区级财政基本管理单元专项资金，通过试点“筹款配套”等机制推进基本管理单元自筹款项、自找资源，支持基本管理单元购买社会力量服务，增强居（村）解决问题的能力。
4.遏制基本管理单元行政化取向，凸显社区治理功能
遏制基本管理单元走行政化老路，强化镇职能部门的行政职能履行，规范镇与基本管理单元、镇与居（村）、基本管理单元与居（村）的职能划分，避免基本管理单元成为政府的“二传手”或镇政府的行政代理单位。加强基本管理单元社区委员会对下沉基本管理单元职能部门行政执法、社会管理、公共服务等工作进行职能评议，探索社区委员会对镇职能部门的工作开展评议。明确基本管理单元的职能定位为“协调、管理、服务、监督”，既能承接镇级层面的部分管理任务，加强对条线部门、职能部门的监督，又能为居委会减负，统筹区域内的服务资源。针对浦东新区区域面积大、基本管理单元类型多样等实际特点，要着眼长远，从转变政府职能的高度，以社区共治、居民自治为方向，逐步引导居民参与自治管理，不断强化基本管理单元的社区治理功能。
基本管理单元要发挥居（村）委会贴近居民、联系群众的优势，以群众需求为导向，创新自治内容和形式，激发自治活力。探索多样化的自治实现途径，加强区、镇层面对基本管理单元自治项目经费的投入，健全自下而上的自治议题和自治项目形成机制，提高自治议题的广泛性和代表性。广泛吸收不同类型的社区成员参与社区共治，发挥社区成员的相对优势，建立社区共治的有效机制，提升社区共治的专业技能，不断提升社区主体的自治共治能力。
5.健全基本管理单元运行机制，确保高效顺畅运作
加强社区委员会制度化建设，规范社区委员会的决策机制，在社区中通过组团式服务、社区微信群等民意收集载体，鼓励大家为社区建设和服务建言献策，社区决策需提交社区委员会共同决策。建立社区咨询委员会，委员会由社区内外相关领域拥有较高专业技能或较高威望的人组成，主要就本专业委员会领域的社区事务进行决策建议。完善听证会制度，在政府、社区委员会等决策机构决策重要事务前，需要进行社区代表听证，以充分了解民意，增加决策的民主化和科学化，实现听证制度常态化。
主动培育和发展社会组织，通过制定政策、设立社会组织发展专项资金、降低门槛等方式推动社会组织发育。有条件的基本管理单元可以成立社会组织服务中心，通过政府引导、定向委托、合同管理、评估兑现等运作机制，让社会组织承接溢出政府职能的公共服务项目。进一步加强基本管理单元队伍建设，既要通过教育培训、交流培训、挂职锻炼等手段加速提升现有队伍的整体素质，又要积极引进、储备骨干，包括面向社会招聘以及从居民中物色具有社区管理经验的合适人选，不断充实基本管理单元人员队伍。注重吸收专业的社会组织和社会工作人员参与社区建设，确保基本管理单元社会事业发展的多元参与、专业参与。
本项目受到浦东新区民政局、上海师范大学“城市社会学”创新团队计划（310-AC7031-19-004228）支持。
（作者冯猛系上海师范大学社会学系副教授，杨旭系上海浦东新区社区服务中心主任，赵碧坤系上海师范大学社会学系硕士研究生，吴子明系上海浦东新区社区服务中心干事）
（责任编辑 周 巍）
