竞争中立政策与国企改革
摘 要 近年来，竞争中立政策多次出现在国际谈判中，引起了各国的关注，那么，竞争中立政策究竟是什么，本文从不同角度分别阐释了其概念、产生的原因和对我国的影响，并对竞争中立政策当前和未来的发展提出了几点建议和思考。
关键词 竞争中立 政策 澳大利亚 原因 建议
作者简介：李军，北京航空航天大学，研究方向：国际法。
中图分类号：D922.29 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.068
一、竞争中立政策的发展和实践
“竞争中立”，是从竞争的角度要求政府在税收、信贷、补贴等方面保持中立的态度，不能因为国有企业所有权地位的不同而享有高于私营企业的特权，比如，国有企业相对于私营企业而言，可以享受税收减免的优惠，可以从政府那里获得低利率贷款并得到担保，可以直接获得政府的资金补贴等等。
（一）竞争中立政策的国内法实践
竞争中立政策这一概念于20世纪90年代在澳大利亚最早被提出，出台此项政策的初衷在于政府的干预已经达到了扭曲市场自由竞争的程度，即使在1993年开始的国有企业公司化改革中也未能改善这种局面。因此，澳大利亚政府认为有必要出台一项新政策，使其竞争秩序回归到资源合理配置的原始状态，竞争中立政策应运而生。
不僅如此，特殊的制度和经济背景也加速了竞争中立政策的产生。首先，澳大利亚是由六个独立的州组成的联邦制国家，各个州具有高度的自治权，每个州都拥有大量的公有制企业，从而造成了区域性垄断。其次，这些公有制企业虽然占有大量的生产资料，却生产出少量的产品，这种低效率的生产模式阻碍了澳大利亚的整体发展。因此，澳大利亚政府开始重新审视国内竞争法规则，认为有必要将竞争中立政策纳入到竞争法体系当中。
1995年，澳大利亚联邦和各州、地区间达成了《竞争原则协定》，《竞争原则协定》开头第一条的第三、四、五款对“中立”都有所涉及。1996年，澳大利亚政府决定将较为严苛的竞争中立措施纳入到国家竞争政策之中，并在《联邦竞争中立政策声明》第四页中首次阐释了竞争中立的含义，澳大利亚竞争中立投诉办公室则对竞争中立的概念作了全面的解释。联邦竞争委员会和生产力委员会则对竞争中立进行了细化。除此之外，澳大利亚政府还确立了国有企业是否符合竞争中立原则的五大评估标准，分别为：公司化、税收中立、借贷中立、政府监管中立、投资回报率要求。
在适用范围上，澳大利亚竞争中立政策适用较为广泛，可以分为横向和纵向两个维度。在纵向上，竞争中立政策排除了提供公共服务的国有企业的适用。在横向上，竞争中立政策适用于包括制造业、采矿业在内的几乎所有的产业部门。
为了保证竞争中立的落地实施，澳大利亚国内立法中的竞争中立制度还包括一套长效稳固的监督机制。当出现竞争中立偏离的情况时，澳大利亚在联邦层面设立了竞争中立投诉办公室，在各个州和地区层面上，交由独立于政府部门的竞争中立投诉机构或财政部门负责处理，并通过公共听证、数据搜集等相关措施确认国有企业是否偏离了竞争中立政策。
（二）竞争中立的国际规则实践
从2009年起，经济与合作发展组织（OECD）就启动了对竞争中立政策的研究，在OECD的研究报告中也明确了建立竞争中立框架的目标和运行方式。OECD认为，竞争中立框架运行的第一步是要求公平竞争环境的存在，而后厘清不正当竞争优势的来源，并通过各种有效的方式促进竞争中立的实现。
美国与多个国家和地区签订了双边投资协定和自由贸易协定，并在投资范本中灌输了竞争中立政策。在高质量、高标准的TPP协定中也体现了对竞争中立政策的推行，TPP中主要包括竞争、跨境服务、知识产权等内容，竞争中立是竞争议题的核心，但由于马来西亚、新加坡、越南等TPP成员国家中存在大量的支柱性国有企业，因此遭到了此类国家的反对，这一政策的推行面临着种种阻碍。此外，美国的产业界和政界也希望抓住此次机会，要求政府为民营企业和国有企业提供同等的竞争环境，这也成为美国力推此项政策的一个诱因。
二、美欧力推竞争中立政策的原因
（一）限制新兴经济体的发展
竞争中立政策讨论的热度从国内转移到国际，这并不必然意味着发轫于澳大利亚的竞争中立政策与国际社会所认为的竞争中立政策在性质上是完全相同的，澳大利亚之所以取得了显著成效，是因为政府的不合理保护已经导致市场竞争力的高度萎靡，如果不尽快消除国有企业与民营企业之间扭曲竞争的棘手问题，势必诱发更为严重的后果，所以，澳大利亚竞争中立政策的提出是改革的迫切需要。而美欧等国推行的竞争中立政策却另有其因。
在经济危机时期，政府的干预使得我国经济展现出强大的抵抗能力并表现出迅猛发展的势头，这使得美欧国家在经济一蹶不振时期产生了极大的恐慌。在2016年7月公布的《财富》世界500强企业中，中国共有110家公司入榜，在世界前十大企业中，中国国有企业占据了三席。 联合国贸易和发展组织向全球公布的2016年《世界投资报告》指出，就中国而言，2015年中国外资流入量达1356亿美元，总量居全球第三位，其中国有企业贡献了相当比例的投资量。同时，随着“一带一路”和国际产能合作的推进，中国在发展中国家的投资也继续保持高速增长的态势。因此，美欧等发达国家在经济疲软时期开始将焦点集中于迅猛发展的新兴经济体上面，通过灌输竞争中立政策，达到限制新兴经济体发展的目的。
（二）掌控国际规则的制定权
从近些年的经济情况来看，新兴经济体发展迅猛，无论是资源类企业、制造业企业，还是主权财富基金，都展现出了强大的发展势头，原有的以美欧为主导的国际经贸秩序受到了严峻挑战，国家资本主义的强势来袭，使得国有企业在国际市场上获得国家支持而处于竞争优势地位，而美国等发达国家主要以私营企业为主导，自然处于弱势地位。美国当前的发展阶段是适合贯彻竞争中立政策的，但对于新加坡、中国等以国有企业为主体的新兴经济体来说是不利的。发达国家试图在双边、多边协议中植入竞争中立政策，并将其推崇为国际通行的规则，希望掌控新一轮国际贸易秩序的制定权，打压新兴国家的积极发展态势，扼杀他们参与国际治理的话语权。
三、对竞争中立政策的思考与建议
（一）竞争中立政策的引入应符合自身发展特点
新加坡的公有制经济以“政联公司”为主要形式，其份额超过60%，经营范围涉及制造业、金融、运输和能源等。新加坡在发展初期，政府主要通过实施产业政策先行于竞争政策的战略，这样的方式培育了大量具有产业竞争力的国有企业，在随后的经济转型时期，虽然市场化竞争全面铺开，但是新加坡的国有企业即使没有政府的扶植也能从容应对。目前，新加坡的国有企业具有竞争中立的鲜明特点。从其国有企业的成功经验来看，并不是所有的国有企业都要抵制竞争中立政策，此项原则的适用是有其经济发展阶段特点的。
以美国邮政为例， 1970年《邮政重组法》中规定美国邮政服务享有特权，2007年邮政重组法修订中规定允许将反垄断法适用于此领域，从美国政府的收权到放权，中间也经历了将近四十年的时间，所以，这是每个国家发展必经的阶段，我们不可能苛求每个国家都能跨越此阶段，直接跳跃到美国当前的发达时期。
我国目前处于经济转型的攻坚期，经济发展脆弱，不能为了迎合国际范围内同等标准的竞争中立而放弃现阶段合理的改革进程。應当理性地认识到，竞争中立理念在全球的推行虽然具有共性，但在每个国家的实施又具有个性。所以，笔者认为，当前我国是不适宜发展竞争中立政策的，但不排除未来不会将竞争中立政策纳入到竞争法的规制范围内。
（二）对未来我国实施竞争中立政策的思考
1.明确我国竞争中立政策的适用范围
从适用的外部范围来看，可以借鉴澳大利亚的做法，将规制范围限定在从事商业活动的国有企业。首先，对于完全商业化的国有企业应适用竞争中立政策。其次，对于既提供公共职能又从事商业活动的国有企业，仅对商业活动部分适用。最后，对于竞争中立适用的例外情况也应考虑在内：承担着公共职能的国有企业，不应当适用；中小型国有企业力量较弱，难以影响市场的公平竞争，也可以不适用。
2.设立专门的机构负责执行和监督竞争中立政策的推行
首先，确定国有企业分类监管的范围是执行和监督竞争中立政策的第一步，可以借鉴法国的经验。法国将国有企业分为垄断性国有企业和竞争性国有企业，政府采用收权的方式在基础产业和设施的领域中进行严格把控；在其他部门和领域中，对国有企业的管理采用相对宽松的方式。对于垄断性国有企业，不作审查和监督。对于竞争性国有企业，应设立不同账户区分商业活动和非商业活动的预算状况，不能将国有企业社会公共职能的特权逾越到商业活动领域，导致交叉补贴等问题的出现。
其次，应尽量回避国有企业内部的监督，设立专门的独立于企业之外的机构负责监督。我国《反垄断法》第9条规定，“国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作”，因此，可以赋予反垄断委员会执行和监督竞争中立政策的权利，由反垄断委员会对国有企业竞争优势的来源进行分析，并采取一定的措施，使国有企业回归到公平的竞争环境中。
注释：
财富中文网.http：//www.fortunechina.com/fortune500/c/2016-07/20/content_266955.htm.
参考文献：
[1]李晓玉.“竞争中立”规则的新发展及对中国的影响.国际问题研究.2014（2）.
[2]汤婧.“竞争中立”规则：国有企业的新挑战.国际经济合作.2014（3）.
[3]应品广.竞争中立与国有企业改革：最新进展与中国应对//全面深化改革与现代国家治理——上海市社会科学界联合会第十二届学术年会论文集.上海市社会科学界联合会.2014.
[4]樊富强.澳大利亚关于国有企业竞争中立政策的实施与评析.对外经贸实务.2016（10）.
[5]唐宜红、姚曦.竞争中立：国际市场新规则.国际贸易.2013（3）.
[6]王婷. 竞争中立：国际贸易与投资规则的新焦点.国际经济合作.2012（9）.
[7]胡改蓉.竞争中立对我国国有企业的影响及法制应对.法律科学（西北政法大学学报）.2014（6）.
[8]邸伟、刘民.经济发国达家国有资产管理模式及借鉴意义.辽宁经济.2006（5）.
[9]Tony Greenwood， David Williamson， Jim Armitage， Gary Rumble and Donald Magarey. Corporatization and privatization of State-owned Enterprises： Some Australia Perspective. 17 Hastings Int'l & Comp Law Review， 741， 1994.
[10]Mireya Solis（2011）， “Last train for Asia-Pacific integration： US objection in the TPP negotiations”，Waseda University Organization for Japan-US Studies Working Paper No.201102.
关键词 竞争中立 政策 澳大利亚 原因 建议
作者简介：李军，北京航空航天大学，研究方向：国际法。
中图分类号：D922.29 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.068
一、竞争中立政策的发展和实践
“竞争中立”，是从竞争的角度要求政府在税收、信贷、补贴等方面保持中立的态度，不能因为国有企业所有权地位的不同而享有高于私营企业的特权，比如，国有企业相对于私营企业而言，可以享受税收减免的优惠，可以从政府那里获得低利率贷款并得到担保，可以直接获得政府的资金补贴等等。
（一）竞争中立政策的国内法实践
竞争中立政策这一概念于20世纪90年代在澳大利亚最早被提出，出台此项政策的初衷在于政府的干预已经达到了扭曲市场自由竞争的程度，即使在1993年开始的国有企业公司化改革中也未能改善这种局面。因此，澳大利亚政府认为有必要出台一项新政策，使其竞争秩序回归到资源合理配置的原始状态，竞争中立政策应运而生。
不僅如此，特殊的制度和经济背景也加速了竞争中立政策的产生。首先，澳大利亚是由六个独立的州组成的联邦制国家，各个州具有高度的自治权，每个州都拥有大量的公有制企业，从而造成了区域性垄断。其次，这些公有制企业虽然占有大量的生产资料，却生产出少量的产品，这种低效率的生产模式阻碍了澳大利亚的整体发展。因此，澳大利亚政府开始重新审视国内竞争法规则，认为有必要将竞争中立政策纳入到竞争法体系当中。
1995年，澳大利亚联邦和各州、地区间达成了《竞争原则协定》，《竞争原则协定》开头第一条的第三、四、五款对“中立”都有所涉及。1996年，澳大利亚政府决定将较为严苛的竞争中立措施纳入到国家竞争政策之中，并在《联邦竞争中立政策声明》第四页中首次阐释了竞争中立的含义，澳大利亚竞争中立投诉办公室则对竞争中立的概念作了全面的解释。联邦竞争委员会和生产力委员会则对竞争中立进行了细化。除此之外，澳大利亚政府还确立了国有企业是否符合竞争中立原则的五大评估标准，分别为：公司化、税收中立、借贷中立、政府监管中立、投资回报率要求。
在适用范围上，澳大利亚竞争中立政策适用较为广泛，可以分为横向和纵向两个维度。在纵向上，竞争中立政策排除了提供公共服务的国有企业的适用。在横向上，竞争中立政策适用于包括制造业、采矿业在内的几乎所有的产业部门。
为了保证竞争中立的落地实施，澳大利亚国内立法中的竞争中立制度还包括一套长效稳固的监督机制。当出现竞争中立偏离的情况时，澳大利亚在联邦层面设立了竞争中立投诉办公室，在各个州和地区层面上，交由独立于政府部门的竞争中立投诉机构或财政部门负责处理，并通过公共听证、数据搜集等相关措施确认国有企业是否偏离了竞争中立政策。
（二）竞争中立的国际规则实践
从2009年起，经济与合作发展组织（OECD）就启动了对竞争中立政策的研究，在OECD的研究报告中也明确了建立竞争中立框架的目标和运行方式。OECD认为，竞争中立框架运行的第一步是要求公平竞争环境的存在，而后厘清不正当竞争优势的来源，并通过各种有效的方式促进竞争中立的实现。
美国与多个国家和地区签订了双边投资协定和自由贸易协定，并在投资范本中灌输了竞争中立政策。在高质量、高标准的TPP协定中也体现了对竞争中立政策的推行，TPP中主要包括竞争、跨境服务、知识产权等内容，竞争中立是竞争议题的核心，但由于马来西亚、新加坡、越南等TPP成员国家中存在大量的支柱性国有企业，因此遭到了此类国家的反对，这一政策的推行面临着种种阻碍。此外，美国的产业界和政界也希望抓住此次机会，要求政府为民营企业和国有企业提供同等的竞争环境，这也成为美国力推此项政策的一个诱因。
二、美欧力推竞争中立政策的原因
（一）限制新兴经济体的发展
竞争中立政策讨论的热度从国内转移到国际，这并不必然意味着发轫于澳大利亚的竞争中立政策与国际社会所认为的竞争中立政策在性质上是完全相同的，澳大利亚之所以取得了显著成效，是因为政府的不合理保护已经导致市场竞争力的高度萎靡，如果不尽快消除国有企业与民营企业之间扭曲竞争的棘手问题，势必诱发更为严重的后果，所以，澳大利亚竞争中立政策的提出是改革的迫切需要。而美欧等国推行的竞争中立政策却另有其因。
在经济危机时期，政府的干预使得我国经济展现出强大的抵抗能力并表现出迅猛发展的势头，这使得美欧国家在经济一蹶不振时期产生了极大的恐慌。在2016年7月公布的《财富》世界500强企业中，中国共有110家公司入榜，在世界前十大企业中，中国国有企业占据了三席。 联合国贸易和发展组织向全球公布的2016年《世界投资报告》指出，就中国而言，2015年中国外资流入量达1356亿美元，总量居全球第三位，其中国有企业贡献了相当比例的投资量。同时，随着“一带一路”和国际产能合作的推进，中国在发展中国家的投资也继续保持高速增长的态势。因此，美欧等发达国家在经济疲软时期开始将焦点集中于迅猛发展的新兴经济体上面，通过灌输竞争中立政策，达到限制新兴经济体发展的目的。
（二）掌控国际规则的制定权
从近些年的经济情况来看，新兴经济体发展迅猛，无论是资源类企业、制造业企业，还是主权财富基金，都展现出了强大的发展势头，原有的以美欧为主导的国际经贸秩序受到了严峻挑战，国家资本主义的强势来袭，使得国有企业在国际市场上获得国家支持而处于竞争优势地位，而美国等发达国家主要以私营企业为主导，自然处于弱势地位。美国当前的发展阶段是适合贯彻竞争中立政策的，但对于新加坡、中国等以国有企业为主体的新兴经济体来说是不利的。发达国家试图在双边、多边协议中植入竞争中立政策，并将其推崇为国际通行的规则，希望掌控新一轮国际贸易秩序的制定权，打压新兴国家的积极发展态势，扼杀他们参与国际治理的话语权。
三、对竞争中立政策的思考与建议
（一）竞争中立政策的引入应符合自身发展特点
新加坡的公有制经济以“政联公司”为主要形式，其份额超过60%，经营范围涉及制造业、金融、运输和能源等。新加坡在发展初期，政府主要通过实施产业政策先行于竞争政策的战略，这样的方式培育了大量具有产业竞争力的国有企业，在随后的经济转型时期，虽然市场化竞争全面铺开，但是新加坡的国有企业即使没有政府的扶植也能从容应对。目前，新加坡的国有企业具有竞争中立的鲜明特点。从其国有企业的成功经验来看，并不是所有的国有企业都要抵制竞争中立政策，此项原则的适用是有其经济发展阶段特点的。
以美国邮政为例， 1970年《邮政重组法》中规定美国邮政服务享有特权，2007年邮政重组法修订中规定允许将反垄断法适用于此领域，从美国政府的收权到放权，中间也经历了将近四十年的时间，所以，这是每个国家发展必经的阶段，我们不可能苛求每个国家都能跨越此阶段，直接跳跃到美国当前的发达时期。
我国目前处于经济转型的攻坚期，经济发展脆弱，不能为了迎合国际范围内同等标准的竞争中立而放弃现阶段合理的改革进程。應当理性地认识到，竞争中立理念在全球的推行虽然具有共性，但在每个国家的实施又具有个性。所以，笔者认为，当前我国是不适宜发展竞争中立政策的，但不排除未来不会将竞争中立政策纳入到竞争法的规制范围内。
（二）对未来我国实施竞争中立政策的思考
1.明确我国竞争中立政策的适用范围
从适用的外部范围来看，可以借鉴澳大利亚的做法，将规制范围限定在从事商业活动的国有企业。首先，对于完全商业化的国有企业应适用竞争中立政策。其次，对于既提供公共职能又从事商业活动的国有企业，仅对商业活动部分适用。最后，对于竞争中立适用的例外情况也应考虑在内：承担着公共职能的国有企业，不应当适用；中小型国有企业力量较弱，难以影响市场的公平竞争，也可以不适用。
2.设立专门的机构负责执行和监督竞争中立政策的推行
首先，确定国有企业分类监管的范围是执行和监督竞争中立政策的第一步，可以借鉴法国的经验。法国将国有企业分为垄断性国有企业和竞争性国有企业，政府采用收权的方式在基础产业和设施的领域中进行严格把控；在其他部门和领域中，对国有企业的管理采用相对宽松的方式。对于垄断性国有企业，不作审查和监督。对于竞争性国有企业，应设立不同账户区分商业活动和非商业活动的预算状况，不能将国有企业社会公共职能的特权逾越到商业活动领域，导致交叉补贴等问题的出现。
其次，应尽量回避国有企业内部的监督，设立专门的独立于企业之外的机构负责监督。我国《反垄断法》第9条规定，“国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作”，因此，可以赋予反垄断委员会执行和监督竞争中立政策的权利，由反垄断委员会对国有企业竞争优势的来源进行分析，并采取一定的措施，使国有企业回归到公平的竞争环境中。
注释：
财富中文网.http：//www.fortunechina.com/fortune500/c/2016-07/20/content_266955.htm.
参考文献：
[1]李晓玉.“竞争中立”规则的新发展及对中国的影响.国际问题研究.2014（2）.
[2]汤婧.“竞争中立”规则：国有企业的新挑战.国际经济合作.2014（3）.
[3]应品广.竞争中立与国有企业改革：最新进展与中国应对//全面深化改革与现代国家治理——上海市社会科学界联合会第十二届学术年会论文集.上海市社会科学界联合会.2014.
[4]樊富强.澳大利亚关于国有企业竞争中立政策的实施与评析.对外经贸实务.2016（10）.
[5]唐宜红、姚曦.竞争中立：国际市场新规则.国际贸易.2013（3）.
[6]王婷. 竞争中立：国际贸易与投资规则的新焦点.国际经济合作.2012（9）.
[7]胡改蓉.竞争中立对我国国有企业的影响及法制应对.法律科学（西北政法大学学报）.2014（6）.
[8]邸伟、刘民.经济发国达家国有资产管理模式及借鉴意义.辽宁经济.2006（5）.
[9]Tony Greenwood， David Williamson， Jim Armitage， Gary Rumble and Donald Magarey. Corporatization and privatization of State-owned Enterprises： Some Australia Perspective. 17 Hastings Int'l & Comp Law Review， 741， 1994.
[10]Mireya Solis（2011）， “Last train for Asia-Pacific integration： US objection in the TPP negotiations”，Waseda University Organization for Japan-US Studies Working Paper No.201102.
