设区市的地方立法权研究
摘 要 设区的市享有立法权，这对我国法治建设意义非凡，不仅可以充分发挥地方的积极性，扩大公民的政治参与，还可以培养地方政府官员的法治思维，依法行政，建设法治国家。但在现实中地方立法权仍存在权限程序等多方面问题，这些问题如果不解决，我国法治国家的建设仍将是一个漫长的过程。
关键词 地方 立法权 困境
作者简介：石文丽，河南财经政法大学法学院。
中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.067
2015年3月15日修改的《中华人民共和国立法法》第72条规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。”这一条款开创了地方立法的新篇章。赋予地区立法权具有非常重要的意义，是推进法治建设的重要举措。任何事情都不是完美的，承认它重大意义的同时还要敢于正视它出现的问题，分析问题并不断完善，让它更好地服务于法治建设的大目标。
一、 设区市的立法权存在的问题
（一） 立法权限不明确
《立法法》第72条和第82条规定了设区市的立法权，但是该条款规定模糊不清，立法权限不明确，如第72条中明确规定设区市在四个方面制定地方性法规。但是在用肯定列举之后用了一个等字，这个等字是等内还是等外？没有明确说明，这就造成设区的市在具体立法中立法权限不是很明确，如果是等内，那用等字就有点多余，如果是等外，那就没有必要用这个字，因为其他所有事项设区市都要权限立法，所以这个等字容易造成歧义。对于不符合这四项当中但是又是自己地方特色的部分或者东西能不能立法？如信阳毛尖，毛尖作为信阳的招牌，在信阳当地经济中起到巨大作用，但是国家并没有针对信阳毛尖专门立法，信阳毛尖跟其他茶叶相比又有自己的特殊性，所以信阳市有没有专门针对信阳毛尖立法的权限不是很明确，但是对于信阳来说针对毛尖的专门立法又很有必要。
（二）立法能力和立法质量让人质疑
立法作为一项技术性活动，需要拥有专业技术的专业人员来进行。而且我国作为一个地域广阔的国家，东西南北地方特色浓郁，各个地方与其他地方的经济发达程度、文化水平高低、社会发展程度都不同，这些都会影响一个地方立法质量。
立法质量不高主要体现在立法者立法经验不足，能力有限，加上个别领导官本位思想严重，缺乏为民服务的思想，没有科学的立法技术，所以不乏拍脑门决定的领导。加上以前地方没有立法经验，面对突然而来的立法重任，往往不知所措，所以现在很多地方的立法内容都存在地方之间相互抄袭，或者与中央立法重复的现象。立法质量不高不仅影响一个地方的法治化进程，而且影响一个地方的经济文化建设和社会经济的发展，所以立法质量问题不容忽视。
（三） 立法中地方保护主义盛行
赋予其立法权，地方独立性增强，以前用红头文件保护地方利益的現象将变成用立法来保护，这无疑为地方保护主义打上一个保护伞。短期来看，地方利益会有所增加，经济效益提高，但是这种做法违反了市场运行规律，会破坏市场经济的平稳运行，长期也会损坏百姓的利益。
（四） 立法程序存在问题
《中华人民共和国立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”法律中明确规定了对于百姓的参与权与知情权，对于涉及公共利益或者有分歧的，可以通过各种形式征求公众意见。
二、 立法权问题的原因分析
（一） 立法信仰缺失
主要是我国五千年文化遗留的问题，造成我国一些官员的官本位思想一时难以转变，这就导致在立法的时候过多考虑个人利益，部门利益，或者为了政绩考虑只想着当地的利益。这是造成我国立法质量问题和立法部门化现象存在的一个主要原因。
（二）立法能力不足
以前设区的市没有立法权限，所以面对突然赋予的立法权力一时难以胜任。没有一个专门进行立法的部门是主要原因，其次也是这方面人才的不足，导致立法质量不高。
（三）立法监督不够
主要是群众的参与权没有得到贯彻落实，其次就是当设区的市立法备案审查后，其法律后果会引起撤销制度。我国全国人大常委会有权撤销同宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规，国务院有权改变或撤销不适当的地方政府规章。
三、完善地方立法的对策
（一）明确设区市的立法权限
完善《中华人民共和国立法法》，明确规定设区市的地方立法权限，采用肯定式列举或者否定式列举，摒弃“等”这种不明确的字眼出现，防止钻法律制定不明确的空子。另外，“城乡建设与管理”具体包括公共设施的建造与管理、城市规划、乡村规划等，但不限于此。结合政府各部门以往的管理实践，还包括交通、环保、水务、卫生、农牧林等。像这种涵义外延的术语，应该由立法机关进行具体的解释。
其次，对于一些在全国有名的地方特色，虽不在《立法法》规定的四项当中，但是却有立法必要性的，地方是否有权进行立法，国家也应该有个明确的态度，允许还是禁止。
（二） 提高立法能力和立法质量
由于地方立法是以前没有的职能，所以要进行立法，首先需要建立一个专门进行立法的机构，法制工作委员会组成人员的选拔要选用精通法律的人员，要有专业的素养，其次要申请相关经费，组成一个专业的立法机构。
十八大四中全会指出：“全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。”这主要从两方面来说，专业素养和实践水平，立法队伍的人才，首先要树立正确的立法信仰，真正做到立法为了人民，为了百姓，不能有官本位思想，杜绝偏离社会主义核心价值观的立法；还可以邀请委托社会上法律方面的权威人士学者进行立法。实践方面，最主要的就是要体察民情，了解百姓的需求，对于符合群众利益又有立法必要的要在权限内进行立法，只有符合百姓利益的法律才是我国法治建设需要的法。
（三） 完善设区市的立法程序
我国对于设区的市的立法程序没有做出规定，因此可以参照行政立法的程序来进行。在相对较为重要的起草和审查过程中，要充分体现公民参与的重要性，出积极主动举行听证外，对于公民和相关组织申请听证也要重视。
具体而言，在起草时，可以通过论坛等形式征求群众意见。此外，起草单位应与其他密切相关部门征求意见。制定出来之后也要及时向社会公布，便于公众了解。总之，立法要深入贯彻科学立法，民主立法这些原则，充分保障群众的参与权，做到程序正当，符合法律的要求。
（四） 做好对地方立法权的监督
法律是否符合现状，最后的备案监督必不可少。这也是防止地方政府规章与上位法发生冲突的最后一道防线，是监督地方政府是否在法定权限内按照法定程序立法的关键，所以建立完备的操作性强的审查机制至关重要。
《立法法》的修改具有重要意义。它符合我国国情，是我国法治建设和发展的必然趋势。但是在起步阶段，设区市的地方立法还存在很多问题，这就要求我们坚持正确的大方向，对于其中的一些小问题逐步进行完善，使地方立法真正发挥作用，积极推进我国法治国家建设的进程。
参考文献：
[1]汪俊英.关于设区的市立法权的若干思考.学习论坛.2016（3）.
[2]程庆栋.论设区的市的立法权：权限范围与权力行使.政治与法律.2015（8）.
[3]刘席宏.赋予设区的市地方立法权的法律思路及其建议.河北经贸大学学报（综合版）.2015（2）.
[4]郑毅.对我国《立法法》修改后若干疑难问题的诠释与回应.政治与法律.2016（1）.
关键词 地方 立法权 困境
作者简介：石文丽，河南财经政法大学法学院。
中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.067
2015年3月15日修改的《中华人民共和国立法法》第72条规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。”这一条款开创了地方立法的新篇章。赋予地区立法权具有非常重要的意义，是推进法治建设的重要举措。任何事情都不是完美的，承认它重大意义的同时还要敢于正视它出现的问题，分析问题并不断完善，让它更好地服务于法治建设的大目标。
一、 设区市的立法权存在的问题
（一） 立法权限不明确
《立法法》第72条和第82条规定了设区市的立法权，但是该条款规定模糊不清，立法权限不明确，如第72条中明确规定设区市在四个方面制定地方性法规。但是在用肯定列举之后用了一个等字，这个等字是等内还是等外？没有明确说明，这就造成设区的市在具体立法中立法权限不是很明确，如果是等内，那用等字就有点多余，如果是等外，那就没有必要用这个字，因为其他所有事项设区市都要权限立法，所以这个等字容易造成歧义。对于不符合这四项当中但是又是自己地方特色的部分或者东西能不能立法？如信阳毛尖，毛尖作为信阳的招牌，在信阳当地经济中起到巨大作用，但是国家并没有针对信阳毛尖专门立法，信阳毛尖跟其他茶叶相比又有自己的特殊性，所以信阳市有没有专门针对信阳毛尖立法的权限不是很明确，但是对于信阳来说针对毛尖的专门立法又很有必要。
（二）立法能力和立法质量让人质疑
立法作为一项技术性活动，需要拥有专业技术的专业人员来进行。而且我国作为一个地域广阔的国家，东西南北地方特色浓郁，各个地方与其他地方的经济发达程度、文化水平高低、社会发展程度都不同，这些都会影响一个地方立法质量。
立法质量不高主要体现在立法者立法经验不足，能力有限，加上个别领导官本位思想严重，缺乏为民服务的思想，没有科学的立法技术，所以不乏拍脑门决定的领导。加上以前地方没有立法经验，面对突然而来的立法重任，往往不知所措，所以现在很多地方的立法内容都存在地方之间相互抄袭，或者与中央立法重复的现象。立法质量不高不仅影响一个地方的法治化进程，而且影响一个地方的经济文化建设和社会经济的发展，所以立法质量问题不容忽视。
（三） 立法中地方保护主义盛行
赋予其立法权，地方独立性增强，以前用红头文件保护地方利益的現象将变成用立法来保护，这无疑为地方保护主义打上一个保护伞。短期来看，地方利益会有所增加，经济效益提高，但是这种做法违反了市场运行规律，会破坏市场经济的平稳运行，长期也会损坏百姓的利益。
（四） 立法程序存在问题
《中华人民共和国立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”法律中明确规定了对于百姓的参与权与知情权，对于涉及公共利益或者有分歧的，可以通过各种形式征求公众意见。
二、 立法权问题的原因分析
（一） 立法信仰缺失
主要是我国五千年文化遗留的问题，造成我国一些官员的官本位思想一时难以转变，这就导致在立法的时候过多考虑个人利益，部门利益，或者为了政绩考虑只想着当地的利益。这是造成我国立法质量问题和立法部门化现象存在的一个主要原因。
（二）立法能力不足
以前设区的市没有立法权限，所以面对突然赋予的立法权力一时难以胜任。没有一个专门进行立法的部门是主要原因，其次也是这方面人才的不足，导致立法质量不高。
（三）立法监督不够
主要是群众的参与权没有得到贯彻落实，其次就是当设区的市立法备案审查后，其法律后果会引起撤销制度。我国全国人大常委会有权撤销同宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规，国务院有权改变或撤销不适当的地方政府规章。
三、完善地方立法的对策
（一）明确设区市的立法权限
完善《中华人民共和国立法法》，明确规定设区市的地方立法权限，采用肯定式列举或者否定式列举，摒弃“等”这种不明确的字眼出现，防止钻法律制定不明确的空子。另外，“城乡建设与管理”具体包括公共设施的建造与管理、城市规划、乡村规划等，但不限于此。结合政府各部门以往的管理实践，还包括交通、环保、水务、卫生、农牧林等。像这种涵义外延的术语，应该由立法机关进行具体的解释。
其次，对于一些在全国有名的地方特色，虽不在《立法法》规定的四项当中，但是却有立法必要性的，地方是否有权进行立法，国家也应该有个明确的态度，允许还是禁止。
（二） 提高立法能力和立法质量
由于地方立法是以前没有的职能，所以要进行立法，首先需要建立一个专门进行立法的机构，法制工作委员会组成人员的选拔要选用精通法律的人员，要有专业的素养，其次要申请相关经费，组成一个专业的立法机构。
十八大四中全会指出：“全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。”这主要从两方面来说，专业素养和实践水平，立法队伍的人才，首先要树立正确的立法信仰，真正做到立法为了人民，为了百姓，不能有官本位思想，杜绝偏离社会主义核心价值观的立法；还可以邀请委托社会上法律方面的权威人士学者进行立法。实践方面，最主要的就是要体察民情，了解百姓的需求，对于符合群众利益又有立法必要的要在权限内进行立法，只有符合百姓利益的法律才是我国法治建设需要的法。
（三） 完善设区市的立法程序
我国对于设区的市的立法程序没有做出规定，因此可以参照行政立法的程序来进行。在相对较为重要的起草和审查过程中，要充分体现公民参与的重要性，出积极主动举行听证外，对于公民和相关组织申请听证也要重视。
具体而言，在起草时，可以通过论坛等形式征求群众意见。此外，起草单位应与其他密切相关部门征求意见。制定出来之后也要及时向社会公布，便于公众了解。总之，立法要深入贯彻科学立法，民主立法这些原则，充分保障群众的参与权，做到程序正当，符合法律的要求。
（四） 做好对地方立法权的监督
法律是否符合现状，最后的备案监督必不可少。这也是防止地方政府规章与上位法发生冲突的最后一道防线，是监督地方政府是否在法定权限内按照法定程序立法的关键，所以建立完备的操作性强的审查机制至关重要。
《立法法》的修改具有重要意义。它符合我国国情，是我国法治建设和发展的必然趋势。但是在起步阶段，设区市的地方立法还存在很多问题，这就要求我们坚持正确的大方向，对于其中的一些小问题逐步进行完善，使地方立法真正发挥作用，积极推进我国法治国家建设的进程。
参考文献：
[1]汪俊英.关于设区的市立法权的若干思考.学习论坛.2016（3）.
[2]程庆栋.论设区的市的立法权：权限范围与权力行使.政治与法律.2015（8）.
[3]刘席宏.赋予设区的市地方立法权的法律思路及其建议.河北经贸大学学报（综合版）.2015（2）.
[4]郑毅.对我国《立法法》修改后若干疑难问题的诠释与回应.政治与法律.2016（1）.
