增强社区民主自治能力建设探析
摘 要 当前我国城市基层民主政治建设情况正在发生较大的转变，由通常简单的行政管理逐步走向民主自治化进程，推进社区民主自治建设，发挥社区自身的自治功能等特点，是我國提高城市基层管理的客观因素需要。如何解决社区从行政化倾向中转变出来，有更多的时间和精力开展社区自治能力建设，是贯彻党的十九大提出关于社会治理、保障民生、社会组织以及协商民主问题等论述的重要体现。
关键词 社区 民主自治 社会 和谐稳定性 建设
作者简介：杨海明，中共漳州市芗城区委党校，高级讲师。
中图分类号：D638 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.066
当前，我国城市化进程节奏加快，城市化进程中的基础模块社区在加快城市化进程方面逐步显现出越来越重要的作用。社区是社会的基石，怎样更好的服务居民群众，是社区工作首要思考并落实的立足点和出发点，社区民主自治能力的建设事关社会的和谐稳定，各级党委政府及各有关部门务必重视社区建设，确实加强组织领导，密切配合，齐抓共管，大力推进我国当前社区民主自治建设有利于社会和谐安定稳定。
一、社区民主自治能力建设现状
我国城市社区居民委员会是居民基层群众性的自治组织，自我管理、自我教育、自我服务是城市社区的要素特点。进入21世纪，我国正处于加快推进社会主义现代化建设的新的历史起点，在党的十九大精神的号召下，城市基层建设正在发生新的改革，社区自身所要承担的社会服务及社会管理的任务更加繁重、维护社会稳定的功能更加突出，居民对社区的服务要求更加迫切。但不少政府部门与社区之间还存在工作关系理不顺、社区减负工作落实不到位、社区工作者队伍人员经常变动、队伍素质普遍较低、社区服务基础设施薄弱、工作经费难以落实等问题，这些一定程度上影响了社区功能发挥积极作用，应当引起政府有关部门的足够重视。
（一）社区居委会负担仍然过重
一是协助工作任务多。福建省社区建设联席会议办公室关于印发《社区工作准入指导目录》的通知闽社办〔2014〕1号文件中社区工作准入指导目录一规定：需社区协助完成的工作共61项，许多工作从协助转变为主抓，最终成为主体责任单位纳入相关单位考核中，还有一些未纳入目录的单位具体事项和中心工作也在社区工作范围中，如：创建全国文明城市、创建全国卫生城市、防台风、防汛、禁炮和黄标车整治、城乡居民医疗保障、老龄委等等，导致社区主官参加及应付的工作会议多，经常会给居民到社区办理社会事务带来诸多的不便。二是社区台帐多。闽社办〔2014〕1号文件中社区工作准入指导目录二规定：需社区建立的台账报表共15项，除统一制作的台帐外，其他部分部门又另设台帐，并要求社区填写的名目众多且要求高，例如：经济普查、污染源普查、非公经济组织调查、安全生产、微型消防站、健康教育、病媒生物防制、爱国卫生运动、志愿者服务站、居家养老服务、归侨侨务等等。三是检查评比多。闽社办〔2014〕1号文件中社区工作准入指导目录三规定：面向社区开展的检查评比达标活动共7项，除此之外，各个层面、方面的有通知的检查，无提前通知的抽查也不在少数，区级机关对各镇街考核评比中一半以上的项目传导到社区，如党的建设、经济发展、人口与计划生育、黄标车整治、安全生产等责任状考评。四是社区盖的公章多。闽社办〔2014〕1号文件中规定社区工作准入指导目录四规定：需社区盖章证明事项共16项外，还存在着相当行业事务办理要到社区盖章，如：未婚证明、死亡证明、安置证明、产权证明、亲属关系证明、公证证明、租房证明、抚养动员通知证明、学生及家庭情况调查证明、银行贷款收入证明、购房按揭证明、储蓄卡挂失证明等等。在这种繁杂的事物中，导致社区无暇顾及并做好全面有序的工作，造成只能采取应付式的解决这类工作，因此，给群众产生了不良的影响，造成了不良的形象。
（二）社区工作者队伍人员不够稳定素质偏低
以漳州市芗城区为例，社区两委成员全日制大专以上学历不到5%占比偏低，人员队伍不够稳定，人才引进难，留下来更难。据了解，2009年经芗城区统考招聘应届大学毕业生分配到新桥街道社区的5名工作人员中，已有4名人员通过竞聘、辞区人员素质偏低，领会党委政府相关部门为民办实事和服务居民等政策等能力时有出现职等方式离开社区工作岗位，选优配强的人员留不住；一年多时间里新桥街道社区工作人员主动辞职的就有8名，其中社区居委会主任2名，目前空编5个，很大程度地影响到这支队伍的稳定。社偏差，导致服务居民的质量不高、效率较低，影响到群众满意率。
（三）统筹协调社区发展工作落实不到位不平衡
社区管理机构的领导、支持、协调和服务重视不足。一是社区工作经费与人员配置不到位，独立于社区两委成员之外的社区工作站机构人员编制没有落实。二是社区经济的发展不平衡不充分现象比较突出。社区单位资源的开发利用相对不足，打牢自治的物质和经济基础等方面的工作有待于提高。三是社区以社会群体为工作领域，辖区内各机关、企业、事业单位和居民群众共同参与积极性不高，相关工作难以落实或落实不到位。
二、社区民主自治现状主要原因
各级政府没有充分认识到社区居民自治的法律地位，部分群众对社区的要求办理的事务期望值过高，社区组织成员争取民主自治法律意识不强等因素直接影响推进社区民主自治的进程，造成社区居委会负担仍然过重，人员队伍素质普遍不高且不够稳定，影响了社区民主自治能力建设。
（一）对社区以自治为目标的认识不足
社区自治的法律地位没能在各级政府部门和居民群众中得到广泛认可。首先是政府大多数部门和多数居民群众普遍认为社区是政府的组成部分，当成一级小政府，缺乏对社区民主自治的充分认识。多数政府职能部门习惯把工作延伸到社区，习惯于把社区当成自己的“腿”，发号施令，原属于本部门职能范围内该做的事务，习惯交由社区代劳，面对众多政府部门，社区整天只能忙于应付，正所谓上面千条线，下面一根针，社区难以承受。其次是居民群众大多数也把社区当成一级小政府，俗称“居政府”。许多居民群众特别是年纪比较大、文化程度较低的居民群众不管办理什么事务，要找要问的事第一个就是先找社区。三是部分群众对社区的要求办理的事务期望值过高。有些不是社区职能的事务经社区工作人员解释后个别群众认为是在为难他们，比如涉访涉诉信访、物业服务管理、业务投诉和家庭财产分配纠纷等等。四是社区成员争取民主自治法律意识不强。总觉得上级哪个部门都是领导，哪个也不能怠慢，同样对一些来办理超出社区职权范围社会事务的居民群众，虽然作过合理解释却经常遭到无理取闹仍然要选择忍气吞声，尽量避免因工作态度等不当被投诉，社区组织成员民主自治意识不足。
（二）对社区队伍建设重视不够
一是劳动报酬偏低，经过调查了解，社区工作者最为关注并提出要求改善的问题他们的待遇问题，常常提出反应社区工作的收入与他们的付出完全不相适应。工作量与实际工作待遇不成比例，以漳州市芗城区为例，创城、创卫、防汛、防台风、重要时期的维稳稳控等中心任务经常加班加点并放弃周未休息，又不能有加班补贴；目前社区工作人员扣除五险一金外平时平均每月不足1700元（其中入职3至4年仅1400多元）的待遇（芗城区目前新开盘房价每平方米大多在1.6万至1.8万元区间），这些社区工作者大部分是中年人，更重要的是他们还承担着抚养家庭经济来源的重担，在这种待遇的情况下，我们的社区工作是无法留住年纪轻、文化程度较高、且有能力为社区工作服务的社区工作者，更留不住我们社区所需要的人才。二是社区工作人员队伍建设缺乏有效管理的激励机制，吃“大锅钣”的现象仍然存在，干多干少一个样，这既不利调动积极性，又不利于提升人员素质。社区工作人员普遍感到，工作干得再好也只是“群众性自治组织”成员，到退休只能享受与普通企业工人相当甚至更低的社保金。因此，应付思想在社区人员中普遍存在。
（三）对社区自治建设投入不足
社区所需经费的主要来源是政府的拨款，按照相关条文，区财政是按户籍人口配置人员、下拨社区工作经费。但在实际情况中，是按属地服务管理的办法。这其中的不合理性就存在了：不少外来打工者、外来区域购房者户籍的人员是归属于不在社区的常住人员，但仍属于管理范围，这样对一个编制仅有5至6名的社区，其工作人员要承担服务管辖着5000至近10000人口来说，工作经费与人员配置明显不足。由于政府财力有限，注入社区的建设经费往往不足开支，超支的部分要依靠社区经济的发展和社区挂钩单位的支持来解决，而社区经济基础和单位资源的开发利用差异导致发展不平衡。参与创建全国文明城市、创建全国卫生城市等等综合性工作实际中基层街道社区始终冲在一线且都承擔着属地主体责任，而有些责任单位经常走过场，辖区单位与居民群众参与度、支持度低，社区经常由协助变为主抓，往往单打独斗，从而无法形成合力，相关工作难以得到有效落实。
三、社区民主自治能力建设思考与建议
推进城市基层民主政治建设，增强社区居民自治功能，是实现城市经济社会协调发展的必然要求，是贯彻落实十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想在城市工作中的具体体现，也是加强城市基层民主政治建设的重要途径。面对新时代，有了新要求，要在现有社区自治的工作基础上，进一步完善基层群众自治制度，健全城市基层管理和服务体制，努力把社区居民自治工作提高到一个新的水平。
（一）逐步建立并完善整体的社区自治体系
首先，要认识到社区居民自治的重要性，转变政府职能部分发工作方式，利用其职能特点来为社区自治提供建设性服务，充分发挥政府职能在社区自治工作中的指导性作用，让群众充分认识到社区民主自治在法治建设中起到的积极作用。
（二）要真正做到社区自治在工作中效率的有效提高
切实转变政府职能的同时，认真落实《福建省民政厅、中共福建省委组织部转发民政部、中共中央组织部关于进一步开展社区减负工作的通知》闽民建〔2015〕228号文件精神，更好发挥组织、服务群众的积极效应。
（三）突出发展社区自治的特殊功能
坚持“以人为本”的原则，设立社区服务站等为社区服务机构，进一步逐步提高社区服务管理及文化卫生等保障性服务，配齐配强社区综合保障工作站人员，赋予社区居民委员会对社区资产的管理权。
（四）统筹建立有效的留人引才机制
由于社区工作不论是内容上还是方式上都已经趋向“机关化”，而且城市管理重心的不断下移和“属地管理”原则，对他们的工作要求也越来越高，社区组织和村级组织一样需要人才，甚至比村级组织更需要综合型人才。然而，人才的缺失，很大一部分跟社区工作者队伍不被重视，社会地位不高，薪酬待遇偏少有关，现在社区工作人员报酬主要由区、街两级财政支付，建议市政府能否在每年财政支出预算中安排一定的经费用于社区工资及社保金支付，社区居民委员会成员、社区专职工作人员报酬其标准原则上不低于上年度当地社会平均工资水平。建立完善对社区工作者队伍的考核管理和激励机制。要建立和完善对社区工作者队伍可操作性的行之有效考核管理办法，实行优胜劣汰。要落实街道（乡镇）事业单位安排一定比例岗位专门面向社区干部招聘，落实高校毕业生服务社区计划，以拓宽社区人才引进渠道，进一步有效落实从社区主干中招录公务员和事业编制人员，有计划地选拔优秀社区党组织书记担任街道（乡镇）党政领导班子成员，以提高社区人员工作积极性。这样，通过解决人才基本报酬和社会保障问题、拓宽人才引进渠道、建立人才激励机制，必将有效集聚人才扎根社区、服务社区，提高社区自治的整体能力建设。
参考文献：
[1]福建省社区建设文件选编.2010-2016.
[2]闽社办〔2014〕1号文件《社区工作准入指导目录》.
关键词 社区 民主自治 社会 和谐稳定性 建设
作者简介：杨海明，中共漳州市芗城区委党校，高级讲师。
中图分类号：D638 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.066
当前，我国城市化进程节奏加快，城市化进程中的基础模块社区在加快城市化进程方面逐步显现出越来越重要的作用。社区是社会的基石，怎样更好的服务居民群众，是社区工作首要思考并落实的立足点和出发点，社区民主自治能力的建设事关社会的和谐稳定，各级党委政府及各有关部门务必重视社区建设，确实加强组织领导，密切配合，齐抓共管，大力推进我国当前社区民主自治建设有利于社会和谐安定稳定。
一、社区民主自治能力建设现状
我国城市社区居民委员会是居民基层群众性的自治组织，自我管理、自我教育、自我服务是城市社区的要素特点。进入21世纪，我国正处于加快推进社会主义现代化建设的新的历史起点，在党的十九大精神的号召下，城市基层建设正在发生新的改革，社区自身所要承担的社会服务及社会管理的任务更加繁重、维护社会稳定的功能更加突出，居民对社区的服务要求更加迫切。但不少政府部门与社区之间还存在工作关系理不顺、社区减负工作落实不到位、社区工作者队伍人员经常变动、队伍素质普遍较低、社区服务基础设施薄弱、工作经费难以落实等问题，这些一定程度上影响了社区功能发挥积极作用，应当引起政府有关部门的足够重视。
（一）社区居委会负担仍然过重
一是协助工作任务多。福建省社区建设联席会议办公室关于印发《社区工作准入指导目录》的通知闽社办〔2014〕1号文件中社区工作准入指导目录一规定：需社区协助完成的工作共61项，许多工作从协助转变为主抓，最终成为主体责任单位纳入相关单位考核中，还有一些未纳入目录的单位具体事项和中心工作也在社区工作范围中，如：创建全国文明城市、创建全国卫生城市、防台风、防汛、禁炮和黄标车整治、城乡居民医疗保障、老龄委等等，导致社区主官参加及应付的工作会议多，经常会给居民到社区办理社会事务带来诸多的不便。二是社区台帐多。闽社办〔2014〕1号文件中社区工作准入指导目录二规定：需社区建立的台账报表共15项，除统一制作的台帐外，其他部分部门又另设台帐，并要求社区填写的名目众多且要求高，例如：经济普查、污染源普查、非公经济组织调查、安全生产、微型消防站、健康教育、病媒生物防制、爱国卫生运动、志愿者服务站、居家养老服务、归侨侨务等等。三是检查评比多。闽社办〔2014〕1号文件中社区工作准入指导目录三规定：面向社区开展的检查评比达标活动共7项，除此之外，各个层面、方面的有通知的检查，无提前通知的抽查也不在少数，区级机关对各镇街考核评比中一半以上的项目传导到社区，如党的建设、经济发展、人口与计划生育、黄标车整治、安全生产等责任状考评。四是社区盖的公章多。闽社办〔2014〕1号文件中规定社区工作准入指导目录四规定：需社区盖章证明事项共16项外，还存在着相当行业事务办理要到社区盖章，如：未婚证明、死亡证明、安置证明、产权证明、亲属关系证明、公证证明、租房证明、抚养动员通知证明、学生及家庭情况调查证明、银行贷款收入证明、购房按揭证明、储蓄卡挂失证明等等。在这种繁杂的事物中，导致社区无暇顾及并做好全面有序的工作，造成只能采取应付式的解决这类工作，因此，给群众产生了不良的影响，造成了不良的形象。
（二）社区工作者队伍人员不够稳定素质偏低
以漳州市芗城区为例，社区两委成员全日制大专以上学历不到5%占比偏低，人员队伍不够稳定，人才引进难，留下来更难。据了解，2009年经芗城区统考招聘应届大学毕业生分配到新桥街道社区的5名工作人员中，已有4名人员通过竞聘、辞区人员素质偏低，领会党委政府相关部门为民办实事和服务居民等政策等能力时有出现职等方式离开社区工作岗位，选优配强的人员留不住；一年多时间里新桥街道社区工作人员主动辞职的就有8名，其中社区居委会主任2名，目前空编5个，很大程度地影响到这支队伍的稳定。社偏差，导致服务居民的质量不高、效率较低，影响到群众满意率。
（三）统筹协调社区发展工作落实不到位不平衡
社区管理机构的领导、支持、协调和服务重视不足。一是社区工作经费与人员配置不到位，独立于社区两委成员之外的社区工作站机构人员编制没有落实。二是社区经济的发展不平衡不充分现象比较突出。社区单位资源的开发利用相对不足，打牢自治的物质和经济基础等方面的工作有待于提高。三是社区以社会群体为工作领域，辖区内各机关、企业、事业单位和居民群众共同参与积极性不高，相关工作难以落实或落实不到位。
二、社区民主自治现状主要原因
各级政府没有充分认识到社区居民自治的法律地位，部分群众对社区的要求办理的事务期望值过高，社区组织成员争取民主自治法律意识不强等因素直接影响推进社区民主自治的进程，造成社区居委会负担仍然过重，人员队伍素质普遍不高且不够稳定，影响了社区民主自治能力建设。
（一）对社区以自治为目标的认识不足
社区自治的法律地位没能在各级政府部门和居民群众中得到广泛认可。首先是政府大多数部门和多数居民群众普遍认为社区是政府的组成部分，当成一级小政府，缺乏对社区民主自治的充分认识。多数政府职能部门习惯把工作延伸到社区，习惯于把社区当成自己的“腿”，发号施令，原属于本部门职能范围内该做的事务，习惯交由社区代劳，面对众多政府部门，社区整天只能忙于应付，正所谓上面千条线，下面一根针，社区难以承受。其次是居民群众大多数也把社区当成一级小政府，俗称“居政府”。许多居民群众特别是年纪比较大、文化程度较低的居民群众不管办理什么事务，要找要问的事第一个就是先找社区。三是部分群众对社区的要求办理的事务期望值过高。有些不是社区职能的事务经社区工作人员解释后个别群众认为是在为难他们，比如涉访涉诉信访、物业服务管理、业务投诉和家庭财产分配纠纷等等。四是社区成员争取民主自治法律意识不强。总觉得上级哪个部门都是领导，哪个也不能怠慢，同样对一些来办理超出社区职权范围社会事务的居民群众，虽然作过合理解释却经常遭到无理取闹仍然要选择忍气吞声，尽量避免因工作态度等不当被投诉，社区组织成员民主自治意识不足。
（二）对社区队伍建设重视不够
一是劳动报酬偏低，经过调查了解，社区工作者最为关注并提出要求改善的问题他们的待遇问题，常常提出反应社区工作的收入与他们的付出完全不相适应。工作量与实际工作待遇不成比例，以漳州市芗城区为例，创城、创卫、防汛、防台风、重要时期的维稳稳控等中心任务经常加班加点并放弃周未休息，又不能有加班补贴；目前社区工作人员扣除五险一金外平时平均每月不足1700元（其中入职3至4年仅1400多元）的待遇（芗城区目前新开盘房价每平方米大多在1.6万至1.8万元区间），这些社区工作者大部分是中年人，更重要的是他们还承担着抚养家庭经济来源的重担，在这种待遇的情况下，我们的社区工作是无法留住年纪轻、文化程度较高、且有能力为社区工作服务的社区工作者，更留不住我们社区所需要的人才。二是社区工作人员队伍建设缺乏有效管理的激励机制，吃“大锅钣”的现象仍然存在，干多干少一个样，这既不利调动积极性，又不利于提升人员素质。社区工作人员普遍感到，工作干得再好也只是“群众性自治组织”成员，到退休只能享受与普通企业工人相当甚至更低的社保金。因此，应付思想在社区人员中普遍存在。
（三）对社区自治建设投入不足
社区所需经费的主要来源是政府的拨款，按照相关条文，区财政是按户籍人口配置人员、下拨社区工作经费。但在实际情况中，是按属地服务管理的办法。这其中的不合理性就存在了：不少外来打工者、外来区域购房者户籍的人员是归属于不在社区的常住人员，但仍属于管理范围，这样对一个编制仅有5至6名的社区，其工作人员要承担服务管辖着5000至近10000人口来说，工作经费与人员配置明显不足。由于政府财力有限，注入社区的建设经费往往不足开支，超支的部分要依靠社区经济的发展和社区挂钩单位的支持来解决，而社区经济基础和单位资源的开发利用差异导致发展不平衡。参与创建全国文明城市、创建全国卫生城市等等综合性工作实际中基层街道社区始终冲在一线且都承擔着属地主体责任，而有些责任单位经常走过场，辖区单位与居民群众参与度、支持度低，社区经常由协助变为主抓，往往单打独斗，从而无法形成合力，相关工作难以得到有效落实。
三、社区民主自治能力建设思考与建议
推进城市基层民主政治建设，增强社区居民自治功能，是实现城市经济社会协调发展的必然要求，是贯彻落实十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想在城市工作中的具体体现，也是加强城市基层民主政治建设的重要途径。面对新时代，有了新要求，要在现有社区自治的工作基础上，进一步完善基层群众自治制度，健全城市基层管理和服务体制，努力把社区居民自治工作提高到一个新的水平。
（一）逐步建立并完善整体的社区自治体系
首先，要认识到社区居民自治的重要性，转变政府职能部分发工作方式，利用其职能特点来为社区自治提供建设性服务，充分发挥政府职能在社区自治工作中的指导性作用，让群众充分认识到社区民主自治在法治建设中起到的积极作用。
（二）要真正做到社区自治在工作中效率的有效提高
切实转变政府职能的同时，认真落实《福建省民政厅、中共福建省委组织部转发民政部、中共中央组织部关于进一步开展社区减负工作的通知》闽民建〔2015〕228号文件精神，更好发挥组织、服务群众的积极效应。
（三）突出发展社区自治的特殊功能
坚持“以人为本”的原则，设立社区服务站等为社区服务机构，进一步逐步提高社区服务管理及文化卫生等保障性服务，配齐配强社区综合保障工作站人员，赋予社区居民委员会对社区资产的管理权。
（四）统筹建立有效的留人引才机制
由于社区工作不论是内容上还是方式上都已经趋向“机关化”，而且城市管理重心的不断下移和“属地管理”原则，对他们的工作要求也越来越高，社区组织和村级组织一样需要人才，甚至比村级组织更需要综合型人才。然而，人才的缺失，很大一部分跟社区工作者队伍不被重视，社会地位不高，薪酬待遇偏少有关，现在社区工作人员报酬主要由区、街两级财政支付，建议市政府能否在每年财政支出预算中安排一定的经费用于社区工资及社保金支付，社区居民委员会成员、社区专职工作人员报酬其标准原则上不低于上年度当地社会平均工资水平。建立完善对社区工作者队伍的考核管理和激励机制。要建立和完善对社区工作者队伍可操作性的行之有效考核管理办法，实行优胜劣汰。要落实街道（乡镇）事业单位安排一定比例岗位专门面向社区干部招聘，落实高校毕业生服务社区计划，以拓宽社区人才引进渠道，进一步有效落实从社区主干中招录公务员和事业编制人员，有计划地选拔优秀社区党组织书记担任街道（乡镇）党政领导班子成员，以提高社区人员工作积极性。这样，通过解决人才基本报酬和社会保障问题、拓宽人才引进渠道、建立人才激励机制，必将有效集聚人才扎根社区、服务社区，提高社区自治的整体能力建设。
参考文献：
[1]福建省社区建设文件选编.2010-2016.
[2]闽社办〔2014〕1号文件《社区工作准入指导目录》.
