统一战线法治化转型的问题研究
邱冠文 肖华
摘 要 依法治国建设对统一战线提出了新的要求，是统战工作法治化转型的重要依据。针对当前统战工作法治化转型存在的困境，本文提出了统战工作法治化转型的未来路径：一是不断完善统战工作的法律法规体系，二是建设一支具有较高法治素质的统战工作队伍，三是推动统战工作在服务依法治国中实现法治化转型，四是以服务国家治理为抓手，推动统战工作法治化建设。
关键词 统一战线 法治化 依法治国 转型
基金项目：广东省哲学社会科学“十三五”规划2016年度学科共建项目《依法治国方略下软法思维与统战工作法治化问题研究》（批准号：GD16XZZ05）（主持人：邱冠文）。
作者简介：邱冠文，华南农业大学创新创业学院助理研究员，研究方向：社会治理；肖华，华南农业大学林学与风景园林学院讲师，研究方向：大学生思想政治教育。
中图分类号：D602 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.063
十八届四中全会对全面推进依法治国作出全面的战略部署， 党的十九大又进一步对依法治国问题进行了重要部署。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（以下简称《条例》）是统一战线领域践行依法治国战略的鲜明体现和最新制度成果，对于如何加强与改进依法统战工作指明了方向，为实践界和学术界提供了鲜活的素材。
所谓的“统一战线工作法治化转型”是指根据法治的本质要求，逐步实现统战工作向法治化建设的有效转变：即统一战线实现任务由全党且尤其是统战部门承担向全社会共同来承担的逐步转变，工作范畴由社会化向法治化的逐步转变，工作方式由主要依照政策向更多依靠法律的逐步转变的过程。
一、统战工作法治化转型是建设法治中国的必然要求
党的十八届四中全会所作出的全面推进依法治国的重大决定，从而使得法治成为当前和今后我们治国理政的重要方式。全面依法治国也是“四个全面”战略的重要组成部分。统一战线作为社会主义民主法治建设的重要方式，是我们党的三大法宝之一，其最大的特征是针对各阶层进行“大团结”、“大联合”，为社会主义建设事业凝聚人心、添砖加瓦。因此，在法治中国的建设进程中，统战工作必将大有作为。事实上，由于统一战线在开展参政议政、民主监督、政治协商中具有重要的作用，因此，统战工作向法治化转型是统战工作落实依法治国战略部署的积极体现，同时也是我国实现社会主义法治社会建设的必然要求。统战工作法治化转型也将为法治中国提供制度优势、思想优势、人力优势。
二、统战工作法治化转型是统一战线自身建设的内在要求
长期以来，受到国情党情和统情的影响，统一战线更多是依靠政治经验和政策开展工作，表现为运用统战理念和行政方式的多，依靠法治方式和法治理念的少，这些工作或多或少带有人治的痕迹，影响了统战工作的长效发展。随着社会发展进入新常态尤其是法治中国的建设，人们的法治意识不断增强，统战工作的对象也呈现阶层多元化、诉求多样化等特征，对此，传统的行政手段和功能愈加弱化，再利用传统的手段开展统战工作已不奏效，因此，不断加强统战工作的法治化转型，是统战工作自身建设的内在要求，有利于推进统战工作的科学化、长效化发展，有利于提升统战工作的公信力。
三、统战工作法治化转型存在的困境
第一，依法统战的关键在于人才。然而，现实中发现，一些统战成员和干部拘泥于根据经验办事，对自身综合能力要求不高，特别是法律素养不强，对国家法律法规知识的掌握不充分，在知法、懂法、守法方面做的还不够，甚至未能做到依法依规开展统战工作，影响了依法统战的有序开展，也不利于统战工作树立良好的形象。
第二，现行的关于统战方面的法律法规还不够成熟，体系还不够完善。依法统战的前提是有法可依，有规可循。然而，长期以来，我国关于统战的法律法规一直处于相对薄弱的地带，在《条例》未出台之前，一些统战领域更是处于无法可循的状态。有的虽然有一些法律法规指导统战工作，但条例不够细化和针对性，导致可操作性不强，难以发挥统战法律条文的实际效应。
第三，依法统战在实际操作中执行不够到位，影响了统战工作法治化转型的良性发展。长期以来，我国关于统战工作业主不形成了一些惯例和一些法律细则，但在现实中，受到种种因素的影响，执行得不够到位。例如，在处理民族问题或者宗教问题的时候，尽管已经陆续出台了一些相关法律法規细则，但由于民族问题和宗教问题带有一定的敏感性，所以一些统战部门和干部处理起来的时候，犹豫不决，最终反而影响了事情的有效处理。
四、统战工作法治化转型的未来路径
（一）完善统战工作的法律法规体系
目前我国统战工作法治化建设业已成为中国特色社会主义法治建设的重要组成部分，并初步形成了以宪法为根本大纲，以相关部门涉及到统战工作的法律法规为基本依据，以党内相关统战法规为有机组成内容的点面结合的统一战线法律法规体系。但是，这个体系目前是不完善的，还需要进一步建立健全的。《条例》作为党的第一部关于统战工作法治化建设的专门性法规，对当前和今后统战工作法制化转型具有深远的意义。因此，要以此为基础，不断建立健全关于统战工作领域的各类法律法规。例如，依法参政议政，前提是要有法有规可依。目前，我们尚未出台关于党领导的多党合作和政治协商制度的专门性法规，即没有把多党合作和政治协商的大政方针政策以立法的方式固定下来，这不利于依法解决多党合作和政治协商中工作方式较为随意性、权利保障内容还不够完善、民主监管方面力度还不够等问题，因此，要加快对这方面的立法问题研究，探索出台《中国共产党领导的多党合作和政治协商法》，以立法的形式，逐步实现党对多党合作和人民政协工作的基本方针政策的规范化和稳定化。除此之外，在诸如新媒体新阶层人士等统战领域的其他方面，也需要根据实情尽快完善相关的法律法规或者党内规章，确保统战工作在社会发展新常态下有法可依，依规办事。最后，还要畅通政策与法律间的逻辑关系，争取把传统的统战方面的政策和惯例有效融入到相关法律法规中，即推动惯例法向成文法的转变。
（二）不断提升统战干部的法治素质和工作能力
习近平同志指出，各级领导干部是党依法执政、政府依法行政的中坚力量。统战工作是一项政治性、政策性、敏感性、影响力很广很强的工作，稍有不慎容易导致很严重的后果。因此，统战部门的干部必须熟练知晓法律和政策，严格按照相关规定协调和处理统战事务。换而言之，统战工作法治化转型要达到预期的效果，关键在于人。
因此，要多渠道多形式培育一致具有较高法治素质的统战工作队伍，为统战工作法治化转型提供强有力的人才保障。一方面，不断加强统一战线成员的法治思维、法治意识、法治知识的培育，形成法治共识。另一方面，要适当统一战线成员的内部构成要素，吸纳一批具有法治素养的成员如知名律师代表、司法界的代表等加入到统一战线队伍中来，精心打造一支善于用法治思维和法治知识开展统战工作的统战队伍。
（三）推动统战工作在服务依法治国中实现法治化转型
围绕中心、服务大局、推动发展、促进和谐历来是统一战线的优良传统。在国家大力实施全面依法治国战略的大背景下，统一战线要与时俱进，发挥作用，积极服务于依法治国这一治国理政新常态。事实上，统一战线具有丰富的法治建设资源，主要表现为人力优势、智库优势、制度优势和平台优势，在依法治国工作中必将大有作为。关键是要围绕依法治国的战略部署，在立法、司法、执法和守法等各方面找准切入点，设计好载体，在服务法治中国建设的进程中同时推进统战工作法治化转型。
一是创造条件支持统一战线有关成员参与到国家法律法规的制定和立法监督中来。根据我国相关法律法规的规定，民主党派和无党派参政议政的主要职责之一是“参与国家方针、政策、法律和法规的制定与执行”。因此，立法部门在对法律进行立改废的时候，要主动听取统一战线的意见，发挥他们的意见。例如，组织民主党派和无党派认识，围绕立法的热点难点问题，结合各自党派的优势，开展专项调研，提出针对性强、可操作性强的立法草案或议案。
此外，统一战线成员中有相当一部分担任着我国人大代表，直接肩负着参与立法的职责，他们可以依法从事立法和立法监督工作，从而发挥统战成员的作用与功能。
二是创造条件支持统一战线成员在执法中发挥积极的作用。统战成员来源广泛，代表性强，他们当中的部分成员在政府部门专门负责行政执法等事务，他们身上肩负着严格执法的重要职责，体现了统战成员服务园严格执法的积极作用。还有一部分统战成员因为具有代表性和较大的影响力，因而被一些政府部门专门聘请为特约审计员、特约监察员、特约税务监察员、特约国土资源监察专员和教育督导员等特约人员，协助监督行政执法。
三是创造条件推动统一战线成员积极充当公正司法的积极参与者。众所周知，一些统战成员由于具有较强的专业素养，长期担任各级司法机关的领导职务，全方位地参与了司法工作的全过程，他们是统战成员公正司法的代理人和发言人。还有一些统战成员经过遴选后，被司法机构聘为特约检察员、人民陪审员，他们以监督司法的形式，确保公正司法。
四是创造条件推动统战成员成为全民守法的示范表率者。统一战线成员在我国人口总量虽然不多，但在我国人口构成中占有的比例并不小，并且都是各行各业的代表性人物，他们的言行举止都具有较大的影响力，因此，在法治中国建设尤其是遵纪守法中具有不可替代的示范表率作用。统一战线成员通过带头遵守法律法规，能够有效带动全社会特别是其所代表的统战阶层成为依法治国建设的崇尚者、遵守者、捍卫者。同时，统一战线成员还可以发挥自身在文化教育领域的专长，通过普法宣讲、法制教育、法律援助等多种方式，强化社会各阶层的法治思维，推动全民守法环境的建设。
（四）以服务国家现代治理体系为抓手，推动统战工作法治化转型
法治建设是国家治理和社会治理中的一个具有基础性以及全局性的工作手段，没有法治建设的现代化，就没有国家治理的现代化。统一战线是党的重要法宝，其自身独特的组织属性、成分结构、主题、范畴、工作方式和手段，都决定了统一战线在国家治理现代化这一浩瀚工程中占有一席之地，必将发挥重要作用，同时也是法治中国建设的重要依托。因此，要以服务国家治理为抓手，推动统战工作法治化建设。统一战线代表性强，涉及面广，资源优势多，因而服务于国家治理体系和治理能力现代化的领域和手段较多，关键是要善于运用法治思维和法治手段来开展。例如，社会主义市场经济本质上属于法治经济，是经济领域的国家治理体系的组成部分和有效体现，因此，政府相关部门要通过社会治理的方式，在法治中国建设中要进一步引导非公有制經济人士增强法治意识，遵守国家的法律法规，带头做到政治自信、发展自强、守法自觉。
参考文献：
[1]罗振建、林华山.论统一战线工作的法治化转型.重庆社会主义学院学报.2015（2）.
[2]罗振建、林华山.转型期宗教事务公共管理创新研究.重庆社会主义学院学报.2012（5）.
摘 要 依法治国建设对统一战线提出了新的要求，是统战工作法治化转型的重要依据。针对当前统战工作法治化转型存在的困境，本文提出了统战工作法治化转型的未来路径：一是不断完善统战工作的法律法规体系，二是建设一支具有较高法治素质的统战工作队伍，三是推动统战工作在服务依法治国中实现法治化转型，四是以服务国家治理为抓手，推动统战工作法治化建设。
关键词 统一战线 法治化 依法治国 转型
基金项目：广东省哲学社会科学“十三五”规划2016年度学科共建项目《依法治国方略下软法思维与统战工作法治化问题研究》（批准号：GD16XZZ05）（主持人：邱冠文）。
作者简介：邱冠文，华南农业大学创新创业学院助理研究员，研究方向：社会治理；肖华，华南农业大学林学与风景园林学院讲师，研究方向：大学生思想政治教育。
中图分类号：D602 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.063
十八届四中全会对全面推进依法治国作出全面的战略部署， 党的十九大又进一步对依法治国问题进行了重要部署。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（以下简称《条例》）是统一战线领域践行依法治国战略的鲜明体现和最新制度成果，对于如何加强与改进依法统战工作指明了方向，为实践界和学术界提供了鲜活的素材。
所谓的“统一战线工作法治化转型”是指根据法治的本质要求，逐步实现统战工作向法治化建设的有效转变：即统一战线实现任务由全党且尤其是统战部门承担向全社会共同来承担的逐步转变，工作范畴由社会化向法治化的逐步转变，工作方式由主要依照政策向更多依靠法律的逐步转变的过程。
一、统战工作法治化转型是建设法治中国的必然要求
党的十八届四中全会所作出的全面推进依法治国的重大决定，从而使得法治成为当前和今后我们治国理政的重要方式。全面依法治国也是“四个全面”战略的重要组成部分。统一战线作为社会主义民主法治建设的重要方式，是我们党的三大法宝之一，其最大的特征是针对各阶层进行“大团结”、“大联合”，为社会主义建设事业凝聚人心、添砖加瓦。因此，在法治中国的建设进程中，统战工作必将大有作为。事实上，由于统一战线在开展参政议政、民主监督、政治协商中具有重要的作用，因此，统战工作向法治化转型是统战工作落实依法治国战略部署的积极体现，同时也是我国实现社会主义法治社会建设的必然要求。统战工作法治化转型也将为法治中国提供制度优势、思想优势、人力优势。
二、统战工作法治化转型是统一战线自身建设的内在要求
长期以来，受到国情党情和统情的影响，统一战线更多是依靠政治经验和政策开展工作，表现为运用统战理念和行政方式的多，依靠法治方式和法治理念的少，这些工作或多或少带有人治的痕迹，影响了统战工作的长效发展。随着社会发展进入新常态尤其是法治中国的建设，人们的法治意识不断增强，统战工作的对象也呈现阶层多元化、诉求多样化等特征，对此，传统的行政手段和功能愈加弱化，再利用传统的手段开展统战工作已不奏效，因此，不断加强统战工作的法治化转型，是统战工作自身建设的内在要求，有利于推进统战工作的科学化、长效化发展，有利于提升统战工作的公信力。
三、统战工作法治化转型存在的困境
第一，依法统战的关键在于人才。然而，现实中发现，一些统战成员和干部拘泥于根据经验办事，对自身综合能力要求不高，特别是法律素养不强，对国家法律法规知识的掌握不充分，在知法、懂法、守法方面做的还不够，甚至未能做到依法依规开展统战工作，影响了依法统战的有序开展，也不利于统战工作树立良好的形象。
第二，现行的关于统战方面的法律法规还不够成熟，体系还不够完善。依法统战的前提是有法可依，有规可循。然而，长期以来，我国关于统战的法律法规一直处于相对薄弱的地带，在《条例》未出台之前，一些统战领域更是处于无法可循的状态。有的虽然有一些法律法规指导统战工作，但条例不够细化和针对性，导致可操作性不强，难以发挥统战法律条文的实际效应。
第三，依法统战在实际操作中执行不够到位，影响了统战工作法治化转型的良性发展。长期以来，我国关于统战工作业主不形成了一些惯例和一些法律细则，但在现实中，受到种种因素的影响，执行得不够到位。例如，在处理民族问题或者宗教问题的时候，尽管已经陆续出台了一些相关法律法規细则，但由于民族问题和宗教问题带有一定的敏感性，所以一些统战部门和干部处理起来的时候，犹豫不决，最终反而影响了事情的有效处理。
四、统战工作法治化转型的未来路径
（一）完善统战工作的法律法规体系
目前我国统战工作法治化建设业已成为中国特色社会主义法治建设的重要组成部分，并初步形成了以宪法为根本大纲，以相关部门涉及到统战工作的法律法规为基本依据，以党内相关统战法规为有机组成内容的点面结合的统一战线法律法规体系。但是，这个体系目前是不完善的，还需要进一步建立健全的。《条例》作为党的第一部关于统战工作法治化建设的专门性法规，对当前和今后统战工作法制化转型具有深远的意义。因此，要以此为基础，不断建立健全关于统战工作领域的各类法律法规。例如，依法参政议政，前提是要有法有规可依。目前，我们尚未出台关于党领导的多党合作和政治协商制度的专门性法规，即没有把多党合作和政治协商的大政方针政策以立法的方式固定下来，这不利于依法解决多党合作和政治协商中工作方式较为随意性、权利保障内容还不够完善、民主监管方面力度还不够等问题，因此，要加快对这方面的立法问题研究，探索出台《中国共产党领导的多党合作和政治协商法》，以立法的形式，逐步实现党对多党合作和人民政协工作的基本方针政策的规范化和稳定化。除此之外，在诸如新媒体新阶层人士等统战领域的其他方面，也需要根据实情尽快完善相关的法律法规或者党内规章，确保统战工作在社会发展新常态下有法可依，依规办事。最后，还要畅通政策与法律间的逻辑关系，争取把传统的统战方面的政策和惯例有效融入到相关法律法规中，即推动惯例法向成文法的转变。
（二）不断提升统战干部的法治素质和工作能力
习近平同志指出，各级领导干部是党依法执政、政府依法行政的中坚力量。统战工作是一项政治性、政策性、敏感性、影响力很广很强的工作，稍有不慎容易导致很严重的后果。因此，统战部门的干部必须熟练知晓法律和政策，严格按照相关规定协调和处理统战事务。换而言之，统战工作法治化转型要达到预期的效果，关键在于人。
因此，要多渠道多形式培育一致具有较高法治素质的统战工作队伍，为统战工作法治化转型提供强有力的人才保障。一方面，不断加强统一战线成员的法治思维、法治意识、法治知识的培育，形成法治共识。另一方面，要适当统一战线成员的内部构成要素，吸纳一批具有法治素养的成员如知名律师代表、司法界的代表等加入到统一战线队伍中来，精心打造一支善于用法治思维和法治知识开展统战工作的统战队伍。
（三）推动统战工作在服务依法治国中实现法治化转型
围绕中心、服务大局、推动发展、促进和谐历来是统一战线的优良传统。在国家大力实施全面依法治国战略的大背景下，统一战线要与时俱进，发挥作用，积极服务于依法治国这一治国理政新常态。事实上，统一战线具有丰富的法治建设资源，主要表现为人力优势、智库优势、制度优势和平台优势，在依法治国工作中必将大有作为。关键是要围绕依法治国的战略部署，在立法、司法、执法和守法等各方面找准切入点，设计好载体，在服务法治中国建设的进程中同时推进统战工作法治化转型。
一是创造条件支持统一战线有关成员参与到国家法律法规的制定和立法监督中来。根据我国相关法律法规的规定，民主党派和无党派参政议政的主要职责之一是“参与国家方针、政策、法律和法规的制定与执行”。因此，立法部门在对法律进行立改废的时候，要主动听取统一战线的意见，发挥他们的意见。例如，组织民主党派和无党派认识，围绕立法的热点难点问题，结合各自党派的优势，开展专项调研，提出针对性强、可操作性强的立法草案或议案。
此外，统一战线成员中有相当一部分担任着我国人大代表，直接肩负着参与立法的职责，他们可以依法从事立法和立法监督工作，从而发挥统战成员的作用与功能。
二是创造条件支持统一战线成员在执法中发挥积极的作用。统战成员来源广泛，代表性强，他们当中的部分成员在政府部门专门负责行政执法等事务，他们身上肩负着严格执法的重要职责，体现了统战成员服务园严格执法的积极作用。还有一部分统战成员因为具有代表性和较大的影响力，因而被一些政府部门专门聘请为特约审计员、特约监察员、特约税务监察员、特约国土资源监察专员和教育督导员等特约人员，协助监督行政执法。
三是创造条件推动统一战线成员积极充当公正司法的积极参与者。众所周知，一些统战成员由于具有较强的专业素养，长期担任各级司法机关的领导职务，全方位地参与了司法工作的全过程，他们是统战成员公正司法的代理人和发言人。还有一些统战成员经过遴选后，被司法机构聘为特约检察员、人民陪审员，他们以监督司法的形式，确保公正司法。
四是创造条件推动统战成员成为全民守法的示范表率者。统一战线成员在我国人口总量虽然不多，但在我国人口构成中占有的比例并不小，并且都是各行各业的代表性人物，他们的言行举止都具有较大的影响力，因此，在法治中国建设尤其是遵纪守法中具有不可替代的示范表率作用。统一战线成员通过带头遵守法律法规，能够有效带动全社会特别是其所代表的统战阶层成为依法治国建设的崇尚者、遵守者、捍卫者。同时，统一战线成员还可以发挥自身在文化教育领域的专长，通过普法宣讲、法制教育、法律援助等多种方式，强化社会各阶层的法治思维，推动全民守法环境的建设。
（四）以服务国家现代治理体系为抓手，推动统战工作法治化转型
法治建设是国家治理和社会治理中的一个具有基础性以及全局性的工作手段，没有法治建设的现代化，就没有国家治理的现代化。统一战线是党的重要法宝，其自身独特的组织属性、成分结构、主题、范畴、工作方式和手段，都决定了统一战线在国家治理现代化这一浩瀚工程中占有一席之地，必将发挥重要作用，同时也是法治中国建设的重要依托。因此，要以服务国家治理为抓手，推动统战工作法治化建设。统一战线代表性强，涉及面广，资源优势多，因而服务于国家治理体系和治理能力现代化的领域和手段较多，关键是要善于运用法治思维和法治手段来开展。例如，社会主义市场经济本质上属于法治经济，是经济领域的国家治理体系的组成部分和有效体现，因此，政府相关部门要通过社会治理的方式，在法治中国建设中要进一步引导非公有制經济人士增强法治意识，遵守国家的法律法规，带头做到政治自信、发展自强、守法自觉。
参考文献：
[1]罗振建、林华山.论统一战线工作的法治化转型.重庆社会主义学院学报.2015（2）.
[2]罗振建、林华山.转型期宗教事务公共管理创新研究.重庆社会主义学院学报.2012（5）.
