浅析如何构建PPP模式下的政府购买服务
摘 要 目前我国正在大力推行通过向社会资本购买服务，创新政府提供公共服务的方式，如火如荼的PPP项目大量落地。但在实践中，政府官员、社会资本对PPP的认识误区、PPP推行过程中存在的问题，已影响到我国政府购买公共服务体制、机制的改革。本文试图通过对PPP的实质进行分析，指出目前普遍存在的PPP认识误区以及PPP运行过程中存在的问题，最终提出PPP模式下政府购买公共服务改革的建议。
关键词 PPP 社会 公共服务 政府采购
作者简介：白丽霞，中交路桥建设有限公司。
中图分类号：D63 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.062
一、PPP概述
从20世纪90年代推行PPP以来，PPP项目所涵盖的内容至今没有形成统一的认识。比如世行专家认为PPP是“公共部门与私人部门签订的长期协议，要求私人合作者投资（包括货币、技术、经验或信誉），并将某些关键风险（设计/技术、建设/安装、“交付和市场需求等）转移给私人部门，以交付传统上应由政府提供的服务，并按照业绩获得报偿” 。
国际货币基金组织认为，PPP是政府与私营企业之间的达成的合约，这种合约约定私营企业建设或获取资产，然后运营一段时间，移交给政府。
美国PPP国家委员会认为，PPP是公共产品的提供方式，它是利用私人资源设计、建设、运营和维护公共基础，满足公共需求。
2014年我国财政部提出了PPP定义，认为PPP实质是政府部门与社会资本在基础设施和公共服务领域通过合约建立一种长期的合作关系。政府充分利用社会资本所具备的资源进行设计、建设、运营和维护基础设施和公共服务，政府负责价格和质量的监管，从而实现社会资本和政府风险共担，利益共享，实现公共利益最大化。
尽管PPP 概念并没有一致的表述，但通过各国的定义看出，PPP是公私的一种合作，是政府购买公共服务的一种方式，是公共部门和私人部门通过发挥各自优势，最终实现风险分担，利益共享。
鉴于公共部门与私人部门签订的PPP协议形式多種多样，依据社会资本参与程度、设计、项目设计运营、产权归属、移交、商业风险分配等，PPP有多种模式，但归根结底主要分为局部外包类（BT、委托经营等）、特许经营类（BOT、BOOT等）和私有化类（BOO、BBO）。从我国PPP存量项目来看，我国主要为特许经营项目，而且以BOT为主。
二、我国PPP的发展情况以及存在的问题
（一）我国PPP的发展情况
1.PPP初始发展
我国PPP的发展从80年代开始，在一些技术相对复杂的基础设施领域，政府开始引进外资。比如深证沙角B电厂成为内部批准的第一个BOT项目，这个项目实质就是政府和外资合作的PPP项目。1994年泉州刺桐大桥，民营资本开始进入PPP项目。2003年开始修建的北京地铁4号线，它被公认为第一个成功的由社会资本参与运营管理的PPP项目，2003年开工、2009年正式通车直至后续的运营管理。
2.PPP遇冷，发展缓慢
2009年至2014年期间，因信贷和投资刺激计划，地方政府融资平台（即城投公司）兴起，以企业身份行政府融资之实，地方政府通过城投这个融资平台突破了地方政府举债的限制，通过信贷，解决了大量固定资产投资项目的资金问题。另一方面，前期采用了PPP模式的项目逐步进入了矛盾高发期，不少项目在建设、运营、移交等环节，政府与社会资本出现了不少问题，政府与社会资本互不信任，导致PPP模式遭遇寒冬。
3.PPP大规模发展
十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。随后财政部、发改委加快制定政府与社会资本合作相关政策性文件，提出PPP 概念，从项目操作流程、创新金融支持等角度指导PPP项目运作实施。国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确提出剥离城投公司的政府融资职能，提出“推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营” 。2015年1月1日《预算法》切断了隶属于政府的融资平台公司特别是城投公司依靠土地和政府及财政信用融资的渠道，进一步促进了PPP模式参与基础设施和公共服务运营。2015年5月《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》，触发PPP加速。2015年11月最高人民法院首次指导案例判定特许经营权的收益权可以质押，规范了金融机构特许经营权的质押贷款业务，促进了基础设施投融资发展。
从2015年下半年开始，我国PPP项目进入爆发期。其中，2015年下半年PPP疯狂签约近万亿。2016年全年进入执行阶段的项目总投资额达 2.23 万亿。截至2017年9月末，“我国PPP入库项目数共计14220个，投资额17.8万亿元。其中，已签约落地2388个，投资额4.1万亿元，落地率35.2%” 。全国入库项目和落地项目均呈逐月持续稳步上升态势。
（二）我国PPP模式在政府购买服务中存在的问题
1.政府官员和社会资本将PPP只看做融资方式
尽管我国PPP的发展是因为80年代建设资金短缺，尝试引入私人资本开始的，而且有不少项目取得了成功，加之PPP模式确实解决了政府的资金问题，因此目前一提PPP，就认为是项目融资，甚至变成了项目融资的代名词。但实质上，用私人资本代替公共资本进行基础设施建设，不仅是一种融资形式，更是公共服务领域的一种改革。尤其从十八届三中全会以来，我国供给侧以及公共服务领域的改革，社会资本的引入公共服务领域就是最终实现政府用更少或同样的投资成本，给社会公共提供更优质和更有效率的服务。同时实现风险与收益在社会资本与政府部门之间的合理分配。政府与私人资本的合作，降低了私人资本的风险。
2.PPP仍被看作是政府投资而非政府采购
PPP项目是政府向社会资本采购公共产品，而不是政府投资项目。政府在PPP项目中不进行投资也不进行生产，主要是对社会资本的建设、运营等行使监管职责。其次我国《预算法》将政府的支出均纳入预算，因此公共财政支出实质就是采购，只是PPP与传统的采购不同，传统的采购是现付制。PPP是签订长期的购买服务合同，政府提出所购买的产品和服务的要求，社会资本按照合同向政府提供产品/服务，政府通过绩效考核关注提供产品/服务的质量、数量并发挥政府的监管职责。
3. PPP项目质量不高，重融资而轻运营
不少PPP是走老路，按照明股实债的方式来吸引社会资本，并没有在运营环节实现效率提升。不少地方政府，在限制了地方融资平台后，为了吸引社会资本和金融机构，不科学论证项目是否适合PPP模式，一味通过PPP模式，多、快上马项目。不少地方政府通过BT、政府回购、承诺固定投资回报等方式，通过明股实债、小股大债实施PPP项目。还有部分政府对一些政府付费类项目，通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式，提前锁定政府大部分支出责任，地方财政的物有所值以及财政承受能力的论证报告走形式，一律通过。不属于公共服务的纯商业项目，也包装成PPP项目，借助PPP的绿色通道，或绕过我国相关产业政策的监管，实现项目的快速审批和融资。
4.PPP立法不健全
首先PPP模式下的公共服务应纳入《政府采购法》。尽管我国《政府采购法》规定，政府采购为以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，而服务是指“除货物和工程以外的其他政府采购对象”，该服务具体包括哪些？现实中，政府购买服务大部分是政府内部后勤相关的服务，真正公益性、公共服务很少涉及，严重阻碍了PPP项目与政府采购服务的联系。其次，PPP目前属于部委推動，上位法没有，而《政府采购法》与《招标投标法》之间的冲突，我国并没有将招投标法作为政府采购制度的核心内容，将原本应该合二为一的制度，现在却分为了政府采购工程与政府采购货物、服务。实践中，两部法律却又相互交叉。再者现行部门利益、部门文件之间的冲突，也进一步阻碍了PPP的健康发展。
5.PPP项目下的政府购买服务，缺少公众的参与。
目前我国大部分PPP项目都是政府推动，缺少公众的参与。项目立项、项目实施过程均缺少公众的监督。导致大量非PPP项目被包装成PPP项目，严重扭曲了公共服务领域的改革和公共产品的供给质量、效率。
三、PPP模式下政府购买服务的构建
（一）加强立法
PPP项目大部分属于周期特别长的项目。如何保障公共部门和私人部门的利益？PPP发展实践证明，健全的法律法规有利于保障PPP项目的顺利启动、实施以及运营。因此我国应总结PPP实践，尽快制定法律法规，对PPP的识别、政府的管理责任、风险分担、市场的准入和退出、监管等进行明确。其次，修改《政府采购法》、《招标投标法》，明确招投标方式是政府采购制度的核心内容。将政府购买公共服务纳入进政府采购范围内。
（二）以契约关系构建政府与社会资本之间的责任与联系
我国公共服务供给方面，我国传统的方式是政府直接向公众提供服务，政府公权力是这种供给的纽带。PPP模式是政府向社会资本购买，市场契约以及相关法律法规就成为了期间的纽带。契约关系使得政府购买服务公平、公开、责权对待、双方地位平等，有利于政府的监督以及社会资本更好地利用自身的资源、技术、管理能力等优势提供更优质的服务。
（三）建立可持续的PPP模式，进行公共服务改革
要对公共服务的PPP模式所涉及的PPP模式实施前的公民参与、过程中公众对服务价格的可接受程度、财政承受能力、社会资本承受能力等进行综合的考虑，实施后要加强项目的监管和维护。采用公共服务的PPP模式投资数额较大、与公共的切身利益息息相关，因此我们要在过程中加强公众、政府对项目的监督，促使社会资本提供高质量的公共服务。
注释：
WHITE.N.PPPs in Egovernment：Definition，Rationale and Regulatory Frameworks.[2011-04-01].
http：//huanbao.bjx.com.cn/news/20171121/862869.shtml.
参考文献：
[1]王梦浛.英美供给改革中公共服务供给的经验及其对我国的启示.河南：新乡学院学报.2017（4）.
[2]李明哲.PPP的认识误区与公共服务改革.技术经济.2012（6）.
[3]谢佳桐.公共服务PPP模式与政府采购法律制度比较研究.上海：华东政法大学.2015.
[4]王浦劬.政府向社会力量购买公共服务的改革意蕴论析.吉林：吉林大学社会学学报2015（7）.
[5]王保安.积极推广运用PPP模式全面提升政府公共服务水平.中国财政.2014（9）.
关键词 PPP 社会 公共服务 政府采购
作者简介：白丽霞，中交路桥建设有限公司。
中图分类号：D63 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.062
一、PPP概述
从20世纪90年代推行PPP以来，PPP项目所涵盖的内容至今没有形成统一的认识。比如世行专家认为PPP是“公共部门与私人部门签订的长期协议，要求私人合作者投资（包括货币、技术、经验或信誉），并将某些关键风险（设计/技术、建设/安装、“交付和市场需求等）转移给私人部门，以交付传统上应由政府提供的服务，并按照业绩获得报偿” 。
国际货币基金组织认为，PPP是政府与私营企业之间的达成的合约，这种合约约定私营企业建设或获取资产，然后运营一段时间，移交给政府。
美国PPP国家委员会认为，PPP是公共产品的提供方式，它是利用私人资源设计、建设、运营和维护公共基础，满足公共需求。
2014年我国财政部提出了PPP定义，认为PPP实质是政府部门与社会资本在基础设施和公共服务领域通过合约建立一种长期的合作关系。政府充分利用社会资本所具备的资源进行设计、建设、运营和维护基础设施和公共服务，政府负责价格和质量的监管，从而实现社会资本和政府风险共担，利益共享，实现公共利益最大化。
尽管PPP 概念并没有一致的表述，但通过各国的定义看出，PPP是公私的一种合作，是政府购买公共服务的一种方式，是公共部门和私人部门通过发挥各自优势，最终实现风险分担，利益共享。
鉴于公共部门与私人部门签订的PPP协议形式多種多样，依据社会资本参与程度、设计、项目设计运营、产权归属、移交、商业风险分配等，PPP有多种模式，但归根结底主要分为局部外包类（BT、委托经营等）、特许经营类（BOT、BOOT等）和私有化类（BOO、BBO）。从我国PPP存量项目来看，我国主要为特许经营项目，而且以BOT为主。
二、我国PPP的发展情况以及存在的问题
（一）我国PPP的发展情况
1.PPP初始发展
我国PPP的发展从80年代开始，在一些技术相对复杂的基础设施领域，政府开始引进外资。比如深证沙角B电厂成为内部批准的第一个BOT项目，这个项目实质就是政府和外资合作的PPP项目。1994年泉州刺桐大桥，民营资本开始进入PPP项目。2003年开始修建的北京地铁4号线，它被公认为第一个成功的由社会资本参与运营管理的PPP项目，2003年开工、2009年正式通车直至后续的运营管理。
2.PPP遇冷，发展缓慢
2009年至2014年期间，因信贷和投资刺激计划，地方政府融资平台（即城投公司）兴起，以企业身份行政府融资之实，地方政府通过城投这个融资平台突破了地方政府举债的限制，通过信贷，解决了大量固定资产投资项目的资金问题。另一方面，前期采用了PPP模式的项目逐步进入了矛盾高发期，不少项目在建设、运营、移交等环节，政府与社会资本出现了不少问题，政府与社会资本互不信任，导致PPP模式遭遇寒冬。
3.PPP大规模发展
十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。随后财政部、发改委加快制定政府与社会资本合作相关政策性文件，提出PPP 概念，从项目操作流程、创新金融支持等角度指导PPP项目运作实施。国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确提出剥离城投公司的政府融资职能，提出“推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营” 。2015年1月1日《预算法》切断了隶属于政府的融资平台公司特别是城投公司依靠土地和政府及财政信用融资的渠道，进一步促进了PPP模式参与基础设施和公共服务运营。2015年5月《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》，触发PPP加速。2015年11月最高人民法院首次指导案例判定特许经营权的收益权可以质押，规范了金融机构特许经营权的质押贷款业务，促进了基础设施投融资发展。
从2015年下半年开始，我国PPP项目进入爆发期。其中，2015年下半年PPP疯狂签约近万亿。2016年全年进入执行阶段的项目总投资额达 2.23 万亿。截至2017年9月末，“我国PPP入库项目数共计14220个，投资额17.8万亿元。其中，已签约落地2388个，投资额4.1万亿元，落地率35.2%” 。全国入库项目和落地项目均呈逐月持续稳步上升态势。
（二）我国PPP模式在政府购买服务中存在的问题
1.政府官员和社会资本将PPP只看做融资方式
尽管我国PPP的发展是因为80年代建设资金短缺，尝试引入私人资本开始的，而且有不少项目取得了成功，加之PPP模式确实解决了政府的资金问题，因此目前一提PPP，就认为是项目融资，甚至变成了项目融资的代名词。但实质上，用私人资本代替公共资本进行基础设施建设，不仅是一种融资形式，更是公共服务领域的一种改革。尤其从十八届三中全会以来，我国供给侧以及公共服务领域的改革，社会资本的引入公共服务领域就是最终实现政府用更少或同样的投资成本，给社会公共提供更优质和更有效率的服务。同时实现风险与收益在社会资本与政府部门之间的合理分配。政府与私人资本的合作，降低了私人资本的风险。
2.PPP仍被看作是政府投资而非政府采购
PPP项目是政府向社会资本采购公共产品，而不是政府投资项目。政府在PPP项目中不进行投资也不进行生产，主要是对社会资本的建设、运营等行使监管职责。其次我国《预算法》将政府的支出均纳入预算，因此公共财政支出实质就是采购，只是PPP与传统的采购不同，传统的采购是现付制。PPP是签订长期的购买服务合同，政府提出所购买的产品和服务的要求，社会资本按照合同向政府提供产品/服务，政府通过绩效考核关注提供产品/服务的质量、数量并发挥政府的监管职责。
3. PPP项目质量不高，重融资而轻运营
不少PPP是走老路，按照明股实债的方式来吸引社会资本，并没有在运营环节实现效率提升。不少地方政府，在限制了地方融资平台后，为了吸引社会资本和金融机构，不科学论证项目是否适合PPP模式，一味通过PPP模式，多、快上马项目。不少地方政府通过BT、政府回购、承诺固定投资回报等方式，通过明股实债、小股大债实施PPP项目。还有部分政府对一些政府付费类项目，通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式，提前锁定政府大部分支出责任，地方财政的物有所值以及财政承受能力的论证报告走形式，一律通过。不属于公共服务的纯商业项目，也包装成PPP项目，借助PPP的绿色通道，或绕过我国相关产业政策的监管，实现项目的快速审批和融资。
4.PPP立法不健全
首先PPP模式下的公共服务应纳入《政府采购法》。尽管我国《政府采购法》规定，政府采购为以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，而服务是指“除货物和工程以外的其他政府采购对象”，该服务具体包括哪些？现实中，政府购买服务大部分是政府内部后勤相关的服务，真正公益性、公共服务很少涉及，严重阻碍了PPP项目与政府采购服务的联系。其次，PPP目前属于部委推動，上位法没有，而《政府采购法》与《招标投标法》之间的冲突，我国并没有将招投标法作为政府采购制度的核心内容，将原本应该合二为一的制度，现在却分为了政府采购工程与政府采购货物、服务。实践中，两部法律却又相互交叉。再者现行部门利益、部门文件之间的冲突，也进一步阻碍了PPP的健康发展。
5.PPP项目下的政府购买服务，缺少公众的参与。
目前我国大部分PPP项目都是政府推动，缺少公众的参与。项目立项、项目实施过程均缺少公众的监督。导致大量非PPP项目被包装成PPP项目，严重扭曲了公共服务领域的改革和公共产品的供给质量、效率。
三、PPP模式下政府购买服务的构建
（一）加强立法
PPP项目大部分属于周期特别长的项目。如何保障公共部门和私人部门的利益？PPP发展实践证明，健全的法律法规有利于保障PPP项目的顺利启动、实施以及运营。因此我国应总结PPP实践，尽快制定法律法规，对PPP的识别、政府的管理责任、风险分担、市场的准入和退出、监管等进行明确。其次，修改《政府采购法》、《招标投标法》，明确招投标方式是政府采购制度的核心内容。将政府购买公共服务纳入进政府采购范围内。
（二）以契约关系构建政府与社会资本之间的责任与联系
我国公共服务供给方面，我国传统的方式是政府直接向公众提供服务，政府公权力是这种供给的纽带。PPP模式是政府向社会资本购买，市场契约以及相关法律法规就成为了期间的纽带。契约关系使得政府购买服务公平、公开、责权对待、双方地位平等，有利于政府的监督以及社会资本更好地利用自身的资源、技术、管理能力等优势提供更优质的服务。
（三）建立可持续的PPP模式，进行公共服务改革
要对公共服务的PPP模式所涉及的PPP模式实施前的公民参与、过程中公众对服务价格的可接受程度、财政承受能力、社会资本承受能力等进行综合的考虑，实施后要加强项目的监管和维护。采用公共服务的PPP模式投资数额较大、与公共的切身利益息息相关，因此我们要在过程中加强公众、政府对项目的监督，促使社会资本提供高质量的公共服务。
注释：
WHITE.N.PPPs in Egovernment：Definition，Rationale and Regulatory Frameworks.[2011-04-01].
http：//huanbao.bjx.com.cn/news/20171121/862869.shtml.
参考文献：
[1]王梦浛.英美供给改革中公共服务供给的经验及其对我国的启示.河南：新乡学院学报.2017（4）.
[2]李明哲.PPP的认识误区与公共服务改革.技术经济.2012（6）.
[3]谢佳桐.公共服务PPP模式与政府采购法律制度比较研究.上海：华东政法大学.2015.
[4]王浦劬.政府向社会力量购买公共服务的改革意蕴论析.吉林：吉林大学社会学学报2015（7）.
[5]王保安.积极推广运用PPP模式全面提升政府公共服务水平.中国财政.2014（9）.
