日本城市地震灾后社会治理研究
王瓒玮
摘要：一直以来，战后日本的经济腾飞与工业化、城市化的快速实现被视为东亚发展模式的奇迹。然而，这个急速发展的过程亦伴随着人对自然的征服，使包括人与自然在内的生态系统发生了根本变革。1995年阪神淡路大地震的发生使日本发展主义经济增长模式下长期积累的生态脆弱得以暴露，造成严重灾情后果。震后恢复期间，日本地方政府提出“创造性复兴”口号，试图在灾后恢复中重塑人与自然的关系。为此，政府与社会在不同层面对灾后城市发展政策进行制度性设计，使之与生态系统相适应以实现和谐发展。但资本主义制度扩张过程中的固有矛盾导致发展主义逻辑延续，使灾害在漫长的恢复期以社会问题的形式浮现，演化为“复兴灾害”。面对此问题，志愿者组织迅速兴起与发展，以弥补国家救援不足。日本城市地震灾害复杂演变的历史过程，对快速发展中的中国城市具有重要的借鉴意义。
关键词：发展主义；阪神淡路大地震；创造性复兴；复兴灾害；社会治理
中图分类号：D731.3
文献标识码：A
文章编号：1673-5595（2018）02-0060-06
第二次世界大战后，伴随着全球经济恢复与社会重建的展开，人们开始日趋关注不断显露的环境恶化问题，并意识到自身正处于一场由现代工业文明所带来的生态危机之中。在这场全球性的生态变革影响下，20世纪末的日本也不例外，经受着“高度消费社会”与“地球崩溃”两种相互对立图景的支配。[1]1995年阪神淡路大地震（以下简称阪神大地震）发生前，一直处于经济高速增长期的日本却始终对危机能否到来心存侥幸。新技术革命给社会带来的现代性繁荣，让人们沉浸于对自然征服的愉悦中。当1995年1月17日地震袭来时，构筑在日本现代文明之上的城市却沦为灾难之地。这场20世纪全球最为惨烈的一场地震，共造成6430人丧生，约5万人负伤，50余万处房屋不同程度毁坏，给日本造成了约9兆6千亿日元的经济损失。
阪神大地震是日本战后遭遇的最大规模的城市地震。它的发生极大地激发了日本学术界的研究热情。除了以往积累较多的自然科学外，人文社会科学的研究成果也叠出不穷，促使日本灾害研究迎来新的转向。但随着各学科研究的专业化，原本处于自然与社会相互作用节点上的灾害反而丧失了有机体的特质，致使那些留存于生命之网中隐而不彰的错杂关联被忽略。2011年东日本大地震后，日本灾害学界才开始深刻反思近代科学的二元对立，倡导在灾害研究中重新审视自然、人与社会之间的生态联系。[2-3]本文试图运用环境史的研究方法建立“社会-生态”的研究视角，探讨阪神大地震的重灾区——神户是如何运用政治、法律、经济、社会等资源策略进行灾后恢复，这一过程又是如何改变人与自然之间的相互作用关系，从而对社会治理产生复杂而深刻的影响的。
一、发展主义的“遗产”与政府灾后应对
工业革命推动下的生产力、生产关系变革使人类日益成为影响和改变地球的主导性力量，历史进入“人类世”（Anthropocene）时代。工业的不断发展中，世界各地区出现了以经济增长为中心，认为经济增长可以解决社会所有矛盾问题的行动实践与理论信仰，被抽象为“发展主义”（Developmentalism）。在日本，“发展主义”被定义为以工业化的推进为发展目标，不以个人、家庭、地域社会的利益为最优先，而将国家与民族的利益放置首位，以此为前提集中调动物力和人力资源进行集中管理的思想和管理体系。[4]这概括了战后日本的经济高速发展特征及在此过程中形成的人与自然的相互关系。阪神大地震正是发生在这一历史阶段。
京都大学教授河田惠昭在探究日本城市灾害源头时，曾将批判的矛头直指日本快速城市化过程中的城市社会系统失调，但当他谈及阪神大地震时，却略显无力地将巨大灾情归咎于自然力。[5]然而，灾害的破坏与影响大小是自然变异与社会变动过程相互作用的结果，体现了社会对自然变动的承受力。不仅如此，灾后社会-生态系统的恢复会遵循历史发展的惯性，以旧有系统的整体恢复力为基础，这使被地震截然分开的“灾前”与“灾后”两阶段在历史的时间维度上紧密相连。
阪神地震后，地质学家们发现房屋倒塌率在80%以上的街区，基本建于19世纪80年代后，并且真正因地震断层错位引起的直接破坏却仅限于淡路岛北部等局部地带，大部分灾害集中发生于地质层较为软弱的冲积层和新扇状地带，呈现明显的“地震带”。[6]这说明，相比自然的威力，人类改造活动对灾害的影响更为显著。自1868年开港到1995年地震，神户的城市发展见证了日本资本主义的兴起。短短百年间，神户从人口数千人、[7]面积仅为9917平方公里的渔村，[8]迅速发展为人口逾143万、面积55312平方公里 [9]的工业大都市。期间，神户生态系统经历了重要变迁，形成了“技术进步可以解决一切问题”的發展价值理念。 [10]5为了解决工业化与城市化进程中倍增的人口压力，那些自然地质条件并不理想的空间也被改造，大规模削山填海式的人工环境建造随之开始。1950年至1970年代，为突破生态瓶颈的发展制约，日本国土开发更加深入里山与海洋。[10]669 1970年代后半期，为扩大内需经济，日本国土环境政策也从“环境与经济的融合”退变为“以经济优先”。政府更出台了“日本列岛改造计划”，仅大阪湾沿岸地区便设大型工程建设项目20余个，[11]使神户地貌得到翻天覆地的改变。与之相伴，森林消失、河道拥堵、海洋污染、“城市热”等生态脆弱问题也缓缓出现，为灾害发生提供了现实温床。
大地震的发生虽然瞬间破坏了灾区的社会组织结构，但贯穿于神户社会-生态体系间的“发展主义”却得到了一定的延续与发展，[12]成为影响灾后社会恢复的行为遗产。神户大学五百旗头真教授曾指出，战后日本一直将“和平与民主”作为外衣，其实质却是作为一个经济国家快速发展。在过去的数十年里，利益民主主义的政治过程不断重复上演，官员与专家也将本来的职责与任务埋没在利益追逐之中。透过这场地震反而使我们看到了战后日本发展的病灶。[13]331正因如此，在阪神大地震后紧急救灾阶段，日本政府的应对显露出诸多问题。
首先，战后以来的日本灾害应对体系是以强调人对自然控制的防灾为中心，偏重于降低社会受灾风险，因而对灾后早期救援的各种准备工作开展得并不充分。一直以来，日本防灾技术在飞速进步的同时也滋养了人们对自然的傲慢之情，这使日本对灾情规模出现了错误判断，将这场地震造成的破坏视为完全超乎预料的意外之灾。
其次，应灾行动落入遵循惯例的教条化窠臼，与灾害现场的实际需要间出现乖离。震后的阪神地区瞬间陷入一片混乱，成千上万人埋困于废墟之中。兵库县预测，此次地震中的实际受灾人数应达200万以上。面对阪神大地震后的紧急灾情，日本政府仅能以1961年制定的《灾害对策基本法》为行动指南，成立灾害应对部门，根本无法灵活应对灾害现场的无序情况，使救灾制度基本失灵，从而降低了系统的灾后恢复力。日本灾害应对体制的最大特点是通过建立相关法律，明晰国家、道府县、市町村等各级行政单位应承担的责任与义务。因此，若想调动灾区之外的救灾力量，需依法发出救灾派遣申请，才能区分相应的各项职责。灾情紧急或联络失效时，各机构应具有自主救援的能力，阪神大地震前的《警察法》《自卫队法》中存在相应的司法解释，规定如遇不可抵抗力，可无需等待灾区发出申请，凭借情况判断是否应该增援、采取必要措施。然而，看似有序的法律却为各机构的选择制造了困境，谁来承担责任成为执行中的最大问题。由于派遣命令下达较晚，自卫队在紧急救灾行动中仅成功搭救165名生还者，从而饱受民众诟病。
不仅如此，政府对其他国家要求提供国际救援的回应也相对缓慢，致使国际救援队错过了黄金救援48小时。日本《朝日新闻》曾转引巴黎报纸的评论：“日本判断是否接收援助的时间太长，导致从提出救援申请到实际抵达救灾共耗时3天半。正常而言，救出活动应该在灾后48小时之内进行，因此我们不认为这次救援会有好的结果。”最终，曾在墨西哥地震中成功救出20余人的法国救助队，却只在日本找到了冰冷的尸体。[13]323其他国外救援队也仅搜出遇难者尸体，鲜有发现生还者。
再次，战后日本危机管理体制中分权与集权的制度制约，限制了政府遇到突发性事件时的快速响应能力，这也是日本法治民主化改造进程中出现的制度困局。对此，兵库县知事贝原俊民在他的震后回忆录中总结到，明治维新时期的近代，依照宪法规定，国家危机管理权力为中央政府所有，是一种集权体制，但在对抗西方列强侵略亚洲、反对殖民地化的过程中却演化为国家总动员体制，胁迫国民做出了巨大牺牲。二战后作为反省，国家制定了国民主权宪法，危机管理也采取了分权体制，由自治体承担管辖地域内灾害应对的首要责任。战后50年，国家没有遭遇过如此大的突发性自然灾害，阪神大地震揭示了制度中的缺陷。[14]这体现了日本民主型救灾中典型的“自立”主义思想。正因如此，直至震后两天，时任日本首相的村山富士在接受媒体采访中也仅模糊表示政府将会拿出“万全应灾之策”，而无法向公众公布更为有效的减灾方案。
总之，在发展主义行为遗产的影响下，日本政府灾后紧急救援的力度与效果并不理想。
二、发展主义延续下的“创造性复兴”及其问题
阪神地震后，为尽快提出灾后恢复方案，隶属总理府的阪神淡路复兴对策部邀请了众多海内外专业人才共商对策。兵库县也整合了当地各高校的科研与市民组织力量，召开座谈会，广泛听取和综合采纳各方意见。不久，以“人与自然、人与人、人与社会相互和谐发展的共生社会建设”为城市恢复理念的震后恢复方案正式确定。它不仅以恢复城市旧貌为目标，并且以日本成熟型社会的现实为政策背景，融入了新人文关怀理念，因而又被称为“创造性复兴”。该计划的鲜明特色有如下几点：
1.关注受灾者精神与物质的双重层面恢复。复兴计划指明，灾后重建工作要注重对灾民进行创伤性应激障碍症（PTSD）治疗，进行必要的心理干预。加强包括教育、生活文化、艺术等方面在内的精神建设。与此同时，灾后重建还要重视地域社会的经济复兴，改变此前神户地区工业产业单一的问题，注重向前瞻性产业转换。
2.深刻反思此前城市发展中仅重视“便捷”“效率”“成长”的思维模式，以“安全”“安心”“合理”为核心价值实现灾后重建。日本计划经过十年复兴之后，依山傍海的自然美景将为神户带来新生，使之转变为以文化为特色的地域社会，并拥有国际经济地位及世界交流功能。淡路岛还将担当起阪神地域的交流中枢职能，成为国际公园城市。
3.复兴方案还具体描绘了神户城市的发展蓝图。其一，建立福利城市，使高龄者、残障者可以通过地域活动和志愿者活动的网络化连结，形成相互支持的生活型地域社会；其二，以良好的生活环境为基础，积极吸纳海外文化，促进个性洋溢市民文化的形成；其三，在既有经济发展成就的基础上，關注情报通信等环境调和型产业，逐步实现产业转型；其四，建设抗灾能力强的安心生活型城市；其五，在较广地域范围内构筑更加安全的“多核心网络型城市”。特别是最后一点，城市规划者希望从根本上改变此前日本大城市与周边地域间形成的“中枢-依存”型生态关系，使之转变为“自立-共生”的生态网络连结，从而改变城市集聚效应带来的人口增加、资源消耗增大、生态破坏链条下灾害的发生机制。
4.努力实现复兴的社会美学。兵库县贝原知事曾倡导，要重视文化与艺术在灾后复兴中的作用。关西学院大学宫原浩二郎教授则在此基础上进一步提出，要将社会美学融入成熟社会的灾后复兴理念。经济高速发展阶段的日本更多注重城市基础设施建设，但在成熟社会阶段更应注重建设美丽的共同生活。而这并非单指美丽景观建设，而是以调动视、听、触等感官，全面提高民众审美品格为目标的社会整体建设。
创造性复兴的诸多先验性构想试图改善此前社会-生态系统遗留的弊病，某些政策的有力推进也促使灾后城市逐渐恢复。但很快，发展主义逻辑的延续改变了灾后“创造性复兴”政策落实的既定方向，种种社会问题随之浮现。事实上，在震后相当长的一段时期内，相比城市基础设施的迅速恢复，部分受灾者的生活重建显得遥遥无期。
日本在灾后重建中计划投入约16兆3000亿日元，特别是政府在建设连结周边地区公路、开设地铁沿海线、填海造田建造关西机场二期工程及建造神户机场等项目中，共投入3兆391亿日元。与之相对，48000户在地震中失去住房的家庭，却仅花费救灾款1920亿日元。[15]6-7而神户机场建设不仅未能刺激经济复苏，反而造成6800亿日元财政赤字。[16]与城市中工程建设的高速推进相比，各项民生工作反显落后。
第一，灾民中陆续出现“孤独死”。这并非普通独居死亡，而是极端贫困下慢性疾病的独居者因无法就业脱离社会而进入生活崩溃的恶性循环中，加之居住环境恶劣，最终病情恶化或出现新并发症而死的现象。至2013年，已有1057人在震后临时住房或复兴公营住宅中孤独死去。[15]22长期临时住房中的孤独生活及政府的关怀不足都是引发孤独死的关键。
第二，自杀者增多以及大量地震致殘者得不到有效救助。1995年，兵库县自杀者达22445人，且年龄在50岁以下者相比震前增多，自杀动机源于震后失业的生活困苦。而直接因地震自杀或染病死亡者多为避难所中的60岁以上老人。[17]不仅如此，震后仅有61名残障人士被法律认定为可享受灾害残疾津贴者。某NPO组织曾对神户9万名残疾人进行调查，至少约有2700位残疾者应被救济，但长久以来他们却没有得到任何形式的慰问。[15]19
第三，灾后人口流动问题严重。据不完全统计，震后约有5～10万人被迫离开灾区迁居外地，其中大部分为低收入者。他们的离去直接影响了少子老龄化灾后社会的经济复兴。虽然灾后移民中的大部分人都抱有回归故土的希望，但因政府公营住宅入选率较低等不利因素影响，这一群体短时期内难以恢复震前生活。
第四，震后20周年时，灾后临时住房——“借贷式复兴公营住宅”的租期问题引发了社会的广泛关注。借贷式复兴住宅制度是“创造性复兴”政策首创，为尽快解决地震后灾民的住房问题，各级政府曾极力推广，并承诺20年租期到期后会进行妥善处置，当时约有7500户灾民入住。但租期临近之时，政府却发出清退公告，约5422个家庭受到直接影响，引发了民众的极度不安。随着日本社会老龄化的不断加剧，复兴住宅的入居者中高龄体弱者居多，他们已无法再次承受生活巨变的打击。虽经交涉，兵库县提出了过渡性解决政策，规定合约期满时凡有80岁以上、生活需要护理，或有重度残疾者的家庭可暂不搬出，但仍有60%的家庭再次面临生活波动。[18]
由此可见，灾后发展主义思维的不断延续使复兴政策制定与灾后社会恢复实践间产生疏离，追求经济发展被置于灾民生活的复兴之上，灾害随之以各种社会问题的形式继续扩大与蔓延。面对不断出现的新情况，日本政府也在积极调整改善。为突破此前法律规定的灾后现物救济原则，政府特别创设了阪神大地震灾后恢复基金，以国家公费形式支持灾区的产业经济、生活乃至教育的缓慢复原。鉴于阪神大地震受灾程度较重和长期恢复的需要，1998年日本出台了《受灾者生活再建支援法》，以提供救援金支持灾民生活的长期恢复。此外，政府还改善了灾害情报的收集体制与联络体制，建立了地震防灾系统（DIS），改善了行政上的跨区域灾害救援体制等等。[19]在不断的调试过程中，地震灾后复兴取得了一定成效。
三、发展主义的纠正：社会救灾力量的兴起与发展
面对发展主义路线下的政府救灾不足与资本主义市场经济趋利带来的救灾弊端，日本社会充分发挥了自主性，对其进行了有效的纠正与弥补。地震突发后，受灾现场救援人手不足的情况经媒体报道后，日本掀起了一场声势浩大的社会救灾运动。几个月内，赶赴灾区的志愿者便突破百万，1995年也因此被称为“志愿者元年”。他们广泛参与了救援物资搬运、避难所建设、医疗看护、走访慰问等各种活动。随着灾民逐渐向临时住房等处转移，志愿者活动并没有停止，而是继续支援受灾者生活再建，并在组织形态上呈现制度化和网络化的发展特点，成为推动灾后恢复的重要力量。
最初，无论是个人志愿者还是企业或社会团体志愿者，他们进入灾区后因缺乏有效的组织，且对救援行动目的和方式缺乏清晰认识而弱化了救援效果。若想发挥更大作用，志愿者面临组织的制度化问题。在此契机下，社会个体及社会团体组织之间通过有效的沟通与接触形成了新型社会救灾网络——各种NPO纷纷成立。这种无形的社会关系网络纽带深入到灾区社会内部，为解决灾民，特别是“灾害弱者”生活复兴中的实际问题贡献了力量，有效地促进了震区社会灾后恢复。
为了保障和提高残疾者，特别是高龄残障人士的生存质量，志愿者们迅速进行了社会资源整合，成立了名为“灾区残疾人中心”的志愿者组织。他们的主要工作是定时确认所管理人员的生命安危情况，为他们提供日常的生活支援，与之进行广泛的信息交流等。他们还为残疾人建立了社会交流活动渠道，让他们能与普通人进行面对面谈话。此外，志愿者们坚持面向社会发布残疾人的各种活动信息，让他们得以发声从而获得社会关注，以此培养社会与残疾人之间相互理解的公共精神。[20]
神户市东滩区的育英会是震后成立的专门为地震孤儿提供心理救援的NPO。震后，该组织迅速调动学生志愿者对地震孤儿人数展开地毯式社会调查，共找到573名地震孤儿。此后，该组织不断进行家庭走访，利用各种专业心理治疗设施对孤儿进行心理健康辅导，甚至设立了可为孤儿提供住宿的“神户彩虹屋”。经历地震的孤儿们一直存在“为什么只有自己活下来”的强烈自责感，但通过长年的专业心理疏导，孤儿们的心灵痛苦逐渐有所缓和。特别是“神户彩虹屋”，为孤儿们汇聚了具有相同经历的朋友，扩大了他们的社会交往范围，建立了彼此之间如同家人般的关系。经过漫长的灾后心理恢复期，很多孤儿认为自己的创伤心情已基本平复。[21]
逐渐制度化的志愿者组织引起了政府的极大重视，日本设立了专门机构正式讨论保障志愿者组织利益的法律框架，并积极向志愿者们提出与政府的合作方案。1998年，《特定非营利活动促进法案》的颁布从制度上正式确立了市民志愿者团体组织活动的合法性。此后，志愿者组织没有将自己的活动局限在受灾地区，而是通过灾后生活支援、城市建设支援等活动将影响和分支机构扩展至全国范围，形成了多地域间的网络化行动模式。地震后的16年间，打破地缘关系限制的全国性NPO已达42万余个。
但另一方面，活跃于公共空间领域的志愿者组织也需受到政府福利部门的引导与监管。21世纪初，日本政府对志愿者组织的发展规划进行了一系列的调整，包括明确其与企业之间的资金关联，建立非营利组织与国家行政间的委托契约关系等。虽然与政府建立密切联系的非营利组织一度出现了“志愿者主义萎缩化”[22]的现象，并在2011年东日本大地震时表现为人数参与不足，但志愿者仍然在灾后救助和生活恢复中发挥着应有的作用。随着日本社会阶层与结构的不断多元化，政府与志愿者组织之间的关系协调、管理制度建设等仍需经历时间与实践进行磨合。
发轫于阪神大地震的志愿者组织活动还在日本的国际救灾中扮演着重要角色。1995年5月俄罗斯萨哈林地震后，志愿者组织神户市民捐款，筹集了967万日元的救援金以及毛毯、防寒用具、食品等约70吨的生活物资救灾品。这也是神戶首次向海外受灾地区进行捐款。1996年2月，中国云南丽江地震后日本志愿者组织也募金救援，当时为了满足神户华侨总会提出的“救灾应尊重灾区自力更生精神”的要求，志愿者们没有采取直接救援的方式，而是运用救灾款为640名学生兴建了“丽江友谊中心小学校”，以此寄托中日友好之意与灾后慰问之情。[23]志愿者组织这种富有弹性的救灾路径，不仅体现了国际人道主义精神，加强了受灾地区国家间的感情联系，还在不断延伸与碰撞式的发展中将世界各种救灾力量纳入其社会网络化体系之中，显示出了极强的适应发展力。
四、对中国的启示
党的十九大后，中国已进入产业升级与城市化建设的新阶段，注重汲取日本灾害治理的经验与教训，将有助于我们提高灾害防御与应对能力，实现更为有效的灾后社会治理。
在阪神大地震的案例中可以看到，如果将灾害视为一个连续渐进的过程而非结果，那么由于发展主义在灾前、灾中、灾后持续发生作用，使地震这一自然的地质剧烈变动现象透过人与自然之间的交互作用产生了层层演化，又以不同的灾害形式作用于人类，改变着人与社会，乃至人与人之间的关系。究其实质，发展主义作为资本主义全球扩张下的一个历史产物，展现出无限追求发展模式下以牺牲自然资源、环境破坏为代价的生产机制中的固有矛盾。与之相伴而生的则是全球性的生态危机。
由此可见，中国要更加坚定社会主义的制度自信与文化自信，只有大力开展生态文明建设，才能超越危机实现可持续性发展。因此，在灾后的社会治理之中，应在理解灾害生态链式转化机制的基础上树立全局观、整体观，从根本上改变人与自然之间的作用关系，提高城市防灾减灾的综合能力。
神户的工业化、城市化发展进程展现了日本在经济高速发展时期曾经历过以科学技术为手段征服自然的阶段，但却使城市变得更加脆弱。而今，中国正处于智能城市建设的新时代，以人工智能为代表的新技术应用使社会-生态系统之间的关联更加复杂，这使潜在的灾害风险扩大。但另一方面，经济发展、社会治理、防灾减灾都无法离开科技创新。因此，为保障国家安全，应制定技术监管机制，提高市民的城市安全意识，避免技术异化。
阪神大地震给中国的教训与启示还在于，要在灾后社会治理中协调好政府、市场、社会三者之间的关系，运用正式和非正式制度手段实现防灾减灾模式多元化。同时，建立灾民自救、国家与社会的公救、国际力量共救的复合型救灾网络将有效降低灾害损失，加快灾后恢复进程。在制定灾后治理政策时，应进行灾害的社会-生态系统分析，并不断调试，坚持在不断发展中解决问题。同时，更应在灾后注重提高社会保障，改善民生，以防复兴灾害出现。最为重要的是，中国应建立灾害生态伦理观，使民众重拾对自然的敬畏之心，避免来自自然的报复。
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责任编辑：陈可阔
Study on the Post-earthquake Management of Japanese Cities：
Discussions Centering on the Great Hanshin Awaji Earthquake
WANG Zanwei
（Institute of Japanese Studies，Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100007， China）
Abstract：In the long run， Japans post-war economic take-off and rapid industrialization and urbanization have been regarded as the miracle of the East Asian development model. However， this rapid development has also been accompanied by humans conquest of nature， which has led to fundamental changes of the ecological system including human and nature. In 1995， the occurrence of Great Hanshin Awaji Earthquake exposed the ecological fragility， which had been accumulated for a long time under Japans economic growth model of developmentalism， and resulted in severe disaster consequences.During the period of post-earthquake recovery， Japanese local government put forward the slogan of "creative revival"， trying to reshape the relationship between human and nature.To this end， government and society systematically designed urban development policies at different levels， so as to adapt them to the ecological system to achieve harmonious development. But the inherent ecological contradictions in the process of the expansion of capitalist system maintained the logic of developmentalism， and disasters appeared in the form of various social problems during the period of post-earthquake recovery， which evolved into "revival disaster". The historical process of the complex evolution of Japans urban earthquake disaster is of great significance to Chinese cities， which are developing quickly.
Key words：developmentalism； Great Hanshin Awaji Earthquake； creative revival； revival disaster； post-earthquake management
摘要：一直以来，战后日本的经济腾飞与工业化、城市化的快速实现被视为东亚发展模式的奇迹。然而，这个急速发展的过程亦伴随着人对自然的征服，使包括人与自然在内的生态系统发生了根本变革。1995年阪神淡路大地震的发生使日本发展主义经济增长模式下长期积累的生态脆弱得以暴露，造成严重灾情后果。震后恢复期间，日本地方政府提出“创造性复兴”口号，试图在灾后恢复中重塑人与自然的关系。为此，政府与社会在不同层面对灾后城市发展政策进行制度性设计，使之与生态系统相适应以实现和谐发展。但资本主义制度扩张过程中的固有矛盾导致发展主义逻辑延续，使灾害在漫长的恢复期以社会问题的形式浮现，演化为“复兴灾害”。面对此问题，志愿者组织迅速兴起与发展，以弥补国家救援不足。日本城市地震灾害复杂演变的历史过程，对快速发展中的中国城市具有重要的借鉴意义。
关键词：发展主义；阪神淡路大地震；创造性复兴；复兴灾害；社会治理
中图分类号：D731.3
文献标识码：A
文章编号：1673-5595（2018）02-0060-06
第二次世界大战后，伴随着全球经济恢复与社会重建的展开，人们开始日趋关注不断显露的环境恶化问题，并意识到自身正处于一场由现代工业文明所带来的生态危机之中。在这场全球性的生态变革影响下，20世纪末的日本也不例外，经受着“高度消费社会”与“地球崩溃”两种相互对立图景的支配。[1]1995年阪神淡路大地震（以下简称阪神大地震）发生前，一直处于经济高速增长期的日本却始终对危机能否到来心存侥幸。新技术革命给社会带来的现代性繁荣，让人们沉浸于对自然征服的愉悦中。当1995年1月17日地震袭来时，构筑在日本现代文明之上的城市却沦为灾难之地。这场20世纪全球最为惨烈的一场地震，共造成6430人丧生，约5万人负伤，50余万处房屋不同程度毁坏，给日本造成了约9兆6千亿日元的经济损失。
阪神大地震是日本战后遭遇的最大规模的城市地震。它的发生极大地激发了日本学术界的研究热情。除了以往积累较多的自然科学外，人文社会科学的研究成果也叠出不穷，促使日本灾害研究迎来新的转向。但随着各学科研究的专业化，原本处于自然与社会相互作用节点上的灾害反而丧失了有机体的特质，致使那些留存于生命之网中隐而不彰的错杂关联被忽略。2011年东日本大地震后，日本灾害学界才开始深刻反思近代科学的二元对立，倡导在灾害研究中重新审视自然、人与社会之间的生态联系。[2-3]本文试图运用环境史的研究方法建立“社会-生态”的研究视角，探讨阪神大地震的重灾区——神户是如何运用政治、法律、经济、社会等资源策略进行灾后恢复，这一过程又是如何改变人与自然之间的相互作用关系，从而对社会治理产生复杂而深刻的影响的。
一、发展主义的“遗产”与政府灾后应对
工业革命推动下的生产力、生产关系变革使人类日益成为影响和改变地球的主导性力量，历史进入“人类世”（Anthropocene）时代。工业的不断发展中，世界各地区出现了以经济增长为中心，认为经济增长可以解决社会所有矛盾问题的行动实践与理论信仰，被抽象为“发展主义”（Developmentalism）。在日本，“发展主义”被定义为以工业化的推进为发展目标，不以个人、家庭、地域社会的利益为最优先，而将国家与民族的利益放置首位，以此为前提集中调动物力和人力资源进行集中管理的思想和管理体系。[4]这概括了战后日本的经济高速发展特征及在此过程中形成的人与自然的相互关系。阪神大地震正是发生在这一历史阶段。
京都大学教授河田惠昭在探究日本城市灾害源头时，曾将批判的矛头直指日本快速城市化过程中的城市社会系统失调，但当他谈及阪神大地震时，却略显无力地将巨大灾情归咎于自然力。[5]然而，灾害的破坏与影响大小是自然变异与社会变动过程相互作用的结果，体现了社会对自然变动的承受力。不仅如此，灾后社会-生态系统的恢复会遵循历史发展的惯性，以旧有系统的整体恢复力为基础，这使被地震截然分开的“灾前”与“灾后”两阶段在历史的时间维度上紧密相连。
阪神地震后，地质学家们发现房屋倒塌率在80%以上的街区，基本建于19世纪80年代后，并且真正因地震断层错位引起的直接破坏却仅限于淡路岛北部等局部地带，大部分灾害集中发生于地质层较为软弱的冲积层和新扇状地带，呈现明显的“地震带”。[6]这说明，相比自然的威力，人类改造活动对灾害的影响更为显著。自1868年开港到1995年地震，神户的城市发展见证了日本资本主义的兴起。短短百年间，神户从人口数千人、[7]面积仅为9917平方公里的渔村，[8]迅速发展为人口逾143万、面积55312平方公里 [9]的工业大都市。期间，神户生态系统经历了重要变迁，形成了“技术进步可以解决一切问题”的發展价值理念。 [10]5为了解决工业化与城市化进程中倍增的人口压力，那些自然地质条件并不理想的空间也被改造，大规模削山填海式的人工环境建造随之开始。1950年至1970年代，为突破生态瓶颈的发展制约，日本国土开发更加深入里山与海洋。[10]669 1970年代后半期，为扩大内需经济，日本国土环境政策也从“环境与经济的融合”退变为“以经济优先”。政府更出台了“日本列岛改造计划”，仅大阪湾沿岸地区便设大型工程建设项目20余个，[11]使神户地貌得到翻天覆地的改变。与之相伴，森林消失、河道拥堵、海洋污染、“城市热”等生态脆弱问题也缓缓出现，为灾害发生提供了现实温床。
大地震的发生虽然瞬间破坏了灾区的社会组织结构，但贯穿于神户社会-生态体系间的“发展主义”却得到了一定的延续与发展，[12]成为影响灾后社会恢复的行为遗产。神户大学五百旗头真教授曾指出，战后日本一直将“和平与民主”作为外衣，其实质却是作为一个经济国家快速发展。在过去的数十年里，利益民主主义的政治过程不断重复上演，官员与专家也将本来的职责与任务埋没在利益追逐之中。透过这场地震反而使我们看到了战后日本发展的病灶。[13]331正因如此，在阪神大地震后紧急救灾阶段，日本政府的应对显露出诸多问题。
首先，战后以来的日本灾害应对体系是以强调人对自然控制的防灾为中心，偏重于降低社会受灾风险，因而对灾后早期救援的各种准备工作开展得并不充分。一直以来，日本防灾技术在飞速进步的同时也滋养了人们对自然的傲慢之情，这使日本对灾情规模出现了错误判断，将这场地震造成的破坏视为完全超乎预料的意外之灾。
其次，应灾行动落入遵循惯例的教条化窠臼，与灾害现场的实际需要间出现乖离。震后的阪神地区瞬间陷入一片混乱，成千上万人埋困于废墟之中。兵库县预测，此次地震中的实际受灾人数应达200万以上。面对阪神大地震后的紧急灾情，日本政府仅能以1961年制定的《灾害对策基本法》为行动指南，成立灾害应对部门，根本无法灵活应对灾害现场的无序情况，使救灾制度基本失灵，从而降低了系统的灾后恢复力。日本灾害应对体制的最大特点是通过建立相关法律，明晰国家、道府县、市町村等各级行政单位应承担的责任与义务。因此，若想调动灾区之外的救灾力量，需依法发出救灾派遣申请，才能区分相应的各项职责。灾情紧急或联络失效时，各机构应具有自主救援的能力，阪神大地震前的《警察法》《自卫队法》中存在相应的司法解释，规定如遇不可抵抗力，可无需等待灾区发出申请，凭借情况判断是否应该增援、采取必要措施。然而，看似有序的法律却为各机构的选择制造了困境，谁来承担责任成为执行中的最大问题。由于派遣命令下达较晚，自卫队在紧急救灾行动中仅成功搭救165名生还者，从而饱受民众诟病。
不仅如此，政府对其他国家要求提供国际救援的回应也相对缓慢，致使国际救援队错过了黄金救援48小时。日本《朝日新闻》曾转引巴黎报纸的评论：“日本判断是否接收援助的时间太长，导致从提出救援申请到实际抵达救灾共耗时3天半。正常而言，救出活动应该在灾后48小时之内进行，因此我们不认为这次救援会有好的结果。”最终，曾在墨西哥地震中成功救出20余人的法国救助队，却只在日本找到了冰冷的尸体。[13]323其他国外救援队也仅搜出遇难者尸体，鲜有发现生还者。
再次，战后日本危机管理体制中分权与集权的制度制约，限制了政府遇到突发性事件时的快速响应能力，这也是日本法治民主化改造进程中出现的制度困局。对此，兵库县知事贝原俊民在他的震后回忆录中总结到，明治维新时期的近代，依照宪法规定，国家危机管理权力为中央政府所有，是一种集权体制，但在对抗西方列强侵略亚洲、反对殖民地化的过程中却演化为国家总动员体制，胁迫国民做出了巨大牺牲。二战后作为反省，国家制定了国民主权宪法，危机管理也采取了分权体制，由自治体承担管辖地域内灾害应对的首要责任。战后50年，国家没有遭遇过如此大的突发性自然灾害，阪神大地震揭示了制度中的缺陷。[14]这体现了日本民主型救灾中典型的“自立”主义思想。正因如此，直至震后两天，时任日本首相的村山富士在接受媒体采访中也仅模糊表示政府将会拿出“万全应灾之策”，而无法向公众公布更为有效的减灾方案。
总之，在发展主义行为遗产的影响下，日本政府灾后紧急救援的力度与效果并不理想。
二、发展主义延续下的“创造性复兴”及其问题
阪神地震后，为尽快提出灾后恢复方案，隶属总理府的阪神淡路复兴对策部邀请了众多海内外专业人才共商对策。兵库县也整合了当地各高校的科研与市民组织力量，召开座谈会，广泛听取和综合采纳各方意见。不久，以“人与自然、人与人、人与社会相互和谐发展的共生社会建设”为城市恢复理念的震后恢复方案正式确定。它不仅以恢复城市旧貌为目标，并且以日本成熟型社会的现实为政策背景，融入了新人文关怀理念，因而又被称为“创造性复兴”。该计划的鲜明特色有如下几点：
1.关注受灾者精神与物质的双重层面恢复。复兴计划指明，灾后重建工作要注重对灾民进行创伤性应激障碍症（PTSD）治疗，进行必要的心理干预。加强包括教育、生活文化、艺术等方面在内的精神建设。与此同时，灾后重建还要重视地域社会的经济复兴，改变此前神户地区工业产业单一的问题，注重向前瞻性产业转换。
2.深刻反思此前城市发展中仅重视“便捷”“效率”“成长”的思维模式，以“安全”“安心”“合理”为核心价值实现灾后重建。日本计划经过十年复兴之后，依山傍海的自然美景将为神户带来新生，使之转变为以文化为特色的地域社会，并拥有国际经济地位及世界交流功能。淡路岛还将担当起阪神地域的交流中枢职能，成为国际公园城市。
3.复兴方案还具体描绘了神户城市的发展蓝图。其一，建立福利城市，使高龄者、残障者可以通过地域活动和志愿者活动的网络化连结，形成相互支持的生活型地域社会；其二，以良好的生活环境为基础，积极吸纳海外文化，促进个性洋溢市民文化的形成；其三，在既有经济发展成就的基础上，關注情报通信等环境调和型产业，逐步实现产业转型；其四，建设抗灾能力强的安心生活型城市；其五，在较广地域范围内构筑更加安全的“多核心网络型城市”。特别是最后一点，城市规划者希望从根本上改变此前日本大城市与周边地域间形成的“中枢-依存”型生态关系，使之转变为“自立-共生”的生态网络连结，从而改变城市集聚效应带来的人口增加、资源消耗增大、生态破坏链条下灾害的发生机制。
4.努力实现复兴的社会美学。兵库县贝原知事曾倡导，要重视文化与艺术在灾后复兴中的作用。关西学院大学宫原浩二郎教授则在此基础上进一步提出，要将社会美学融入成熟社会的灾后复兴理念。经济高速发展阶段的日本更多注重城市基础设施建设，但在成熟社会阶段更应注重建设美丽的共同生活。而这并非单指美丽景观建设，而是以调动视、听、触等感官，全面提高民众审美品格为目标的社会整体建设。
创造性复兴的诸多先验性构想试图改善此前社会-生态系统遗留的弊病，某些政策的有力推进也促使灾后城市逐渐恢复。但很快，发展主义逻辑的延续改变了灾后“创造性复兴”政策落实的既定方向，种种社会问题随之浮现。事实上，在震后相当长的一段时期内，相比城市基础设施的迅速恢复，部分受灾者的生活重建显得遥遥无期。
日本在灾后重建中计划投入约16兆3000亿日元，特别是政府在建设连结周边地区公路、开设地铁沿海线、填海造田建造关西机场二期工程及建造神户机场等项目中，共投入3兆391亿日元。与之相对，48000户在地震中失去住房的家庭，却仅花费救灾款1920亿日元。[15]6-7而神户机场建设不仅未能刺激经济复苏，反而造成6800亿日元财政赤字。[16]与城市中工程建设的高速推进相比，各项民生工作反显落后。
第一，灾民中陆续出现“孤独死”。这并非普通独居死亡，而是极端贫困下慢性疾病的独居者因无法就业脱离社会而进入生活崩溃的恶性循环中，加之居住环境恶劣，最终病情恶化或出现新并发症而死的现象。至2013年，已有1057人在震后临时住房或复兴公营住宅中孤独死去。[15]22长期临时住房中的孤独生活及政府的关怀不足都是引发孤独死的关键。
第二，自杀者增多以及大量地震致殘者得不到有效救助。1995年，兵库县自杀者达22445人，且年龄在50岁以下者相比震前增多，自杀动机源于震后失业的生活困苦。而直接因地震自杀或染病死亡者多为避难所中的60岁以上老人。[17]不仅如此，震后仅有61名残障人士被法律认定为可享受灾害残疾津贴者。某NPO组织曾对神户9万名残疾人进行调查，至少约有2700位残疾者应被救济，但长久以来他们却没有得到任何形式的慰问。[15]19
第三，灾后人口流动问题严重。据不完全统计，震后约有5～10万人被迫离开灾区迁居外地，其中大部分为低收入者。他们的离去直接影响了少子老龄化灾后社会的经济复兴。虽然灾后移民中的大部分人都抱有回归故土的希望，但因政府公营住宅入选率较低等不利因素影响，这一群体短时期内难以恢复震前生活。
第四，震后20周年时，灾后临时住房——“借贷式复兴公营住宅”的租期问题引发了社会的广泛关注。借贷式复兴住宅制度是“创造性复兴”政策首创，为尽快解决地震后灾民的住房问题，各级政府曾极力推广，并承诺20年租期到期后会进行妥善处置，当时约有7500户灾民入住。但租期临近之时，政府却发出清退公告，约5422个家庭受到直接影响，引发了民众的极度不安。随着日本社会老龄化的不断加剧，复兴住宅的入居者中高龄体弱者居多，他们已无法再次承受生活巨变的打击。虽经交涉，兵库县提出了过渡性解决政策，规定合约期满时凡有80岁以上、生活需要护理，或有重度残疾者的家庭可暂不搬出，但仍有60%的家庭再次面临生活波动。[18]
由此可见，灾后发展主义思维的不断延续使复兴政策制定与灾后社会恢复实践间产生疏离，追求经济发展被置于灾民生活的复兴之上，灾害随之以各种社会问题的形式继续扩大与蔓延。面对不断出现的新情况，日本政府也在积极调整改善。为突破此前法律规定的灾后现物救济原则，政府特别创设了阪神大地震灾后恢复基金，以国家公费形式支持灾区的产业经济、生活乃至教育的缓慢复原。鉴于阪神大地震受灾程度较重和长期恢复的需要，1998年日本出台了《受灾者生活再建支援法》，以提供救援金支持灾民生活的长期恢复。此外，政府还改善了灾害情报的收集体制与联络体制，建立了地震防灾系统（DIS），改善了行政上的跨区域灾害救援体制等等。[19]在不断的调试过程中，地震灾后复兴取得了一定成效。
三、发展主义的纠正：社会救灾力量的兴起与发展
面对发展主义路线下的政府救灾不足与资本主义市场经济趋利带来的救灾弊端，日本社会充分发挥了自主性，对其进行了有效的纠正与弥补。地震突发后，受灾现场救援人手不足的情况经媒体报道后，日本掀起了一场声势浩大的社会救灾运动。几个月内，赶赴灾区的志愿者便突破百万，1995年也因此被称为“志愿者元年”。他们广泛参与了救援物资搬运、避难所建设、医疗看护、走访慰问等各种活动。随着灾民逐渐向临时住房等处转移，志愿者活动并没有停止，而是继续支援受灾者生活再建，并在组织形态上呈现制度化和网络化的发展特点，成为推动灾后恢复的重要力量。
最初，无论是个人志愿者还是企业或社会团体志愿者，他们进入灾区后因缺乏有效的组织，且对救援行动目的和方式缺乏清晰认识而弱化了救援效果。若想发挥更大作用，志愿者面临组织的制度化问题。在此契机下，社会个体及社会团体组织之间通过有效的沟通与接触形成了新型社会救灾网络——各种NPO纷纷成立。这种无形的社会关系网络纽带深入到灾区社会内部，为解决灾民，特别是“灾害弱者”生活复兴中的实际问题贡献了力量，有效地促进了震区社会灾后恢复。
为了保障和提高残疾者，特别是高龄残障人士的生存质量，志愿者们迅速进行了社会资源整合，成立了名为“灾区残疾人中心”的志愿者组织。他们的主要工作是定时确认所管理人员的生命安危情况，为他们提供日常的生活支援，与之进行广泛的信息交流等。他们还为残疾人建立了社会交流活动渠道，让他们能与普通人进行面对面谈话。此外，志愿者们坚持面向社会发布残疾人的各种活动信息，让他们得以发声从而获得社会关注，以此培养社会与残疾人之间相互理解的公共精神。[20]
神户市东滩区的育英会是震后成立的专门为地震孤儿提供心理救援的NPO。震后，该组织迅速调动学生志愿者对地震孤儿人数展开地毯式社会调查，共找到573名地震孤儿。此后，该组织不断进行家庭走访，利用各种专业心理治疗设施对孤儿进行心理健康辅导，甚至设立了可为孤儿提供住宿的“神户彩虹屋”。经历地震的孤儿们一直存在“为什么只有自己活下来”的强烈自责感，但通过长年的专业心理疏导，孤儿们的心灵痛苦逐渐有所缓和。特别是“神户彩虹屋”，为孤儿们汇聚了具有相同经历的朋友，扩大了他们的社会交往范围，建立了彼此之间如同家人般的关系。经过漫长的灾后心理恢复期，很多孤儿认为自己的创伤心情已基本平复。[21]
逐渐制度化的志愿者组织引起了政府的极大重视，日本设立了专门机构正式讨论保障志愿者组织利益的法律框架，并积极向志愿者们提出与政府的合作方案。1998年，《特定非营利活动促进法案》的颁布从制度上正式确立了市民志愿者团体组织活动的合法性。此后，志愿者组织没有将自己的活动局限在受灾地区，而是通过灾后生活支援、城市建设支援等活动将影响和分支机构扩展至全国范围，形成了多地域间的网络化行动模式。地震后的16年间，打破地缘关系限制的全国性NPO已达42万余个。
但另一方面，活跃于公共空间领域的志愿者组织也需受到政府福利部门的引导与监管。21世纪初，日本政府对志愿者组织的发展规划进行了一系列的调整，包括明确其与企业之间的资金关联，建立非营利组织与国家行政间的委托契约关系等。虽然与政府建立密切联系的非营利组织一度出现了“志愿者主义萎缩化”[22]的现象，并在2011年东日本大地震时表现为人数参与不足，但志愿者仍然在灾后救助和生活恢复中发挥着应有的作用。随着日本社会阶层与结构的不断多元化，政府与志愿者组织之间的关系协调、管理制度建设等仍需经历时间与实践进行磨合。
发轫于阪神大地震的志愿者组织活动还在日本的国际救灾中扮演着重要角色。1995年5月俄罗斯萨哈林地震后，志愿者组织神户市民捐款，筹集了967万日元的救援金以及毛毯、防寒用具、食品等约70吨的生活物资救灾品。这也是神戶首次向海外受灾地区进行捐款。1996年2月，中国云南丽江地震后日本志愿者组织也募金救援，当时为了满足神户华侨总会提出的“救灾应尊重灾区自力更生精神”的要求，志愿者们没有采取直接救援的方式，而是运用救灾款为640名学生兴建了“丽江友谊中心小学校”，以此寄托中日友好之意与灾后慰问之情。[23]志愿者组织这种富有弹性的救灾路径，不仅体现了国际人道主义精神，加强了受灾地区国家间的感情联系，还在不断延伸与碰撞式的发展中将世界各种救灾力量纳入其社会网络化体系之中，显示出了极强的适应发展力。
四、对中国的启示
党的十九大后，中国已进入产业升级与城市化建设的新阶段，注重汲取日本灾害治理的经验与教训，将有助于我们提高灾害防御与应对能力，实现更为有效的灾后社会治理。
在阪神大地震的案例中可以看到，如果将灾害视为一个连续渐进的过程而非结果，那么由于发展主义在灾前、灾中、灾后持续发生作用，使地震这一自然的地质剧烈变动现象透过人与自然之间的交互作用产生了层层演化，又以不同的灾害形式作用于人类，改变着人与社会，乃至人与人之间的关系。究其实质，发展主义作为资本主义全球扩张下的一个历史产物，展现出无限追求发展模式下以牺牲自然资源、环境破坏为代价的生产机制中的固有矛盾。与之相伴而生的则是全球性的生态危机。
由此可见，中国要更加坚定社会主义的制度自信与文化自信，只有大力开展生态文明建设，才能超越危机实现可持续性发展。因此，在灾后的社会治理之中，应在理解灾害生态链式转化机制的基础上树立全局观、整体观，从根本上改变人与自然之间的作用关系，提高城市防灾减灾的综合能力。
神户的工业化、城市化发展进程展现了日本在经济高速发展时期曾经历过以科学技术为手段征服自然的阶段，但却使城市变得更加脆弱。而今，中国正处于智能城市建设的新时代，以人工智能为代表的新技术应用使社会-生态系统之间的关联更加复杂，这使潜在的灾害风险扩大。但另一方面，经济发展、社会治理、防灾减灾都无法离开科技创新。因此，为保障国家安全，应制定技术监管机制，提高市民的城市安全意识，避免技术异化。
阪神大地震给中国的教训与启示还在于，要在灾后社会治理中协调好政府、市场、社会三者之间的关系，运用正式和非正式制度手段实现防灾减灾模式多元化。同时，建立灾民自救、国家与社会的公救、国际力量共救的复合型救灾网络将有效降低灾害损失，加快灾后恢复进程。在制定灾后治理政策时，应进行灾害的社会-生态系统分析，并不断调试，坚持在不断发展中解决问题。同时，更应在灾后注重提高社会保障，改善民生，以防复兴灾害出现。最为重要的是，中国应建立灾害生态伦理观，使民众重拾对自然的敬畏之心，避免来自自然的报复。
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责任编辑：陈可阔
Study on the Post-earthquake Management of Japanese Cities：
Discussions Centering on the Great Hanshin Awaji Earthquake
WANG Zanwei
（Institute of Japanese Studies，Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100007， China）
Abstract：In the long run， Japans post-war economic take-off and rapid industrialization and urbanization have been regarded as the miracle of the East Asian development model. However， this rapid development has also been accompanied by humans conquest of nature， which has led to fundamental changes of the ecological system including human and nature. In 1995， the occurrence of Great Hanshin Awaji Earthquake exposed the ecological fragility， which had been accumulated for a long time under Japans economic growth model of developmentalism， and resulted in severe disaster consequences.During the period of post-earthquake recovery， Japanese local government put forward the slogan of "creative revival"， trying to reshape the relationship between human and nature.To this end， government and society systematically designed urban development policies at different levels， so as to adapt them to the ecological system to achieve harmonious development. But the inherent ecological contradictions in the process of the expansion of capitalist system maintained the logic of developmentalism， and disasters appeared in the form of various social problems during the period of post-earthquake recovery， which evolved into "revival disaster". The historical process of the complex evolution of Japans urban earthquake disaster is of great significance to Chinese cities， which are developing quickly.
Key words：developmentalism； Great Hanshin Awaji Earthquake； creative revival； revival disaster； post-earthquake management
