上海城市生活垃圾综合治理的瓶颈与建议

    胡苑 张锋

    上海作为全国第一批开展垃圾分类试点城市，经过18年的实践探索，取得了一定成效，但与全球城市的定位相比，还存在体制性、制度性和机制性短板瓶颈，亟需加强完善。

    一、上海城市生活垃圾综合治理面临的瓶颈

    1.城市生活垃圾分类减量的理念滞后

    对比国际经验，垃圾减量化管理周期应从源头到末端，延伸到产品制造、使用、废弃物处置的整个过程。目前，上海仍偏重于已经进入生活垃圾管理体系的废弃物，缺乏源头减量的政策设计。

    大多数市民的绿色自觉不够。很多市民虽关心环境保护，但落实到行为上，参与垃圾分类减量的自觉性却不够，有些市民甚至认为“这是政府的事、社会的事”。

    2.政策的针对性和引导性不强

    “按量付费”政策存在漏洞。当前，垃圾收运处实行“按量付

    费”，作业量越高，获得经费越高。如垃圾焚烧厂按焚烧垃圾的重量享受补贴，调研发现，有些垃圾焚烧厂首要考虑的是“吃饱”而不是分类减量。

    垃圾回收的税收减免、财政补贴政策缺乏。除日光灯管以外的有毒有害垃圾，都未设立专项回收资金；废品回收企业场地普遍紧张；原先给予资源回收企业一次性财政补贴和50%增值税退税政策被取消，导致当前上海垃圾分类回收主要由拾荒者承担，他们大多“挑肥拣瘦”，对低价值的废品回收缺乏积极性。如大量的玻璃瓶和其他玻璃制品、废旧塑料、废铁等因为回收价值较低，经常被混在其他垃圾中被清运车辆运至填埋场或焚烧厂。

    3.政府主导的多元共治机制尚需完善

    相关职能部门缺乏高效协同，存在“单打独斗、政出多门、相互推诿”等“碎片化”现象。全市生活垃圾分类减量管理思路是以市级联席会议办公室为主导机构，协同16个区的区级联席会议进行组织与协调。市联席会议办公室主要由綠化市容局、商务委员会、环保局、废弃物管理处、文明办、妇联、教委等部门组成，垃圾分类减量工作分段分块，落实促进措施的时间、配备的设施等不能同步开展，影响了垃圾分类减量措施的整体推进。

    缺乏激励居民参与的长效机制。上海激励居民参与垃圾分类减量的主要抓手是“绿色账户”政策，但由于“绿色账户”的兑换周期长、便捷度不高、奖品有限，导致“绿色账户”对青年人和白领群体缺乏吸引力。

    垃圾分类减量具有较强的专业性和公益性，亟需第三方的参与，但受政府职能转变、购买服务目录、财税支持力度的影响，第三方机构参与垃圾分类减量的渠道、政策、机制还不健全。

    4.收运处设施能力落后于城市发展需要

    现有的源头收集及中转站设施，多是服务于混合垃圾的收运处置设施。以某区为例，14座中转站中，只有5座按标准建设，其余9座都是简易临时中转站。

    垃圾回收、运输、处置产业链严重脱节。如可回收物的回收渠道、网络基本名存实亡；垃圾资源化产业设施能力明显滞后。当前，全市垃圾无害化处理的能力仅为2.4万吨/日，远低于设定目标（3.34万吨/日），缺口较大，导致垃圾非法倾倒事件频发，生活垃圾违规处置问题突出。甚至出现已经分类回收的湿垃圾，因为缺少末端处置能力，与其他生活垃圾一起被处置的情况。

    湿垃圾处理能力严重滞后。针对湿垃圾处置设施，当前主要依靠各区自主组织安排。中心城区未见湿垃圾处置设施布局，郊县各城区中仅松江明确规划建立湿垃圾处置厂。因为处理技术不够成熟，部分地区甚至出现了在社区完成垃圾分类后又集中回收统一处理的现象，这一做法极大打击了主动配合进行垃圾分类的市民的积极性。

    5. 基层监管不严，制度保障乏力

    上海尚未出台地方法规，不能形成法律威慑和高压，基层严格执法难。有居民反映，由于缺乏法律依据，基层组织在推行垃圾分类时“腰板不硬不直”，只能通过说教解决；也有居民反映，有了法律法规，垃圾分类就是居民应尽的义务、应履行的职责，而不是碍于居委会面子才实施分类。

    二、推进上海城市生活垃圾综合治理的政策建议

    1.注重源头减量，开展专项整治行动

    加强顶层设计，注重源头减量。建议完善税收、财政等产业政策，整治商品过度包装现象，倡导简易包装，引导商家回收产品包装并重复利用，逐步限制一次性商品的生产和使用，鼓励和补贴居民使用厨余垃圾粉碎机等。建议推广净菜入市，延伸生产者责任，建立企业押金制度，促进产品包装回收利用，实现全链条管理。

    当前，应把对有毒有害垃圾的无害化处理作为重中之重，从财力物力上优先投入，优先完成网络全覆盖，优先试行有偿回收，优先支持垃圾无害化技术研究，优先扶持垃圾无害化企业发展。

    借鉴“五违四必”等成功经验，开展专项整治行动。动员全市政府部门、企事业单位、居委会、业委会、物业公司、社会组织和志愿者等打一场“攻坚战”。

    2.健全政府主导、多元主体参与的共治机制

    强化市、区两级联席会议对垃圾分类减量工作的统筹协调、组织推进和检查监督。明晰市区责任分工、市级部门行业主管和区级属地管理的职责，将指标分解到区、街镇，建立以分类减量实效和资源利用为主的监督检查评价机制。

    完善政府购买服务清单，培育一批专业、创新、具有市场竞争力的垃圾分类第三方社会组织或企业，形成统一开放、竞争有序、诚信规范的生活垃圾分类第三方参与机制。

    完善“绿色账户”推进模式。运用“互联网+”思维，促进前台积分便捷化、平台管理智能化、后台运作市场化、专项服务社会化。将绿色账户与银行卡、蚂蚁金服互联网金融等进行对接，通过垃圾分类获得的信用积分，可用于信用支付，增强对青年人和白领群体的吸引力。

    加强生活垃圾数据统计审核管理，加快信息化监管体系建设。如环卫主管部门要进一步加强收集以下数据：生活垃圾种类、数量、运输者、去向等情况；生活垃圾处理设施污染控制监测数据；垃圾处理设施运行数据、报表等，并定期向社会公布，接受公众的监督。

    3.完善生活垃圾分类减量补贴政策

    完善收运处补贴政策。统筹垃圾收运处资金，将垃圾分类减量指标与企业获取补贴结合起来；制定垃圾回收的补贴政策，推广“两网协同”经验。

    成立垃圾分类减量管理基金，探索PPP模式建设垃圾资源化处置项目。特别是加快推进郊区湿垃圾资源化末端处置能力建设。湿垃圾是上海垃圾分类减量的重点难点，尤其是中心城区湿垃圾的末端资源化处置能力严重不足，且新设场所难度较大。加快湿垃圾末端处置技术的引进、吸收和应用。大力支持资源回收技术研发，从资金、税收、土地政策等方面扶持资源回收类企业发展，引导和鼓励更多社会资金进入资源回收行业。

    4.创新居民参与机制，推进小区综合治理

    创新居民参与垃圾分类减量的激励约束机制。一是试点居民生活垃圾差别性收费制度，将垃圾收费与垃圾分类质量和绿色账户积分对接起来。二是借鉴杭州经验，试点垃圾分类实名制，将垃圾分类情况纳入居民信用档案，实施联合惩戒。三是以全面推进单位垃圾强制分类为契机，严格执行“不分类、不收运”，倒逼单位要求员工参与垃圾分类，延伸带动家庭的参与。

    建议将垃圾分类减量纳入小区综合治理范畴。将垃圾分类源头容器设置、分类驳运义务条款纳入物业管理格式合同和居（村）民公约；将垃圾分类减量成效纳入文明单位、文明小区评价指标；落实物业作为垃圾分类源头的责任主体，配备专职人员，形成“定时定点+定人定桶”模式。

    5.强化垃圾分类减量的法治化保障机制

    加快制定上海市生活垃圾管理条例，以地方立法的形式明确政府、收运处企业、物业、社区和居民在垃圾分类减量中的责任和义务，规定具体的行政处罚、经济制裁和刑事责任。借鉴日本经验，制定包装回收再生利用法，要求除了包装生产商外，从事运输、代理、批发商、零售的企业也有责任回收包装物。

    健全执法信息共享机制和联合执法机制，强化执法经费、队伍、设备、装备向基层倾斜。鼓励居民、媒体、党代表、人大代表、政协委员、社会组织对垃圾分类减量工作进行监督，加强人大执法监督和政协民主监督，对履职不力的领导干部坚决问责。

    提高环卫清洁工人的工资待遇水平，提升环卫工人的职业认同感，提高道路清扫保洁及城市生活垃圾收运作业的服务效率。

    基金项目：2014年度上海市教委创新项目“‘垃圾围城破局的激励型机制研究”（项目编号：14ZS075）；2014年度司法部项目“生活废弃物减量化法律机制研究”（项目编号：14SFB20045）

    （作者單位：上海财经大学法学院）

    （责任编辑 矫海霞）