社会组织参与城市社区矛盾化解的影响因素

    陈蕾

    党的十九大报告提出，要“打造共建共治共享的社会治理格局……加强预防和化解社会矛盾机制建设。”这不仅仅是对既有的维稳部门提出要求，更是对社会各界的协同联动、积极参与寄予了厚望。社会组织凭借其 “草根”“亲民”“非营利性”以及志愿驱动下的强烈社会导向等特征，在城市社区矛盾化解中发挥了重要作用。有鉴于此，本文试图以三家社会组织为案例，对其在社区矛盾化解中的参与机制及影响其矛盾化解成效的关键要素加以分析，以期获得一些启示。

    一、社会组织参与社区矛盾化解的实例

    1.杭州“和事佬”协会以民间调解加“律师进社区”为特色的创新

    2008年2月，杭州首个民间解纷组织“和事佬”协会在下城区打铁关社区成立，由社区内的老党员、教师、机关干部、政法干部和居民自治会长等担任“和事佬”，分工负责、分片包干、分头落实，将法制宣传、矛盾化解、居民联络等工作延伸到每一幢居民楼、每一个楼道。目前，这一协会已覆盖全市2924个社区（村），2万余名“和事佬”活跃在大街小巷，协会与所在社区（村）的调委会合作，每年有近6万件矛盾纠纷得到化解。

    由于大部分“和事佬”在专业法律知识上有所欠缺，2009年11月，杭州市选择100家社区开展“律

    师进社区”活动试点，以律师为主、法科学生志愿者为辅。工作内容上，为社区提供法律咨询、法律援助，协助社区调委会、“和事佬”协会的调解、培训；参与社区内公共规章的制定及重大合同的谈判等。制度上，市律师协会与结对社区签订协议，派驻1名律师、2名法科学生，每周固定半天进社区，每季度最少举办一次法制讲座，每年最少为调解员提供1次培训，并发放“服务联系卡”。经费上，以公益为主发放律师补贴，以政府购买服务形式由市、区两级财政各承担50%。考评上，由市“律师进社区”工作指导小组制定考核目标、定期走访抽查，每年对成绩突出的予以表彰，对考核不合格的予以更换。截至2014年9月底，律师到社区值班149，038次，参与调解16882次，化解矛盾纠纷14759起。

    2.北京“阳光工作室”以政府购买服务、融入专家资源为特色的探索

    2003 年9月，北京市西城区红莲中里社区党委整合了社区内的一些自发、松散、无序的居民团体，2009 年正式注册成立了金色阳光协会，协会现登记会员近3000人。街道曾组织过一次千人问卷调查，在被问到“如果你有困难需要帮助时，您首先想到的是：亲戚、邻居、朋友、单位、政府、社区……”的问题时，参与调查的居民有超过60%选择了社区。

    “阳光工作室”依靠社区内的人民调解委员会和法律服务站资源，在金色阳光协会的基础上成立。工作室创立人民调解和心理干预相结合的新模式，除了吸纳专业的调解员，还注重发挥社区内老领导、老党员、老街坊、老社工、老政法的作用。

    工作室积极利用社会资源，與律师事务所、区法院、市委党校、清华大学、中国政法大学等合作，聚集了律师、法官、法学教授、社会学教授、心理咨询师等专家人才，建立了社区心理健康干预服务站和中国政法大学实践教学基地，另外还邀请了政法、信访、司法、民政等部门，特别是街道综治委、信访办等部门为调解员提供理论和实践培训。

    在工作经费上，工作室积极争取政府购买服务项目， 2011年，西城区向“阳光工作室”提供了10.45万元的资金支持。2012 年，“阳光工作室”被列入西城区优秀社会组织项目推介，2013年分别获得市、区政府购买社会组织服务立项。中国政法大学已将“阳光工作室”的运作经验作为社会管理的教学案例，“阳光工作室”项目被评为2013年西城区十大惠民普法品牌。

    3.美国“奥兰治县争端解决中心”以多元参与、项目收费为特色的实践

    美国社区调解的历史由来已久，政府是推动者、倡导者，但并非唯一的主导者，企业、非营利组织、社区组织和居民等都积极参与、支持。一般来说，政府或基金会为社区调解项目提供初创资金，之后即有多元社会渠道的参与投入，保证项目运作的可持续性。美国北卡罗莱纳州的奥兰治县争端解决中心， 成立于1978 年，是一个专注于社区调解的非营利组织，不仅自身运营良好，还带动了该州其它社区调解中心的陆续成立。

    该中心的董事会包括职业为律师、仲裁员、牧师、城市问题专家、社区志愿调解员、地产代理人、金融从业者、全科医生等的共12位成员，三年为一任期，主要负责发展战略、制度设计以及募集资金。另有6名专职工作人员，其中3人分别负责公共矛盾化解、家庭调解和青少年恢复性司法服务，还有50余名志愿者，每年有超过2000名的居民接受该中心的服务。

    收费是中心的主要资金来源，另外还有政府、法院资助，基金会募捐，非营利组织以及个人捐赠。中心在 2016财年共募集资金447，528美元，其中收费225，736美元，高达50.4%，政府资助131，019美元，占29.3%，联合劝募会捐赠、基金会捐赠、社会筹款等渠道90，773美元，占20.3%，超过90%的资金支出用于支付人员费用。在其网站上，列出了100、500、1000美元的三档捐赠金额所支持的服务项目，提供一次性捐赠和定期捐赠的选择，并声明根据相关法律，捐赠人可享受减税政策；同时，年报和网站上还定期发布捐赠人名录，以示感谢。

    该中心的服务项目，不仅针对邻里、家庭、老年照护矛盾，公共政策纠纷、特殊教育和法院诉讼调解、医疗诉讼等，还提供矛盾化解技巧的培训，如教师与学生，家长与子女、学生与学生之间的矛盾化解技巧，为职场人士培训冲突消解、会议斡旋等技术，为政府部门设计共识建立及争端解决的程序等。据其2016年报，该中心为815人调解纠纷，为755人化解了公共矛盾，为356名青少年提供恢复性司法服务，为479人培训矛盾化解技术。

    参与公共矛盾化解是该中心的一大特色，代表性客户有北卡罗莱纳州可持续能源协会、教堂山市规划署、卡勃罗城警察局、橙县固体废物管理署、社区住房和土地信托基金会、杜克大学尼古拉斯环境学院等，主要途径是通过举办协商会议，解决土地征用、公共服务、环境保护、官民冲突等事项。例如在2015年为罗利市警察局举办的有关改善警方与社区的关系的四次会议中，居民代表们得以与警察局长对话，提出的问题从个人到社区甚至更广范围，如全国各地爆发了对城市警察暴力执法的抗议，代表们要求警方加强警员培训，警察局长表示除加强培训外，警方还将努力改善与社区居民的关系。

    二、社会组织参与城市社区矛盾化解的影响因素及启示

    1.多渠道资金来源是保持独立性与中立性的关键

    资金对于社会组织来说不仅仅是生存问题，也是保证社会组织能够作为独立、中立的第三方参与矛盾化解的关键。对于社会组织来讲，非营利性组织这一性质决定了资金来源只能通过外部获取，在上述案例中可以发现，无论是国内还是国外参与社区矛盾化解的社会组织，政府购买服务都是社会组织一个非常重要的资金来源，也是相对数额较多、比较稳定的资金来源，然而，筹资渠道并非只能是单一来源。从“奥兰治县争端解决中心”的运作可以看出，社会组织不仅要积极争取政府购买服务，还可以通过多种渠道筹集资金，比如募集善款，有基金会募捐、企业捐赠、个人捐赠等；服务性收入也能够成为主要的资金来源，社会组织可以在保证公益性社区矛盾化解服务的前提下，向市场提供一些与自身职能相匹配、不影响组织宗旨与属性的洐生服务，在这些服务中收取合理的费用来平衡自身运营。多渠道的资金筹集模式不仅可为社会组织积累组织运营经验，扩大组织影响力，更重要的是增强了组织自身的造血能力，逐步稀释政府作为投资者、决策者、监督者对组织发展的影响，将“政府出钱，社会组织办事”对组织在矛盾化解中独立性与中立性的制约降到最低，有效保障了组织自身的“社会性”及在矛盾化解中的第三方立场。

    2.人才队伍建设是专业化能力提升的核心

    社会组织的专业化能力建设至关重要，能否吸引到人才又是专业化能力建设的核心。一方面，考虑到社区矛盾的地域特征，社会组织应充分吸收社区精英，发展社区意见领袖，两者的积极参与正是社会组织“草根性”和“亲民性”优势的来源。社区精英指社区中具有某些专业才能、一定的社会声望和地位、较强的个人综合素质、良好的社区意识的个体或群体，如“和事佬”协会吸收的党员、干部、教师、政法工作人员，“阳光工作室”发展的老领导、老街坊、老社工。社区意见领袖即舆论领袖，能够在社区人际传播网络中为他人提供信息并對他人施加影响，无论“和事佬”协会还是“阳光工作室”都注重发展社区楼宇居民自治会长、单元居民自治小组长和热心居民组成的楼门院信息员。可以说，社会组织如果善于吸纳社区精英、善于引导社区意见领袖，在社区矛盾化解中可能出现事半功倍的效果，既充分尊重了他们的表达权和参与权，又引导其成为推进社区问题解决和社区矛盾化解的领头羊，从而促进矛盾化解方案的达成。另一方面，在居民的维权意识、法律意识普遍提高的背景下，社会组织必须积极引进社会专业人士，提高矛盾化解的专业化水平。在上述案例中，无论是国内还是国外的社会组织，引进专业人士参与社区矛盾化解已经成为了共识，如“和事佬”协会与律师合作，“阳光工作室”请高校专家、政法机关指导，“奥兰治县争端解决中心”的人员结构更是体现了多元化特征，包含了地产代理人、仲裁员、医生等。多元化、专业化的人才队伍，使社会组织不仅在面临复杂的矛盾纠纷时能够提高矛盾化解水平，增强社会组织化解矛盾的权威性，同时也有助于拓宽社会组织的矛盾化解范围，扩大组织的影响力，从而将更多的基层社会矛盾纠纷在社区层面进行化解，以应对“社会矛盾社区化”的难题，并且，社会组织能够在专业人才的支撑下形成自身的特色，如

    “奥兰治县争端解决中心”在协助政府化解公共矛盾方面表现出色。

    3.完善的内部管理机制是实现可持续发展的保障

    内部管理机制的完善与否决定了社会组织能否实现可持续发展，同时，规范的管理也是社会组织公正、公平、公开形象的重要来源。从三个案例中可以看到，现代人力资源管理手段的运用在社会组织的日常运营中至关重要，在组织架构上，“奥兰治县争端解决中心”有清晰的组织架构，董事会三年一届，与工作团队之间分工明确，工作人员均为专职，并有细化分工，有利于强化组织使命，提高工作效率；在绩效考核上，“和事佬”协会有明确的目标导向，设置具体的量化工作任务，并建立奖惩机制，使组织成员的努力方向与组织的整体绩效目标相一致，激发工作热情；在薪酬制度上，“奥兰治县争端解决中心”的大部分资金支出为人员费用，一方面是对组织成员努力工作的物质回报，另一方面，也提高了组织在人才招聘与留任上的竞争力；在人员培训与发展上，“和

    事佬”协会和“阳光工作室”均通过各种途径定期为调解员提供理论和实践上的培训，有利于提高调解员的业务素质和服务水平。

    （作者单位：中共上海市徐汇区委党校）

    （责任编辑 方 卿）