政策科学视角下的民办高等教育政策演进研究
刘爽
[摘 要]我国民办高等教育得益于相关政策的科学指引而迅猛发展，在规模扩张与质量提升方面都取得了巨大成就。以政策科学为视角对我国的民办高等教育政策演进的历程进行梳理，并在分析政策的背景及其效应的基础上，抽取出民办高等教育政策演进的一般逻辑，能够为我国民办高等教育的进一步发展提供理论借鉴。
[关键词]政策科学；民办高等教育；政策演进；背景
[中图分类号] G640
[文献标识码] A [文章编号]1005-5843（2018）02-0001-05
[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2018.02.001
民办高等教育在国外又称私立高等教育，指利用非财政性经费实施的、经教育管理部门审批准的高中后阶段教育，分为学历教育和非学历教育两种主要类型。其中，开展非学历教育的民办高等教育机构是大部分民办高校的原始资本积累形态，随着形式的发展而逐渐成为民办高等教育的主要力量。在国家民办高等教育政策的宏观引导下，我国民办高等教育已经发展成为高等教育的重要组成部分，全国民办高校数量在普通高等学校中的占比已经接近1/3。当前，大部分民办高校顺利地实现了由外延扩张向内涵提升的转变，人才培养质量与层次不断提高，为社会经济发展做出了重要贡献。运用政策科学对相关政策的演进进行分析，有助于准确理解不同政策在民办高等教育发展过程中的角色定位，能够促进更好地运用政策科学指导其改革与实践。
一、政策科学视角的引入
政策科学兴起于20世纪60年代，它以“政策”为研究对象，以“政策分析”为根本研究途径，以寻找和构建有效的公共事务管理方式为目标。经过拉斯韦尔和德洛尔等政治学家与管理学家的不断演绎，逐渐形成了一套具有学科性质的理论与研究范式。
政策科学认为政策是以权力主体，为实现特定的价值目标所制定并执行的行为准则，是一系列方针、法令、规划、办法、方法、条例的总称。“政策活动本质上是决策主体的一种主动选择活动。也就是决策主体面对众多相互冲突的因素、关系和问题，根据一定的价值标准，选择、规划不同利益主体、不同利益诉求的主次、轻重、先后次序与地位的过程。”[1]政策在其利益关涉范围内具有强制性。
政策科学理论认为政策分析应该从政策背景、政策内容、政策体系、政策主体、政策执行、政策效果評估等维度中选取合适的数项内容为着力点，系统地对政策进行关联性要素分析，对政策效应进行评价和判断。政策背景从范围上可以分为国际背景、国家背景、区域背景等，从内容上可以分为社会背景、经济背景、文化背景、行业背景等。政策内容主要指具体政策条款，涵盖了政策目标、政策手段、政策标准、政策时间、政策范围等方面。制定政策内容有两个基本要求：一是要精准，不能模糊无力；二是要照应体系，不能与政策内和政策间相关条款矛盾，要能够形成协同效应。科学、成熟的政策系统包括信息系统、咨询系统、决断系统、执行系统、监控系统等。政策主体是一个多角度概念，从能动性上看是指政策范围内的利益关涉方，从权力配置上看是指政策的制定与执行方。政策执行是政策语言行为化的过程，是政策发力、实现价值的主要途径。政策效果评估是对政策周期的全方位评价与判断，直接关系到政策调整的方向与新发力点的生成。
“在我国，教育资源及其配置权主要集中在政府手中，政策决定了民办高校发展的规模、层次和水平。”[2]“民办教育政策是推动民办教育实践的决定性因素。”[3]民办高等教育本质上属于公益性事业，具有准公共产品的属性。民办高等教育在不断发展壮大的过程中形成了复杂、多元的利益主体与权利分配格局，其相关政策具有体系性、多层次性、持续性等特征，适合于建立政策科学的分析逻辑。
二、民办高等教育政策的演进历程
教育是社会大系统中的子系统，教育政策兼具体系性与连续性等特征，反映了教育政策随着时代发展而不断调整的变化规律。建国初期，由于生产资料所有制的社会主义改造，当时的公有制经济基础决定了公办教育体制一统天下的格局，民办教育尤其是民办高等教育根本没有生存的土壤，这种状况一直持续到改革开放前期。笔者根据具有标志性意义的节点性政策、政策体系的相近特征以及民办高等教育总体的发展状况，将改革开放以来的民办高等教育政策演进历程分为三个阶段。根据政策的收放程度与表现形式，第一阶段可以称为体制松动期，第二阶段可以称为规范管理期，第三阶段可以称为科学治理期。
（一）体制松动期
1978～1992年，我国民办高等教育沐浴改革春风，开始缓慢复苏，民间资本的教育投资意识已经觉醒。1978年起开始实施的改革开放政策使我国在经济、文化、教育各个领域发生了历史性的改变。1981年，国务院发文批转了教育部《关于〈高等教育自学考试试行办法〉的报告》 （国发[19818]号），并指定北京、天津、上海三市进行试点。1982年颁布的《中华人民共和国宪法》第19条规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”自此，民办高等教育在法律层面获得了“准生证”。1984年，教育部转发了《北京市社会力量办学实行办法》，对社会力量举办高等教育进行了批示：“应举办各级各类职业技术教育及文化补习班。其课程设置、招生对象要尽可能与在职人员培训、高等教育自学考试、教师进修和社会青年职业培训相配合。”1985年颁布的《关于教育体制改革的决定》、1987年发布的《关于社会力量办学的若干暂行规定》都有明确的指导意见，鼓励社会各界投身教育事业，“高等教育要逐步形成以中央、省（自治区、直辖市）两级政府办学为主、社会各界参与办学的新格局”。1992年，为了扶持民办高等教育发展，国家教委颁布了《关于社会力量举办高等教育 进行国家考试试点方案》。学历文凭考试试点工作于1993年从北京开始，后在上海等五省（市）进行试点[4]。这一时期的民办高等教育政策随着经济体制改革而谨慎放开的痕迹十分明显，政策始终徘徊在“宏观的鼓励”与“零散的试点”之间，表明了政府的积极态度，但思路不明朗，指导性不强。
（二）规范管理期
1993～2000年，我国民办高等教育改革进程明显加速，民办高等学历教育有所突破。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要（2010-2020年）》，作为战略规划性文件，在其第十四章强调指出要“深化办学体制改革。坚持教育公益性原则，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局”“支持民办学校创新体制机制和育人模式，提高质量，办出特色，办好一批高水平民办学校”。自1993年发布《民办高等学校设置暂行规定》后，国家对民办高等教育的规范与管理开始进入实质层面。1994年出台的《关于近期全国高等学校设置审批工作的意见》指出，要“进一步加强宏观调控，通过严格控制高校数量的增長，促使各地、各部门在深化改革、调整布局和结构、提高质量和效益上下功夫，真正走内涵发展的道路” “要选择少数各项办学条件达到国家规定标准，并已经运转一定时间，具有一定办学经验的学校，进行评议审批”。为认真贯彻落实时任国务院副总理李岚清“教育事业历来都不能以营利为目的，对那些以办教育为名而牟取高利尤不能容忍，请告各地区，各部门注意，并对此进行清理，妥善处置”的指示，原国家教委办公厅印发了《关于民办学校向社会筹集资金问题的通知》，明确指出“民办学校不得以营利为目的，也不得通过办学为企业或其他部门集资或变相集资”。《国家教委关于社会力量举办非学历高等教育机构名称问题的批复》对《天津市第二教育局关于社会力量举办非学历高等教育机构有关名称问题的请示》也给出了详细的答复。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》规定：“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人依法举办的学校及其他教育机构，办学经费由举办者负责筹措，各级人民政府可以给予适当支持。”1996年的出台的《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》中明确了“到2010年，基本形成以政府办学为主，社会各界共同参与的办学体制及公立学校和民办学校共同发展的格局”的目标。同年发布的《国家教委关于加强社会力量办学管理工作的通知》《关于社会力量办学管理经费问题的意见》等文件对政府在民办高校管理过程中应坚持的原则和标准做了专项规定。这一时期的民办高等教育政策已经颇具可操作性，政策思维清晰，民办高等学校相关建设与改革议题被正式提上日程，政策的规范与引导作用逐渐增强。
（三）科学治理期
2001年至今，我国民办高等教育改革不断深化，且更加注重政策多元主体的差别对待与利益平衡等问题。2002年出台了《中华人民共和国民办教育促进法》，民办教育有了自己的专门法。从此，各项改革的推进进入有法可循的轨道。2007年，教育部颁发的《民办高等学校办学管理若干规定》《独立学院设置与管理办法》等民办高等教育管理文件较以往政策的宏观性而言，更具有操作性，是后续多项民办高等教育改革的肇源。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》首次提出要对民办高等教育实施分类管理，以营利性与非营利性为切分框架。时至今日，这项改革意见依然是民办高等教育领域内的焦灼点。至2012年，教育部出台了《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域 促进民办教育健康发展的实施意见》，提出了民间资本进入教育领域的诸多鼓励措施，同时对落实高校办学自主权等问题进行了明确。2016年1年间，国家密集出台了4项重要民办高等教育管理文件，业界称之为“1+3”，即修改了1部法律、配套了3份文件。2016年，全国人民代表大会常务委员会审议通过的《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》指出：“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校”“民办学校取得办学许可证后，进行法人登记，登记机关应当依法予以办理。”同年12月，国务院发布的《国务院关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》指出：“实行非营利性和营利性分类管理，实施差别化扶持政策，积极引导社会力量举办非营利性民办学校。”随后，教育部等多个部门先后印发了《民办学校分类登记实施细则》与《营利性民办学校监督管理实施细则》。由此，新形势下民办院校改革有了准确的突破口。2017年7月7日，教育部等多部门联合发布了《关于印发〈中央有关部门贯彻实施〈国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见〉任务分工方案〉的通知》，标志着政府部门大规模联席制推动民办高等教育改革向纵深层次挺进的开始。这一时期，民办高等教育政策的理性价值进一步突显，在继续保持“法条”与“纲要”性站位的同时，还兼顾了民办高校稳健发展与分类管理等全局性、长远性问题。
三、不同时期的政策演进背景及其效应
政策的产生背景是政策的逻辑起点，是政策文本体系外的前分析因素，决定着政策的总体方向。政策的实施效应是政策价值的客观展现，是政策文本外的后分析因素，决定着政策调整的角度以及政策体系的建构要点。从对民办高等教育政策三段演进时期的背景与效应分析中可以进一步展现其发展的现实路径。
（一）第一阶段的政策演进背景及其效应
自1978年我国拉开改革开放的大幕起，各项事业进入了发展的新纪元。这一时期，为了适应国家经济发展对专门人才的需要和满足人民群众接受高等教育的愿望，国家顺势而为，对社会力量举办高等教育开始谨慎放开，民办高等教育透过封闭已久的教育体制缝隙，嗅到了自由的新鲜空气，一株株“嫩苗”开始生长，北京自修大学、湖南九嶷山学院、曙东财经专科学校、中华社会大学、广东业余大学、华南女子文理学院等高校相继成立。这些准民办高校在学科专业设置、教育教学内容上已经十分接近承担学历教育的公办高校的教育教学水平。经过十余年的发展，截止1991年，全国共有民办高等教育机构450余所，部分教育机构正在积累资本、蓄势待发，期待着国家政策的进一步放开，希望能够实施学历教育，实现华丽转身。
（二）第二阶段的政策演进背景及其效应
20世纪90年代的最后10年，信息化的急剧发展将社会迅速引入知识经济时代。互联网在世界范围内的普及，极大地丰富和改善了人们的生活方式，也解放了民众的思想。这一时期，我国民办高等教育政策多以“规划”“法律”“专项文件”等形式出现，更加明确、具体，规划意义、指导性显著增强。国家政策将民办高等教育纳入教育总体发展战略之中，在宏观层面统筹引导着民办高等教育的发展方向。针对民办高等教育发展过程中出现的问题，政策都做出了及时的规范与调整。这一阶段，民办高等教育政策及其上位政策互动频繁，保障了民办高等教育在较为宽松的体制框架内的规范发展。伴随着我国高等教育的扩招，民办高校乘风破浪，发展形势大好。截止2000年初，全国获得审批、备案的民办高等教育机构数量已经达到1 274所。其中有22所经教育部批准为承担国家学历教育的民办高校，另有157所列入学历文凭试点单位，其余1 095所列为民办非学历高等教育机构。这些高等教育机构为下一个时期正规民办高校的发展摸索出了宝贵的经验，奠定了坚实的基础。
（三）第三阶段的政策演进背景及其效应
迈入新21世纪以来，中国社会经济进一步发展，综合国力明显增强，加入世界贸易组织、神舟5号发射成功、举办北京奥运会、举办世界博览会、GDP超过日本成为世界第二大经济体、“一带一路”战略构想的实施等一系列里程碑式的事业发展成就不断更新了国人的观念，同时也让世界强烈地感受到了中国的发展势头。这一时期，社会、经济、科技、文化等方面都在不断地与世界接轨，在先进的理念、完善的制度的撞击下，我国的教育尤其是民办教育步伐矫健，建设成绩喜人。截止2016年末，全国共有普通高等学校2 596所，普通本科院校1 237所。其中，国家承认学历的民办高校有742所，民办本科院校有424所，民办非学历高等教育机构数量不计其数。民办高校在体量上已经接近高等教育总量的1/3，民办本科高校数量已经超过本科院校总量的1/3。在教学质量与层次上，一大批民办高校纷纷取得硕士研究生培养资格，个别高校如吉林華桥外国语学院等还获批博士专业立项建设单位。
四、民办高等教育政策演进的一般逻辑
政策影响因素与政策本体是国家教育思维生成的环境与凝结点。经过对我国民办高等教育政策演进历程与相关内容的分析，可以清晰地抽取出教育政策演进的一般逻辑。
（一）由被动应对演进为主动建构
从民办高等教育政策的催生原因来看，起初的政策多是关于各地出现的民办教育现象与问题的批复及试点改革工作的意见，到后来逐渐过渡到将民办高等教育列为一项领域议题，并深入其中研究如何发展壮大、规范管理等内容。政策制定的主动性从文本展现形式与发布名称也可以体现出来：在第一阶段与第二阶段，很多民办高等教育政策都是其他政策的条目，这源于民办高等教育政策自身的价值不够分量，到了第三阶段民办高等教育政策已经开始自成纲目、环环跟进，国家的关注度明显提升。
（二）由关注形式演进为关注内涵
在我国改革开放的前十余年中，民办高等教育政策主要关注和解决的是要不要放开和怎样放开民办高等教育领域的问题，并且所提及的民办高等教育基本未涉及学历教育。第二阶段中民办高校的相关内容成为政策的聚焦点，涉及高校的审批、设置等问题。相比较而言，“前一阶段的民办高等教育政策主要是决策主体利益的体现与表达，表现出了满足国家政治需求的价值取向。而此阶段的民办高等教育政策开始关注到政府与民办高校各自的权利与义务，并从对待民办高等教育的态度上开始转变”[5]。第三阶段政策的关注点已经由民办高校的外围转向民办高校如何健康发展与分类管理等问题上。由非学历教育到学历教育，再到人才培养，政策的递进自然有序、逐级上升。
（三）由点的思考演进为体系思维
“我国民办教育是生长在公立教育体制之外的新生事物，民办教育政策的制定和落实往往要涉及多个政府部门，是一个多政府部门合作决策的行为。因此，民办教育政策制定和落实的有效性，在一定意义上取决于多个政府部门之间的配合程度。”[6]民办高等教育政策在体制松动期内，多以“报告”“暂行办法”“试点方案”等字样呈现，这客观反映了政策制定时的主体思考不足及内容零散的实际，基本处于出现一个问题做出一份答案的状态。到了政策的规范管理期，“纲要”“规划”“教育法”“意见”等政策文本字样体现了政策的站位已经处于一定高度，同时系统性逐渐增强。在科学治理时期，《中华人民共和国民办教育促进法》适时出台，2016年一年内连续出台了4份内容相关的民办教育文件，2017年出台的《中央有关部门贯彻实施〈国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见〉任务分工方案》由国务院多个组织机构在内的14个部门联合印发，这充分展现了民办高等教育政策制定的体系化思维。
我国的民办高等教育政策最基本的外在表现是从后发性到前置性的变化，这是一个能动化的过程，反映了国家对民办高等教育的基本态度和期望。民办高等教育各方权力主体与利益相关者应该准确把握国家政策演进的逻辑，遵循教育规律，进一步推动民办高等教育稳健、快速发展。
参考文献：
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[6]阎凤桥.民办教育政策推进为何缓慢？——基于组织行为决策视角的考察[J].华东师范大学学报，2017（6）.
Research on the Evolution of HigherEducation Policy from the Perspective of Policy Science
LIU Shuang
（1 Jilin University， Changchun， Jilin 130012， China；
2 Academy of Education Sciences in Jilin Province， Changchun， Jilin 130022， China）
Abstract： The private higher education in China has developed rapidly under the guidance and management of relevant policies， and has made great achievements in scale expansion and quality improvement. From the perspective of policy science， this paper analyzes the policies of private higher education in different stages， and draws out the general logic of policy evolution of private higher education from two aspects of policy background and policy noumenon， so as to provide theoretical reference for further development of private higher education.
Key words： policy science； Private Higher Education； policy evolution； background
