中介组织参与土地流转探析

    祁向雪

    近年来，在土地流转的过程中出现了一系列问题，其中流转交易成本高、促成交易难等困境最为突出。在这个背景下，完善政府与市场关系的中介组织机制逐步被采用。需要指出的是，中介组织在运转中所存在的非独立性、利益诉求与利益冲突等缺陷反过来也会增加土地流转工作的成本，不能盲目肯定和依赖。本文从中介组织在农村土地流转中的参与方式入手，在分析成本增加逻辑的基础上，对中介组织参与风险进行研究，并以此提出建设性改进方案。一、中介组织参与土地流转的成本

    1.中介组织的管理成本

    中介组织的存在价值之一体现在降低交易成本上。但是，在管理学的角度，这同时也存在成本的风险。这是因为但凡建立一个组织，既需要相当的硬件设施，又需要工作人员和相关管理制度等条件。在农村土地流转过程中引入中介组织也是如此，专设的这样一个组织，需要考虑它是自我管理还是接受外界管理抑或是多方共同管理。针对通过不同方式建立起来的中介组织，不管是农民之间自发建立还是政府参与建立，都需要进行必要的管理，那么，随之而来的问题就是管理人的选拔与管理问题，他们的工作付出同样需要成本。

    2.中介组织与政府互动的成本

    在与政府的关系中，农村土地流转中的中介组织扮演的角色比较复杂，同时兼有共赢的合作方和利益博弈的参与者两种角色。首先，从土地的获取来看，农民在把自己的土地使用权转让给中介组织或者政府的任意一方时，都需要另一方的全程监督，一方面政府可以监督中介组织的行为，防止由于个人主义的利益追求而损坏农民的利益；另一方面，中介组织也可以是监督政府的第三方，防止政府组织的寻租与腐败等行为对农民造成伤害。从土地的经营过程中而言，此时中介组织与政府可以说是既是相互合作，通过出租、转让等方式经营土地，他们通过沟通协商制定出土地的相关价格和使用规则等合同条款；又是相互监督，防止任何一方非法将土地给企业或者私人，实现不当谋利等行为。

    从流转后的土地管理而言，二者的互动也带来了管理成本。一方面，二者共同对土地经营的对象进行监督与管理，例如共同监督合同条款的执行，共同打击非法使用土地、侵犯农民利益的企业和个人等；另一方面，二者均为有限理性的组织，都存在利益角逐与犯错的可能。中介组织的出现或者说它扮演的角色在一定程度上使得问题更加繁琐化。以此类推，土地流转的交易与管理成本叠加是因为中介组织与政府的互动所产生的溢出效应，重要的是这些成本可能是难以测量的。

    3.农民、中介组织与企业的信任成本

    通常来说，企业通过中介组织得到土地的使用权。在这个过程中，企业直接与中介组织谈判协商，由于中介组织作为中间方，使得企业不能够与农民直接联系，一切按照中介组织的规定和所开的条件去做。因此，在中介组织并未发挥积极作用的情况下，企业会间接“背黑锅”，再加上农民的不知情，势必导致企业与农民的矛盾。本质上，这属于信任风险带来的运转成本。

    此类信任成本也存在于中介组织与农民之间。理论上，农民对于中介组织的委托行为是土地流转工作的前提，而委托行为需要高度的信任。在农村，小农思想、保守意识与缺乏灵活的思维等固有弊端，限制了农民对中介组织的信任机制及其发挥，因此土地流转中难免存在交易风险。一旦农民失去对中介组织的信任，土地流转便客观上增加了交易成本。比如，当前土地流转中常见的合同终止、抗议冲突等问题发生，最终导致流转无法完成，增加了不必要的成本和损失。二、中介组织运转中的成本溢出效应

    1.中介组织的逐利倾向

    这突出表现在中介组织成员的逐利倾向。从根源上看，中介组织主要有由农民自发组建，机构或社会精英组建，以及由政府主导建设等三大类。凡是人类参与的活动都受到人性的影响。穆勒曾經说过：“掌权者为了达到自己的特殊目的，会滥用权力；不是因为事情一贯如此，而是因为这是事物的自然趋势。”在这个意义上，任何中介组织都必然存在利益分歧，若无法妥善处理与协调，便是激发矛盾与冲突的根源。由于现实中土地流转中介组织处在尚未成熟阶段，它是无法做到绝对从慈善和志愿为出发点去服务的，所以，不必要成本的出现更是一种即将发生的必然。也因此，中介组织的价值从开始就潜藏着如下的命运发展趋势，即它会从良好发挥作用到膨胀和腐败再到纠正，如此循环往复。

    2.中介组织体制与架构所产生的溢出效应

    一个组织成立以后最需要做的事情就是成长，组织内部的结构和体制的好坏体现出管理的现状的同时决定着组织的未来，而管理离不开约束与激励体制的建立。目前，土地流转中的中介组织恰恰缺乏激励与约束体制，虽然业已形成与其他组织和政府组织之间的相互监督，但是存在着严重的形式主义，由于其他社会组织和农民群众精力有限又缺乏专业知识，信息不对称更是导致监督乏力，约束更难谈起。与此同时，在中介组织架构方面，如果按照一般组织的结构建立，那么需要自上而下的逐级进行下去，难免造成机构膨胀。促成交易本身是一件不太容易的事情，但是如果参与的主体增加了，那么以后的各种不必要的程序就会随之出现，成本亦随之提高。

    3.消极成长环境的溢出效应

    任何组织都要受到社会环境的影响。组织赖以生存的环境影响着组织的价值取向和前景，影响着其发展方向和命运。当前土地流转中介组织的成长环境并不友好，尤其缺乏法律规制的社会环境加大了运转的风险与成本。其一，中介组织参与的很多行为从开始、过程到结果都没有相应的法律法规管理，这是十分危险的，不但会给不法分子或者私人利益追求者以可乘之机，而且也可能导致中介组织异化为土地流转的对立面。其二，缺乏法律规范和行业律条，容易混乱无序，各行其是，最终使得中介组织扭曲化，损失方除了农民还会牵扯到企业，最终破坏社会和谐，增加政府治理社会的难度和成本。其三，中介组织所处环境的民俗风气也很重要，多存在于农民自发形成的中介组织之中。此类中介组织的领导者是当地有名望的人或者经济精英，农民容易有偶像情结，听之信之，缺乏准确认识。如果社会环境不好，对于中介组织决策者的影响可想而知。如果发生这种情况，所谓的中介组织最终将沦为利益交易的工具。

    三、发挥中介组织在土地流转中积极作用的对策

    1.降低中介组织交易费用与成本

    如前所述，在农村土地流转过程中，由中介组织带来的额外成本与费用的增加，是必然会发生的。对此，一方面应当从中介组织内部的结构和制度入手，另一方面要从外部的规范与管制着力。

    首先，针对中介组织的内部结构与制度，不应该使组织职责同构，应审慎建立职能部门，避免形式主义作风等问题的存在，建立和完善内部监督与外部监督相结合的监督机制。

    其次，法律法规是约束和管制的最有效和权威的方法，能帮助规范中介组织行为，事前防范不良行为的发生，又能够对其行为造成的不利影响予以补救，保障相关主体的利益。当前我国农村土地流转工作的相关法律法规尚且缺乏，因此应当尽早为土地流转工作专门立法，对于中介组织的管理给予明确的法律规定，使得惩治不良行为有法可循；宣扬法治精神，定期开展法律法规教育，打击不良行为，清理腐败分子，净化社会风气；宣传榜样人物及其事迹，倡导大众学习，形成良好社会风气。

    2.消除中介组织溢出效应

    溢出效应是指一个组织在进行某项活动时，不仅仅会产生活动所预期的效果，而且会对组织之外的人或社会产生影响。在农村土地流转过程中，中介组织的建立虽然能够在一定程度上减少土地流转的交易成本，但是在这个过程中，由于中介组织本身是土地流转过程中的新事物，可能带来未知问题，加之不良成长环境等因素，额外的成本增加是不可避免的。因此，减少或者消除这部分影响对于更好进行土地流转工作是十分必要的，且应当从组织自身和被影响的农民两方面入手。

    首先，從中介组织建构方面，应当合理合法建立中介组织，其部门实现科学增设，避免层级混乱、多头领导等问题；努力实现组织人尽其能、才尽其用；使其分工明确、依法行事，鼓励组织的体制创新。其次，完善内部人员管理，建立相关法律法规，健全监督和约束机制，规范相关部门及人员，特别是领导者行为等。进而避免由此类问题带来的交易成本额外增加的问题。

    其次，在我国的社会各阶层中，知识体系最匮乏的当属淳朴善良的农民群体，他们同样是容易因无知而受害的一类相对弱势的群体，知识是武装他们的力量，也是防止上当受骗的防御系统，长期的农活使得他们与社会相对脱离，缺乏继续教育，识别骗局能力较弱，受害概率较大，又缺乏维权意识；这些会被很多不法的中介组织成员看中并加以利用。因此，提升农民的知识储备迫在眉睫，不仅仅是减少他们自身的损失几率，更是对于中介组织的一种监督和约束，促使他们规范自己的行为，恪守本分，为民众服务。加大教育的财政投入，发展农村职业教育，使得农民有一技之长，保障他们在离开土地时可以维系生活，降低影响社会稳定的不利因素的出现概率。此外，加大宣传力度，使农民对法律法规有所了解，有助于增强其法律意识，知法懂法用法，善于用法律武器保护自己权益不受损害。最后，使农民了解土地流转工作的重要性和具体步骤以及中介组织的性质和工作原理，有利于更好地推进土地流转工作的进行。

    3.规范中介组织精英行为

    当前中国农村基层管理有很多都是“能人治村”的管理模式，很多地方精英掌握大部分资源，其中包括权力；农村土地流转工作中，中介组织设立以后也都由于各方面原因，其实际掌权者依旧是上述那部分精英人物。不管是组织还是个人的行为，归根结底都是人类的行为的结果，要解决问题，根本上是对行为主体——人的改变，土地流转中介组织的相关人员素质决定了其行为方式，进而影响其行为对象，因此，提升中介组织的管理人员和相关成员的素质和思想境界很有必要，特别是掌握管理中介组织的地方精英人物。伯特兰·罗素曾经说过：“人类最大的、最主要的欲望是权力欲和荣誉欲。”中介组织中的一部分人因其位置获取了相应权力，这部分人即为中介组织的精英，他们欲望的无止境必然支配行为的扩张。因此，要使这部分人掌握必备知识、树立正确的价值观，并给予一定的规则约束以及建立相应的惩罚机制，其行为自然就处于正轨，从根本上避免不良后果的产生。

    首先，提升精英人物的职业素养，使他们熟练掌握其工作流程和行为规范，有助于相关工作的正确和顺利进行，并且能够在此基础上实现未来的长远规划。因此要对这部分人进行定期的工作技能培训，维持其工作能力、学习能力和专业水平，做到紧跟时代步伐。

    其次，个人思想道德水平也是一大有待提升点，很多精英在思想上根本不具备相应资格，自制能力较差，把工作的机会当牟利的便利工具，道德扭曲，价值观存在严重问题。提升这部分人的道德素养迫在眉睫。加强道德建设，树立道德榜样，开展向道德标兵学习活动，奖惩结合，帮助组织成员树立服务意识和正确的价值观刻不容缓。做到这些能够从根本上约束组织精英的行为，降低不良行为的发生概率，在一定程度上是从源头上进行了控制，减少了由此行为所可能带来的不良影响。

    4.完善中介组织党建工作

    中介组织中的领导干部负责其管理问题，他们大部分都是有一定声望的人物，也更多的是党员身份，此外，基层党组织还是一个监督主体和榜样群体。中国共产党是为人民服务的政党，其极高的纪律性和自制力是不可小觑的，但是，还是有部分基层党员干部利用手中权力谋取私利，损害人民利益。基层群众的法律知识和意识相对薄弱，给这部分党员干部以可乘之机，加上新设的农村土地流转中介组织提供了新的平台，成为新的权力承载者，继而成为新的利益工具，贪污腐败以及一系列不良行为随之出现。因此，要进一步完善基层党建工作。

    首先，针对相关党员领导干部的选拔和任职，要充分发挥民主的作用，实行透明公开的选举；对于领导干部的考核标准应当更加严格，同时鼓励民众监督举报，严惩违法违纪行为，褒奖廉洁高效的工作作风，做到奖惩分明；定期开展党员大会，对领导干部的思想汇报和工作总结应予以极大重视。

    其次，对于普通党员，他们和领导干部共同构成基层管理组织，组织的风气除了由领导带领形成以外，更多的是下属的服从、支持与执行等一系列行为所构成；组织风气影响组织的成长，因此，每一位党员都要有纪律和服务意识，遵守党员的行为规范，严于律己，洁身自好，心系人民，为人民服务；及时自省的同时要发挥内部监督的作用，监督既是权利也是义务，组织成员必须实现对领导干部的监督和同级同事等的相互监督。只有把基层党组织建设好才能保障一系列工作的正常高效进行。

    （作者单位：华东政法大学）

    （责任编辑 方 卿）