《海上海事行政处罚规定》在执法实践中的难点探讨
马谋雄 李 琳
摘要:本文对《海上海事行政处罚规定》实施5年多来执法实际中所遇到的难点问题进行分析探讨,提出有针对性的修改建议,为该《规定》在今后的修订提供了比较实用的意见。
主题词:8号令 难点 探讨建议
《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》(下称“8号令”)自2003年9月1日起正式施行以来,已成为海事部门依法对海上海事违法行为实施行政处罚的主要依据,在保护当事人的合法权益、理顺各类海上海事违法行为的行政处罚工作方面起到显著的促进作用,进一步规范了海事部门的行政处罚工作,最大限度地维护了海上交通秩序和防止船舶污染水域。经过5年多的执法实践,笔者结合日常工作中就8号令在实施过程碰到的难点问题作了分析与探讨,并为本规章今后的修订提出一些粗浅的建议。
一、对海事行政处罚工作的认识
海事行政处罚是国家海事行政机关依法对违反海事行政管理秩序的公民、法人和其他组织进行惩戒的一种行政行为,它是国家海事行政管理活动中的一项重要法律制度和必不可少的行政措施,其目的是使行政管理相对人依法经营,今后不再出现类似违法行为,维护良好的海事行政管理秩序。同时也对改善行政管理工作、提高执法水平、保护公民和组织的合法权益起到积极作用。8号令的实施,进一步规范了海上海事行政处罚行为,保护了当事人的合法权益,使行政处罚更规范更符合程序。海事行政处罚遵循以下原则:
㈠ 处罚法定原则
8号令第六条规定,海事行政处罚必须依法进行,确定了海事行政处罚必须坚持处罚法定原则,这是行政处罚的核心。处罚法定原则指法无明文规定不处罚。公民、法人或其他组织的任何行为,只有在法律法规明确规定应予处罚时,才能受到处罚。
㈡ 过罚相当原则
8号令第十一条规定:“海事行政处罚的轻重,应当与海事行政违法行为和承担的海事行政法律责任相适应。”这就要求海事主管机关在进行海事行政处罚时要遵循过罚相当的原则。罚重于过,无以服人;罚轻于过,难以达到震慑和制止违法行为的目的。
㈢ 一事不再罚原则
8号令第十条规定:“对当事人的同一个海事行政违法行为,不得处以两次以上罚款的海事行政处罚。”一事不再罚指对同一个违法行为,不能以同一事实和同一理由给予两次以上的处罚,目的在于防止重复处罚。
㈣ 教育与处罚相结合原则
8号令第六条规定:“实施海事行政处罚,应当遵循合法、公开、公正,处罚与教育相结合的原则。”处罚和教育是实施法律规范的两种不可少的手段。对违法者给予处罚,更应强调教育,行政处罚的目的是纠正违法行为,对违法者进行教育,提高法制观念。
二、在执法实践中遇到的难点
㈠ 经营性与非经营性的划分
根据国务院关于贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》的通知(国发[1996]13号),国务院各部门制定的规章对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过1 000元;对经营活动中的违法行为,有违法所得的,设定罚款不得超过违法所得的3倍,但是最高不得超过30 000元,没有违法所得的,设定罚款不得超过10 000元;超过上述限额的,应当报国务院批准。8号令严格遵循了这一规定,对法律、行政法规未设定处罚依据的海事违法行为,均明确了经营性和非经营性的处罚标准,但在实际操作中,这对具体的执法实践造成了障碍。因为行政行为是指行政主体行使行政职权、进行行政管理的活动,本身具有其特有的属性,无法准确地将所有的活动区分为经营性和非经营性。根据行政处罚法的规定,行政处罚应当以违法行为的社会危害程度为依据,对水上交通安全而言,违法行为的社会危害性与该行为是否属于经营性没有必然的联系。以违法行为的经营性与非经营性做标准确定罚款金额,很难体现过罚相当的原则。
㈡ 有违法所得与无违法所得的界定
8号令同样根据国发[1996]13号文件对大部分违反水上交通安全管理秩序的行为设定了这样的规定:对经营活动中的违法行为,有违法所得的,处违法所得3倍以下、最多不超过30 000元的罚款;没有违法所得的,处10 000元以下的罚款等。但在实际执行过程中,由于各地主管机关对此概念界定模糊,出现了对同一违法行为各地处罚结果不一致的现象,容易给船方造成执法随意性较大的印象,有损海事形象,法律的公正性、严肃性也得不到体现。有的船主还会钻这一规定的空子:违法所得只有100元或更低,按违法所得3倍以下罚款,则可能比无违法所得的罚款更低。由于理解上的偏差,可能出现对相同类别甚至情节相近的违法行为的违法所得认定结果的不同,从而导致处罚力度不一。航运业是一个流动性很强的行业,中间环节很多,海事部门对其违法行为的全过程以及有无违法所得的真实情况不可能全面掌握,使调查取证工作有较大难度。如对“低于最低安全配员”违法行为的违法所得的认定,目前各地主要存在以下几种看法:一是把航次的运费收入和缺少船员节省的工资均认定为违法所得,并将船长当月工资按航次天数折算出其本人的违法所得数额;二是只将航次运费收人和缺少船员节省的工资二者中的一项认定为船舶所有人的违法所得,船长本人无违法所得;三是认定船舶所有人和船长均无违法所得。由于对违法所得没有具体的规定和认定标准,所以给日常执法造成了一定的难度。
㈢ “危险化学品以外的危险货物”这一概念难以理解
在8号令第七节关于违反海上危险货物载运安全监督管理秩序的处罚规定中,依据《危险化学品安全管理条例》这一行政法规设定的处罚规定更具有可操作性。但依据《海上交通安全法》这一法律设定的“危险化学品以外的危险货物” (第六十、六十一条)这一概念却难以理解。《危险化学品安全管理条例》第三条第二款对危险化学品的范围确定为:危险化学品列入以国家标准公布的《危险货物品名表》(GB12268);剧毒化学品目录和未列入《危险货物品名表》的其他危险化学品,由国务院经济贸易综合管理部门会同国务院公安、环境保护、卫生、质检、交通部门确定并公布。显然,《危险化学品安全管理条例》只会加强海上危险货物载运安全的监督管理,是对船舶载运危险货物管理的具体化,不会也不可能与比之高一层次的《海上交通安全法》中对危险货物管理规定相排斥或隔裂,如果仅依据《海上交通安全法》对“危险化学品以外的危险货物”进行规范,则难以形成管理合力,造成法律资源的浪费和当事双方的困惑。
㈣ 部分违法行为的处罚规定与相关法规的衔接不紧密
《中华人民共和国内河交通安全管理条例》经2002年6月19日国务院第60次常务会议通过,自2002年8月1日起施行。在一年之后,8号令也于2003年9月1日起施行。从规范行业管理角度来看,船舶、设施在航经海上、海港(包括含内河航道的河口港,如上海港)或内河水域时,在因违反海事行政管理秩序行为被实施责任追究时,不应有太大的反差,否则容易给船方造成法制的不统一之感觉,削弱了水上管理的整体合力,与“行政执法一面旗、水上监管一盘旗”的指导思想不相协调。《条例》第十章共有22条对违反海事行政管理秩序的行为作出了比较严格的处罚规定,特别是在对“三无”船舶(未按规定悬挂国旗,未按规定标明船名、船籍港、载重线,安全作业未报备及超载等违反水上交通安全)的违法行为,都有明确的处罚或处置措施,对维护水上交通安全、避免事故发生都能起到较好的管理效果。但8号令在对这些违法行为的处罚规定上与《条例》相比,明显偏轻,甚至没有相应的处罚条款,不利于海上海事行政管理,这也是某些常见违法行为得不到有效纠正的因素之一。
㈤ 对分支海事机构的授权不统一
在8号令第八十五条中,对海事机构的行政处罚权限作了如下规定:“各级海事局所属的海事处管辖本辖区内的下列海事行政处罚案件:1. 自然人处以警告、1 000元以下罚款、扣留船员职务证书3个月至6个月的海事行政处罚;2. 法人或其他组织处以警告、10 000万元以下罚款的海事行政处罚。各级海事局管辖本辖区内的所有海事行政处罚案件。”从本条授权可以看出,只要海事机构名称为“某某海事局”的,包括部海事局、直属海事局和分支海事局,则可以依据8号令管辖本辖区内的所有海事行政处罚案件。而海事机构名称为“某某海事处”的,包括直属海事局下的分支海事处和派出海事处,均不能超出第一、二项的管辖权限。从行政执法效率来看,同样为分支海事机构,因名称有“某某海事局”和“某某海事处”之分,后者对本辖区内的海事行政处罚案件的管辖权限就受到较大限制,本辖区内的海事行政处罚案件不能完全及时、有效地解决,影响了行政管理效果。
三、几点建议
鉴于8号令在实践运用中存在的诸多难点问题,建议在今后的规章修订工作中,或出台相关规范性文件时,有针对性地对相关问题作出可操作的、统一的规定,便于海上海事行政主管部门更有效地开展行政处罚工作,促进水上交通安全管理。
一是在经营性与非经营性的划分问题上,建议将此规定仅作为原则性条款加以明确,并出台经营性与非经营性的认定标准。
二是在有违法所得与无违法所得的界定问题上。如要按违法所得来确定罚款,则建议对有、无违法所得的认定标准加以统一确定,便于操作。从立法角度对违法所得做出标准性解释,对于当事人有违法所得的违法行为,则根据违法所得的多少,在规定的处罚幅度内,根据统计年报确定一个相对值。
三是在“危险化学品以外的危险货物”这一概念问题上,不应把《海上交通安全法》对船舶载运危险货物的管理规定仅限定在这一概念范围内,应把《海上交通安全法》的龙头作用体现出来。如要设定“危险化学品以外的危险货物”,则应给予相应的概念范围,哪些危险货物属于“危险化学品以外的危险货物”。
四是在部分违法行为的处罚规定与相关法规的衔接不紧密的问题上,建议依据《内河条例》,明确包括含内河航道的河口海港,在内河航道水域的违法行为执行《内河条例》的处罚规定,保持相关违法行为处罚的统一性。
五是对分支海事机构的授权不统一问题上,建议根据分支海事机构所承担的海事管理职责,从提高行政管理效率的角度,以及当事人行使救济权利后,分支海事机构作为独立执法主体应当承担的相应责任,建议对分支海事机构在本辖区内的海事行政处罚管辖授权上加以统一。
8号令作为海事部门依法对海上海事违法行为实施行政处罚的主要依据,应当对相关问题出台操作性、针对性强且于法有据、于情有理的指导意见,指导和规范基层海事执法人员的执法工作,以提高海事行政管理效率。同时,也有利于维护海事执法的公正性,提升海事形象,为率先达到“中等发达国家监管水平”提供更有力的法制保障。◆
摘要:本文对《海上海事行政处罚规定》实施5年多来执法实际中所遇到的难点问题进行分析探讨,提出有针对性的修改建议,为该《规定》在今后的修订提供了比较实用的意见。
主题词:8号令 难点 探讨建议
《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》(下称“8号令”)自2003年9月1日起正式施行以来,已成为海事部门依法对海上海事违法行为实施行政处罚的主要依据,在保护当事人的合法权益、理顺各类海上海事违法行为的行政处罚工作方面起到显著的促进作用,进一步规范了海事部门的行政处罚工作,最大限度地维护了海上交通秩序和防止船舶污染水域。经过5年多的执法实践,笔者结合日常工作中就8号令在实施过程碰到的难点问题作了分析与探讨,并为本规章今后的修订提出一些粗浅的建议。
一、对海事行政处罚工作的认识
海事行政处罚是国家海事行政机关依法对违反海事行政管理秩序的公民、法人和其他组织进行惩戒的一种行政行为,它是国家海事行政管理活动中的一项重要法律制度和必不可少的行政措施,其目的是使行政管理相对人依法经营,今后不再出现类似违法行为,维护良好的海事行政管理秩序。同时也对改善行政管理工作、提高执法水平、保护公民和组织的合法权益起到积极作用。8号令的实施,进一步规范了海上海事行政处罚行为,保护了当事人的合法权益,使行政处罚更规范更符合程序。海事行政处罚遵循以下原则:
㈠ 处罚法定原则
8号令第六条规定,海事行政处罚必须依法进行,确定了海事行政处罚必须坚持处罚法定原则,这是行政处罚的核心。处罚法定原则指法无明文规定不处罚。公民、法人或其他组织的任何行为,只有在法律法规明确规定应予处罚时,才能受到处罚。
㈡ 过罚相当原则
8号令第十一条规定:“海事行政处罚的轻重,应当与海事行政违法行为和承担的海事行政法律责任相适应。”这就要求海事主管机关在进行海事行政处罚时要遵循过罚相当的原则。罚重于过,无以服人;罚轻于过,难以达到震慑和制止违法行为的目的。
㈢ 一事不再罚原则
8号令第十条规定:“对当事人的同一个海事行政违法行为,不得处以两次以上罚款的海事行政处罚。”一事不再罚指对同一个违法行为,不能以同一事实和同一理由给予两次以上的处罚,目的在于防止重复处罚。
㈣ 教育与处罚相结合原则
8号令第六条规定:“实施海事行政处罚,应当遵循合法、公开、公正,处罚与教育相结合的原则。”处罚和教育是实施法律规范的两种不可少的手段。对违法者给予处罚,更应强调教育,行政处罚的目的是纠正违法行为,对违法者进行教育,提高法制观念。
二、在执法实践中遇到的难点
㈠ 经营性与非经营性的划分
根据国务院关于贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》的通知(国发[1996]13号),国务院各部门制定的规章对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过1 000元;对经营活动中的违法行为,有违法所得的,设定罚款不得超过违法所得的3倍,但是最高不得超过30 000元,没有违法所得的,设定罚款不得超过10 000元;超过上述限额的,应当报国务院批准。8号令严格遵循了这一规定,对法律、行政法规未设定处罚依据的海事违法行为,均明确了经营性和非经营性的处罚标准,但在实际操作中,这对具体的执法实践造成了障碍。因为行政行为是指行政主体行使行政职权、进行行政管理的活动,本身具有其特有的属性,无法准确地将所有的活动区分为经营性和非经营性。根据行政处罚法的规定,行政处罚应当以违法行为的社会危害程度为依据,对水上交通安全而言,违法行为的社会危害性与该行为是否属于经营性没有必然的联系。以违法行为的经营性与非经营性做标准确定罚款金额,很难体现过罚相当的原则。
㈡ 有违法所得与无违法所得的界定
8号令同样根据国发[1996]13号文件对大部分违反水上交通安全管理秩序的行为设定了这样的规定:对经营活动中的违法行为,有违法所得的,处违法所得3倍以下、最多不超过30 000元的罚款;没有违法所得的,处10 000元以下的罚款等。但在实际执行过程中,由于各地主管机关对此概念界定模糊,出现了对同一违法行为各地处罚结果不一致的现象,容易给船方造成执法随意性较大的印象,有损海事形象,法律的公正性、严肃性也得不到体现。有的船主还会钻这一规定的空子:违法所得只有100元或更低,按违法所得3倍以下罚款,则可能比无违法所得的罚款更低。由于理解上的偏差,可能出现对相同类别甚至情节相近的违法行为的违法所得认定结果的不同,从而导致处罚力度不一。航运业是一个流动性很强的行业,中间环节很多,海事部门对其违法行为的全过程以及有无违法所得的真实情况不可能全面掌握,使调查取证工作有较大难度。如对“低于最低安全配员”违法行为的违法所得的认定,目前各地主要存在以下几种看法:一是把航次的运费收入和缺少船员节省的工资均认定为违法所得,并将船长当月工资按航次天数折算出其本人的违法所得数额;二是只将航次运费收人和缺少船员节省的工资二者中的一项认定为船舶所有人的违法所得,船长本人无违法所得;三是认定船舶所有人和船长均无违法所得。由于对违法所得没有具体的规定和认定标准,所以给日常执法造成了一定的难度。
㈢ “危险化学品以外的危险货物”这一概念难以理解
在8号令第七节关于违反海上危险货物载运安全监督管理秩序的处罚规定中,依据《危险化学品安全管理条例》这一行政法规设定的处罚规定更具有可操作性。但依据《海上交通安全法》这一法律设定的“危险化学品以外的危险货物” (第六十、六十一条)这一概念却难以理解。《危险化学品安全管理条例》第三条第二款对危险化学品的范围确定为:危险化学品列入以国家标准公布的《危险货物品名表》(GB12268);剧毒化学品目录和未列入《危险货物品名表》的其他危险化学品,由国务院经济贸易综合管理部门会同国务院公安、环境保护、卫生、质检、交通部门确定并公布。显然,《危险化学品安全管理条例》只会加强海上危险货物载运安全的监督管理,是对船舶载运危险货物管理的具体化,不会也不可能与比之高一层次的《海上交通安全法》中对危险货物管理规定相排斥或隔裂,如果仅依据《海上交通安全法》对“危险化学品以外的危险货物”进行规范,则难以形成管理合力,造成法律资源的浪费和当事双方的困惑。
㈣ 部分违法行为的处罚规定与相关法规的衔接不紧密
《中华人民共和国内河交通安全管理条例》经2002年6月19日国务院第60次常务会议通过,自2002年8月1日起施行。在一年之后,8号令也于2003年9月1日起施行。从规范行业管理角度来看,船舶、设施在航经海上、海港(包括含内河航道的河口港,如上海港)或内河水域时,在因违反海事行政管理秩序行为被实施责任追究时,不应有太大的反差,否则容易给船方造成法制的不统一之感觉,削弱了水上管理的整体合力,与“行政执法一面旗、水上监管一盘旗”的指导思想不相协调。《条例》第十章共有22条对违反海事行政管理秩序的行为作出了比较严格的处罚规定,特别是在对“三无”船舶(未按规定悬挂国旗,未按规定标明船名、船籍港、载重线,安全作业未报备及超载等违反水上交通安全)的违法行为,都有明确的处罚或处置措施,对维护水上交通安全、避免事故发生都能起到较好的管理效果。但8号令在对这些违法行为的处罚规定上与《条例》相比,明显偏轻,甚至没有相应的处罚条款,不利于海上海事行政管理,这也是某些常见违法行为得不到有效纠正的因素之一。
㈤ 对分支海事机构的授权不统一
在8号令第八十五条中,对海事机构的行政处罚权限作了如下规定:“各级海事局所属的海事处管辖本辖区内的下列海事行政处罚案件:1. 自然人处以警告、1 000元以下罚款、扣留船员职务证书3个月至6个月的海事行政处罚;2. 法人或其他组织处以警告、10 000万元以下罚款的海事行政处罚。各级海事局管辖本辖区内的所有海事行政处罚案件。”从本条授权可以看出,只要海事机构名称为“某某海事局”的,包括部海事局、直属海事局和分支海事局,则可以依据8号令管辖本辖区内的所有海事行政处罚案件。而海事机构名称为“某某海事处”的,包括直属海事局下的分支海事处和派出海事处,均不能超出第一、二项的管辖权限。从行政执法效率来看,同样为分支海事机构,因名称有“某某海事局”和“某某海事处”之分,后者对本辖区内的海事行政处罚案件的管辖权限就受到较大限制,本辖区内的海事行政处罚案件不能完全及时、有效地解决,影响了行政管理效果。
三、几点建议
鉴于8号令在实践运用中存在的诸多难点问题,建议在今后的规章修订工作中,或出台相关规范性文件时,有针对性地对相关问题作出可操作的、统一的规定,便于海上海事行政主管部门更有效地开展行政处罚工作,促进水上交通安全管理。
一是在经营性与非经营性的划分问题上,建议将此规定仅作为原则性条款加以明确,并出台经营性与非经营性的认定标准。
二是在有违法所得与无违法所得的界定问题上。如要按违法所得来确定罚款,则建议对有、无违法所得的认定标准加以统一确定,便于操作。从立法角度对违法所得做出标准性解释,对于当事人有违法所得的违法行为,则根据违法所得的多少,在规定的处罚幅度内,根据统计年报确定一个相对值。
三是在“危险化学品以外的危险货物”这一概念问题上,不应把《海上交通安全法》对船舶载运危险货物的管理规定仅限定在这一概念范围内,应把《海上交通安全法》的龙头作用体现出来。如要设定“危险化学品以外的危险货物”,则应给予相应的概念范围,哪些危险货物属于“危险化学品以外的危险货物”。
四是在部分违法行为的处罚规定与相关法规的衔接不紧密的问题上,建议依据《内河条例》,明确包括含内河航道的河口海港,在内河航道水域的违法行为执行《内河条例》的处罚规定,保持相关违法行为处罚的统一性。
五是对分支海事机构的授权不统一问题上,建议根据分支海事机构所承担的海事管理职责,从提高行政管理效率的角度,以及当事人行使救济权利后,分支海事机构作为独立执法主体应当承担的相应责任,建议对分支海事机构在本辖区内的海事行政处罚管辖授权上加以统一。
8号令作为海事部门依法对海上海事违法行为实施行政处罚的主要依据,应当对相关问题出台操作性、针对性强且于法有据、于情有理的指导意见,指导和规范基层海事执法人员的执法工作,以提高海事行政管理效率。同时,也有利于维护海事执法的公正性,提升海事形象,为率先达到“中等发达国家监管水平”提供更有力的法制保障。◆
