滥用政府信息公开申请权行为的法律规制
王学栋 赵小静??
摘要：政府信息公开制度旨在保障公民的知情权，促进阳光行政，但是近年来该制度在实施过程中却出现了大量滥用申请权的行为。政府信息公开制度应围绕“主权逻辑”和“治理逻辑”展开，在公民权利保障与政府治理效率中寻求平衡，但滥用申请权的行为却隐含着“主权逻辑”与“治理逻辑”的悖离，使政府信息公开制度面临巨大的困境。日本、英国等国家针对申请人滥用申请权的行为，从认定主体、认定标准和程序、法律后果等方面进行有效规制，在防止行政机关规避信息公开义务的同时，禁止公民滥用申请权。中国对滥用政府信息公开申请权行为的法律规制应从加大政府信息公开力度与明确禁止申请权滥用行为等方面进行。
关键词：滥用申请权；政府信息公开；法律规制
中图分类号：D912.1
文献标识码：A
文章编号：16735595（2018）01004108
政府信息公开制度有利于保障公民知情权①，促进阳光行政，裨益于服务型政府建设。随着《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的实施，中国政府信息公开取得显著成绩。但近年来不断出现的滥用政府信息公开申请权的行为，使《条例》陷入尴尬的境地，致使保障公民知情权以及优化政府治理的目的难以实现。据北京市政府信息公开年度工作报告，2015年北京市政府信息公开申请数量为32271件，其中有12328件申请对应的信息并不存在，占总数的3986%。②另据统计，截至2013年底，在31个省级政府办公厅中，有21个已经出现多次、反复提交信息公开申请情况，比例高达68%。[1]政府信息公开申请权滥用行为并不仅仅存在于中国，日本、英国等国家也不同程度地存在这一问题，但这些国家都对该问题进行有效的法律规制，其经验值得中国探究与借鉴。
一、中国政府信息公开制度的逻辑基础
政府信息公开制度的建构实质上应围绕着两个逻辑展开，即“主权逻辑”和“治理轮回”。其中“主权逻辑”通过公民权利的保障为制度设计提供正当性理论支撑，而“治理逻辑”则通过法律规范赋予政府具体权力，与公民产生权利义务关系，实现行政资源的优化配置，发挥对公众生产、生活、经济的服务作用。政府信息公开制度应实现公民知情权保障与行政资源优化配置的平衡。
政府信息公开是指行政机关在履行国家行政职能的过程中，通过法定形式和程序，主动把政府信息向社会公众公开或依申请而向特定的公民或组织公开的法律制度。[2]政府信息公开是民主国家实现人民参与政府治理的前提，中国政府信息公开制度的宪法基础是“人民主权”理论，人民主权在法治框架中的体现就是公民对政府权力的监督与约束。“主权逻辑”在政府信息公开制度中通过知情权的保障得以实现，在这里知情权所代表的是人民主权的价值，政府必须实现对知情权的捍卫，以彰显政府在整个社会治理中权力来源的合法性。即使《条例》与《宪法》并没有直接规定公民知情权，但《条例》在制度设计上并未限制公民申请信息公开的权利①，实际上就是对公民获取政府信息、参与政府治理等相关权利的肯定。就“主权逻辑”来讲，政府通过对人民主权的保障来获得法理上的正当性，公民则通过政府对《条例》的贯彻实现对其自身知情权的保障，实现共赢。但不可忽视的是，政府的功能并非仅限于保障公民权利，其还扮演着服务者、资源分配者的角色，而个人对自身权利的积极追求往往会产生个人权利与公共利益冲突的问题，政府需要在其中进行调配，以实现最大的正义。
① 《条例》中关于申请政府信息公开的资格认定为“与自身的生产、生活、科研相关”，没有限制主体资格的可能性。
② 《条例》第13条规定：“除直接依法公开的信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，申请获取相关政府信息。”第14条规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”可以看出个人因为生产、生活、科研需求可申请政府信息公开，但并不是所有的政府信息都是对公民开放的。这中间体现的不再是主权逻辑的考量，而是政府治理的考量，关注点在于社会稳定以及行政效能的实现。
③ 參见《最高人民法院公报》2015年第11期；具体报道参见蓝天彬《南通父女以“生活需要”为由提94次政府信息公开申请》，http：//news.ifeng.com/a/20150302/43250545_0.shtml。
实际上，根据《条例》第1条的规定，政府信息公开制度在保障公民知情权的同时，还具有提高政府社会治理效率的功能，该逻辑可以归纳为政府信息公开制度的“治理逻辑”。“治理逻辑”强调行政主体与行政相对人的权利义务关系，强调行政资源的节约和行政职权的实现，故在制度的设计和整个操作过程中不能因为过度保护公民知情权而忽视了治理效率的实现与社会秩序的维护。②因此，“治理逻辑”也包含着社会秩序和公共利益的考量。
政府信息公开制度的法理依据在于贯彻人民主权原则，而具体的实践中，需要结合社会公共治理属性才能实现政府信息公开制度的最优化。政府信息公开制度的“主权逻辑”为“治理逻辑”提供正当性法理依据，并在政府的治理活动中通过知情权的保障实现对政府的有效监督。“治理逻辑”虽然侧重于强调权力性、行政性，但是行政中蕴含的依法行政、高效便民的理念和原则，恰恰是公众权利实现的保障，因而“主权逻辑”与“治理逻辑”是可以统一并实现平衡的。
二、中国滥用政府信息公开申请权行为的逻辑悖离
事物发展过程中，统一性与矛盾性是并存的。现实中，“主权逻辑”与“治理逻辑”常常呈现出矛盾与对立的关系，导致政府信息公开制度悖离立法目的。政府机关往往过度彰显“治理逻辑”，强调行政资源配置与政府效能的实现，淡化“主权逻辑”的主导作用；而公民倾向于放大“主权逻辑”在政府信息公开运转过程中的意义，一味呼吁公民知情权的保障，忽视“治理逻辑”的存在，导致申请权被大肆滥用。制度设计无法达到预期效果，只能眼看公民倚仗无限制的“知情权”滥用政府信息公开申请权，而政府则运用各种方法规避具体的信息公开义务。[3]实践中，政府信息公开“主权逻辑”与“治理逻辑”的悖离直接影响到政府信息公开申请人与政府的具体行为。
行政相对人（亦即申请人）更多从“主权逻辑”角度分析政府信息公开问题。公民在实际运用知情权时并不知晓知情权的界限，认为知情权是基本人权，可以通过政府信息公开满足“主权逻辑”下的其所享有的知情权，从而实现对政府的监督和约束。并且，因为“知情权”的抽象性，部分公民在个人的诉讼中败诉后，试图通过政府信息公开的渠道彰显自己的权利主体资格，并借此给政府部门施压。2015年《最高人民法院公报》刊载的“陆红霞诉南通市发改委政府信息公开答复案”中，陆红霞及家人一年内以各种理由向多个行政部门提起至少94次信息公开申请，其后又提出39次行政复议及36次行政诉讼。③现实中此类现象越加频发，大量申请政府信息公开的行为实际上成为部分公民的有效施压策略，从而使得政府信息公开渠道成为“另类信访”渠道。
行政机关更多从“治理逻辑”角度出发分析政府信息公开问题。基于“治理逻辑”的考量，政府在具体的行政活动中不仅要考量社会需求，还需要考虑资源的分配与社会秩序的维护，因此不可能满足所有具体个体对政府信息的需求。政府信息公开实践中，在既无代议机关的有效监督，又缺乏《宪法》及相关法律规范对公开义务的明确规定的情况下，政府往往可以轻易地找到不予公开的借口，使真正行使知情权来寻求自身权利救济的公民得不到救济和帮助。而这又会促使更多公民去申请信息公开，从而加剧政府信息公开申请数量飙升的现象。在问题得不到解决而耗费大量行政资源的同时还会耗费大量的司法资源，转入政府信息公开诉讼中，使整个制度背离服务于民的价值追求。
“主权逻辑”与“治理逻辑”的悖离，导致政府信息公开沦为申请人信访无果后发泄不满情绪、给政府施压的通道。中国部分申请人申请政府信息公开的模式为：当事人在涉及自身利益的“核心诉讼”中败诉，转而分析政府行政的过程性行政行为，并提起大量的“连环诉讼”，在得不到救济的情况下，则会运用“政府信息公开申请”这一筹码，在大量的申请得不到回复或达不到预期后便踏上“政府信息公开之旅”。①部分申请政府信息公开的公民在涉及实体性权利的行政复议、行政诉讼或其他救济渠道中丧失博弈的取胜权，转而通过向政府提起大量的政府信息公开申请以给政府施压，进而维护权益。中国信息公开制度的建立为一些信访人员提供了向行政机关“施加压力”的制度装置。②通过申请信息公开，申请人可能获得公开争议事项的有用信息，如涉及土地规划的征地批复、造成工伤的安全事故调查报告等，进而将这些作为其进一步维权的证据材料。就《条例》的立法目的而言，“发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”，在实质上并未排斥上述申请因素，但申请过多、非正当性申请都会损耗行政资源，影响正常的行政工作，并且使信息公开制度沦为信访的辅助手段。[4]
① 参见刘平《谨慎地拒绝：政府信息公开之诉权滥用及立法规制——以“诉的利益”为内核破局》，全国法院第27届学术讨论会，2016年第740748页。
② 《中国法律年鉴（2013年）》统計显示，2012年全国法院审理行政一审案件受案约129万件，但2012年全国法院处理告诉申诉来信来访约80万人次，远远超过提起行政诉讼数量。而这80万人次的信访人员在信访无法保障自身诉求时，即有可能通过“纠缠申请”对政府施压。
对于滥用申请权的行为，评价存在两个极端：有人认为是“公民精神的典范”，该评价是从公民监督政府治理角度出发，从属于“主权逻辑”；也有人将其指责为“权利的无端滥用”，该评价则从属于“治理逻辑”。这两种评价的矛盾显而易见，长此以往，也必然影响制度的正常运转。这样的逻辑误区导致政府信息公开制度实际上没有发挥出原本的价值功能，公民在其中虽然强调知情权，并积极争取权利，却因为无权利的界限，成为彰显民意的澎湃和抽象权利的呐喊手段，使制度沦为广场式民主的实现方式。
实际上，政府的所有行为都应当通过“主权逻辑”来获得正当性，但权利的保障与限制中间需要寻找一个支点，以支撑起整个政府信息公开制度。就公民大量申请政府信息公开问题而言，其前仆后继的申请行为背后往往蕴含着中国经济发展中“权利与权利”“权利与权力”的冲突问题。当“权利与权利”相冲突时，私力救济、司法救济尚可为公民提供平等的救济渠道，其矛盾得到缓和。但是，当涉及“权利与权力”冲突时，救济渠道的复杂性、专业性、不对等性将导致矛盾的激化和难以化解。“公民—政府”二者之间缺乏政府信息公开知情权界定的明确标准，这既不利于限制政府权力、保护公民的知情权，也不利于对公民滥用权利的限制。在这样的困境下，政府信息公开制度难免异化扭曲。中国当下不断涌现的滥用信息公开申请权的现象以及政府规避公开责任的行为都无不显示出上述逻辑的悖离问题。
三、国外规制滥用政府信息公开申请权行为的经验及其启示
世界各国或地区在实施政府信息公开制度时，申请权都不同程度遭到滥用，也存在着“主权逻辑”与“治理逻辑”的博弈问题。为解决该问题，很多国家确立了基本权利滥用禁止原则。基本权利滥用禁止原则就是为了应对和规制那些背离了宪法所确立之价值的行为。该原则要求公民不得滥用基本权利，在享有基本权利的同时应当负起维护公共利益和社会秩序的责任。[5]这一原则在各国政府信息公开申请权滥用行为规制中发挥着重要作用。
（一）日本
日本1999年通过《关于行政机关所保有信息公开的法律》，其立法目的在于尽可能满足公民的政府信息知情权，而不问申请主体、申请理由等事项，对滥用申请权未做限制。随着实践中滥用申请权的现象越来越多，日本国家行政机关和地方公共团体都开始正视该问题给政府正常行政活动带来的影响。日本各地公共团体开始对滥用政府信息公开申请权的认定标准作出细化的解释和规定。2013年日本政府发布的调查报告显示，截至2013年7月31日，在调查的47家都道府县、783个市、23个区中，有72家地方公共团体在信息公开条例中设定了禁止滥用政府信息公开申请权的内容，占总数的83%。[6]
① 包括免受龙袭击的计划，冰冻动物的种类和数量，巫师的服务情况，地方政府环形公路数量，行星爆炸、陨石降落、太阳磁暴灾害的预防计划，饲养宠物的许可数量，无人认领尸体的信息，历史建筑鬼怪调查，政府及公共厕所墙体被凿孔数量，孩子被植入芯片数量，等等。
日本国家行政机关与地方公共团体对滥用申请权的认定标准并不一致。国家层面的认定标准采取的是制定审查基准的形式，具有模糊性和抽象性。日本总务府制定的《信息公开法审查基准》对判断申请人是否滥用申请权没有程序性规定，只概括性规定从申请的形态、申请的目的以及对政府机关的正常工作的影响程度作为判断申请权滥用的依据。而地方公共团体则规定了具体细化的认定标准，比如横滨市市民局发布的《横滨市信息公开条例解释与运用指南（修订版）》概括了三种标准：首先是根据申请人自身的情况（具体表现为其申请行为和方法）推出其申请目的是否具有合法性；其次，申请人多次申请同一信息或者不接受信息行为；其三，不予配合工作，有赖皮之嫌者。《箕面市信息公开条例的解释与运用》规定得更为详细，具体包括以下四种情形：第一，从申请目的及理由判断申请人是否存在主观上的恶意；第二，申请公开的政府信息数量巨大，且申请目的不明确，并背离立法目的；第三，申请人未适当行使申请权，不配合行政机关的工作，并向其提出新申请；第四，篡改申请所得的政府信息以给相应的机关找麻烦。由于其《信息公开条例》不要求申请人说明申请目的和用途，行政机关在认定申请人是否存在滥用申请权时，只能根据申请人的行为、意图作出判断。申请人无正当理由不对申请书内容作出补正的，不应认定为滥用申请权，而应以申请不符合形式要件为由决定不予受理。对于申请数量庞大的案例，名古屋市、群马县都不将其作为滥用申请权的条件之一，只要申请人行为未造成行政工作的混乱和停滞，则行政机关都应当包容所受到的妨碍。由此观之，日本行政机关认定滥用申请权的标准比较严苛，不以数量来定性，认定的标准偏向于考察申请人的客观行为，而不考察主观目的，因此具有可操作性。
日本法院对滥用申请权的判断同政府的考量相一致：首先，不将申请用途及理由作为程序性要件；其次，不因申请增加行政机关工作量而判定申请人滥用权利。所以，申请人往往不会被剥夺申请权，即便申请内容量大、复杂，行政机关也应当尽力去履行职责，否则有管理行政信息不妥当之嫌。因此，日本在滥用政府信息申请权时，更侧重于保护知情权，对政府信息公开的义务要求相对较高。
（二）英国
2014年8月16日，英国地方政府协会（Local Government Association）公布了公民向地方政府提出的十个古怪的信息公开申请事例①，其中不乏戏谑的信息公开申请。学界对此类滥用申请权的行为进行讨论，其争议不外乎公共资源的节约与对知情权最大保护的博弈。
在这类申请出现之前，英国就已有《信息公开法》对滥用申请权的行为予以专门规定，其第14条第1款明确说明：行政机关没有义务去答复“纠缠申请（vexatious request）”。在滥用申请权行为频发之后（2014年11月），英国解决信息公开纠纷的专门机构对其作出细致的规定。[7]在实际操作中，由英国的信息专员对申请进行判断，其判断标准主要从申请本身进行考量，若申请夹带攻击性语言、发泄不满的情绪、无端控诉，给行政机关造成工作上的阻挠，即有滥用权利的嫌疑。信息专员还就申请区分为两种情形：其一，申请行为性质恶劣，运用威胁性、歧视性语言，那么即便诉求具有正当性，也应认定为滥用权利，申请人的首次申请可获得信息，但是之后就类似的内容提起的申请，行政机关则可不履行告知义务。其二，对申请是否为滥用权利的行为难以直接作出判斷的，信息专员需要结合《信息公开法》的立法目的，根据申请对行政机关造成的影响、申请人目的、申请内容的正当性、申请是否重复等多重因素进行权衡。
（三）其他国家
美国申请权滥用的情况并不多见，原因在于其规定了程序性设置和收费制度，使滥用申请权的行为在程序上得到缓冲。美国《信息自由法》规定：申请人提交的信息公开申请，将按照“先进先出（First-in First-out）”的原则严格排队等待处理。[8]由于排队的申请较多，美国还就申请积压问题制定了相应的配套设计，规定了合并、多轨、加急处理的程序。申请信息公开的程序一旦启动势必会耗费申请人大量的时间和精力，因此申请人会权衡申请利益与申请成本的关系，如果申请利益很小就会果断放弃申请，大部分不当申请会消解于该程序性设定上。就政府信息公开而言，美国不仅规定了申请程序，还有配套的收费制度来保障政府的工作效率，节约公共资源。对申请预计收费超过250美元的，行政机关可以要求申请人预先支付费用，并且不保证所申请的信息能全部找到。
新西兰、澳大利亚等国家也都面临申请权滥用的问题，各国的信息公开法中都有关于滥用申请权的相关规定。澳大利亚2010年的《信息公开法》规定：信息专员有权基于自身判断或者其他行政机关工作人员的申请，认定某申请人为“纠缠申请人”，但是在权衡政府的裁量权扩张对权利的损害后，于2014年取消了信息专员认定纠缠申请人的权力。新西兰在认定滥用申请权时专门规定了对申请信息的考量，其《官方信息法》规定：行政机关有权拒绝草率、纠缠申请（frivolous or vexatious request）或者针对琐碎信息（trivial）的申请。
（四）启示
中国没有规制滥用政府信息公开申请权的制度，各国的立法和实践可以为未来的立法提供参考。
第一，就认定资格而言，滥用政府信息公开申请权行为的认定是否需要专门的行政人员进行判断呢？笔者认为英国的选择是值得肯定的，英国的信息专员制度是国家对政府信息公开制度重视的表现，但具体是否应当设立还要根据各国国内的行政编制制度和国情而定。
第二，就滥用政府信息公开申请权行为的认定方式而言，单从日本来看，在国家整体层面上，其讲究对政府行为的约束，对滥用申请权的认定比较严格。同时国家层面没有细化的认定程序，并且以申请目的作为认定的基准，申请目的具有主观性，难免会导致行政机关滥用职权。日本地方政府对滥用申请权的细化规定恰好弥补了国家立法的不足。横滨市滥用权利行为认定细化规则对行政机关认定标准作出规范，将申请目的不合法具体化，防止工作人员滥用职权。名古屋市、群马县以及法院对滥用申请权的认定中否定了“数量论者”的观点，不以申请数量多少作为标准的理念在很大程度上保障了公民的知情权，给政府提高信息公开的效率和质量提出更高的要求。这一理念在中国的政府信息公开制度的贯彻中是极有必要的。从英国滥用申请权的认定程序来看，认定滥用政府信息公开申请权可以被逻辑推论为两个部分，将认定程序量化为明显的恶意申请与难以判断的申请，对明显恶意的申请行为直接认定为滥用申请权，不用再继续考量申请行为的目的、申请人的具体情况，因此可以节约大量的行政资源。总之，总结各国的立法经验，其认定滥用申请权考量因素如下：（1）申请人申请的次数以及之前不当申请的情况；（2）申请人本次申请的行为是否具有合法性与合理性，是否涵盖不当言辞，是否具有威胁、侮辱工作人员的情节；（3）申请信息内容是否合法、合理，目的是否正当。除了认定因素外，申请认定的程序性规定也是各国注重的，程序性规定能有效限制行政机关的权力，利于保障公民的知情权。
第三，申请政府信息公开是否应当收取费用？美国对可能消耗政府250美元以上的申请予以收费。中国尚无相关的规定，若中国政府信息公开制度如同美国设置申请程序制度、收费制度，必定面临阻力，且针对公共服务普遍收费违反中国的基本法律制度和法治理念。不过美国的收费制度对限制滥用申请权行为有积极的效果，中国可以对成本过大的信息公开申请（如相关的申请达到50个以上或者行政机关搜集信息花费的成本过高）中超出标准的申请收取手续费。这既对公共资源的稀缺性有所补偿，也在一定程度上限制了权利滥用。
四、中国滥用政府信息公开申请权行为的法律规制
对于近年来频繁出现的公民滥用政府信息公开申请权的问题，需要进一步厘清“主权逻辑”与“治理逻辑”的关系。不论从“主权逻辑”，还是从“治理逻辑”角度出发，权力和权利都应在被滥用时受到约束。要实现“主权逻辑”与“治理逻辑”的平衡，一方面要加大政府信息公开的力度，另一方面要明确限制申请权的滥用行为，从而提升政府信息公开的质量和效率，构建高效便民的阳光政府。
（一）加大政府信息公开力度
目前中国政府信息公开中存在的该公开不公开、依申请公开程序不便民、拒绝公开等问题，都不利于公民知情权的实现。以上海过去10年的统计数据为例，信息不存在、申请内容不明确、非本机关公开职责权限范围、其他（包括非政府信息、非政府信息公开申请、重复申请、不符合“三需要”等）这四种答复理由占到了所有答复总量的3923%。免予提供理由当中的信息不存在理由占到了所有不予公开答复总数的3023%，比例最高；非本机关公开职责权限范围，达到2520%；申请内容不明确和其他占比不相上下，超过17%。[9]上海的现状并不是特例，是中国信息公开制度实践的缩影。为解决政府信息公开中存在的该公开不公开、依申请公开程序不便民、拒绝公开等问题，需要从公开主体、公开方式及范围、申请条件等方面加大政府信息公开力度。
1.明确信息公开的主体
《条例》第17条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”因为该条款的抽象性，拥有相关信息的行政机关可以因该原则而撇清责任。从有关案件看，行政机关与法院并没有坚持“谁制作、谁公开”原则，公开义务的确定根据行政机关掌握信息的情况而定。[10]实践中，信息保存和公开常见的情况为：（1）上级指示下级回复；（2）移送档案馆，要求申请人向档案馆提出申请；（3）委托其他行政机关保存和收集的信息由委托机关提供；（4）交由内设机构履行公开义务。这就造成不了解政府职能分工的申请人需要耗费大量的时间和精力。
① 将“三需要”作为“制裁”过度申请和滥用申请权的方式，虽然在操作性层面尚需要考量，但是不失为一种新的尝试。参见余凌云《政府信息公开的若干问题——基于315起案件的分析》，载《中外法学》2014年第4期。
针对上述情况，可以采取如下措施：（1）如果申請人向作出行政行为的行政机关提出信息公开申请，只要不涉及“三安全一稳定”及滥用申请权的行为，工作人员都应当告知申请人申请信息；（2）在制作机关与保存机关不一致的情况下，申请人可以向任一机关提出申请，申请人对保存机关的信息的完整性和真实性有异议的，可以向制作机关提出申请，并提出异议；（3）申请人向制作和保存政府信息之外的行政机关提出申请时，收到申请的行政机关，应告知申请人本机关并未掌握信息的真实情况，或者告知申请人掌握相关信息的行政机关的通讯信息。
随着大数据时代的来临，各级政府应建立专门的信息公开部门，负责整合政府信息，统一受理申请主体的政府信息公开申请。
2.明晰信息公开方式和范围
政府信息公开包括政府依职权主动公开与依申请公开两种方式。就中国政府信息公开的现状来看，部分政府应当主动公开的信息存在公开不完全的问题，而公民申请政府公开其依职权应当公开的信息时，行政机关很可能会以信息属于主动公开的范畴为由，不受理当事人的信息公开申请。依申请公开和主动公开的政府信息在实践中被划分出明显的界限。依申请公开的信息从其性质来讲仍然属于可公开信息，依申请公开的政府信息实际上存在的价值是在于督促政府主动公开信息，依申请公开的信息在某些情况下可转化为政府主动公开信息。
为了弥补这两个概念在实践操作中造成的差异，当事人申请政府公开其应当主动公开的信息时，应当区分两种情况：（1）如果信息已经公开则告知已公开的事实，并提供资源供其查询；（2）如果是应当主动公开却没公开的，则应在法律限定的时间内予以公开，并告知申请人公开的情况，以便其查询信息。此外，在互联网经济的推动下，社会生活中的众多信息会因为时机、涉及领域的发展而转化，依申请公开的信息在一定的情况下可能转化为公共利益型信息，这就需要相关专门人员整合信息，从公开成本、公共效益、申请人次的多少等层面考量信息的转化。这不仅可以及时获知公民对信息的需求情况，还可以节约资源和成本，实现公民和政府关于信息公开的双赢。
3.明确申请条件
日本、美国、英国等大部分国家对政府信息公开申请和主体并没有限制，他们更加注重保障申请人的知情权，申请条件的考察只在认定滥用申请权时才起作用。而中国申请信息公开的条件在《条例》第13条予以规定，即“除直接依法公开的信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，申请获取相关政府信息”。实际上，申请的“三需要”并不符合《条例》保障知情权的宗旨，在一定程度上限制了知情权。“申请人不能说明本人的生产、生活、科研等特殊需要的，并不意味着其不在意信息本身和/或信息公开的严肃价值。”[11]实践中，行政机关将“三需要”作为申请的条件，但就申请人自身的生产、生活、科研而言，行政机关如何去拿捏其中的度？科研是否仅是高校从事研究的人，还是其他从业人员也享有权利？自身的生产、生活是否还要求申请人主动提供自身的职业、生活信息？这其中存在很大的自由裁量权，行政人员难免会滥用职权，拒绝受理申请或者要求申请人重复补正材料。
正如余凌云所言，“三需要”应当在过度申请、涉嫌滥用申请权时发挥作用（该类申请的申请人占用的资源过多，理应承担说明的义务），而正当的申请不应当受“三需要”条件的限制。①就中国国情而言，随着公民意识与权利意识的增强，如果完全取消申请条件，可能会导致政府信息公开申请呈井喷式增长，因此，明确“三需要”条件的适用范围、对“申请条件”进行明确和限缩不失为一种合理的方式。也就是说，对存在滥用申请权嫌疑的申请人，行政机关可以将“三需要”作为受理申请的必要条件，对申请人的申请行为进行审查和过滤。只要其申请符合“生产、生活和科研需要”的条件，符合法律规定，行政机关就应当对其信息公开申请予以受理，并依法定程序提供信息公开服务。
（二）明确禁止滥用申请权的行为
中国政府信息公开制度对申请人滥用申请权的行为没有进行明确禁止。公民与政府之间的法律关系并不对等，公民的权利本身在行政领域就受到限制，因此，理应在知情权保障上要求政府权力作出更多的让步。但是，实践中，政府正常的信息公开工作已面临困境，更难以应对目不暇接的滥用申请权的行为，从而出现政府公信力下降、行政机关工作人员“怠工”问题，悖离《条例》要求行政机关保障公民知情权的立法宗旨。因此，必须从制度上禁止公民滥用信息公开申请权的行为。通过综合学者观点、参考域外经验，笔者认为，从制度上禁止滥用申请权行为应从以下几个方面入手：
1.明确认定滥用申请权行为的主体
中国没有与英国信息专员类似的设置，因此认定政府信息公开申请权的主体是不明确的。就目前来看，应当赋予被申请机关具体的滥用申请权认定权。虽然被申请的行政机关享有滥用申请权的认定权，但其行为应受到上级机关的监督，以防止权力滥用，因此在制度设计上，需要认定机关每月向上级部门备案。被申请行政机关是权力的享有者，亦应当是责任的承担者，在出现滥用认定权、行政不作为的情况时，应承担相应的法律责任。
2.明确认定滥用申请权行为的原则
滥用申请权行为的认定应当遵循如下原则：（1）合法性原则。享有认定权的机关应严格依据法律赋予的权力对滥用申请权的行为进行认定，严格禁止在认定过程中超越职权、滥用职权或者违反法定程序。（2）合理性原则。在认定申请行为是否属于滥用权利行为时，应考量申请人的申请是否符合适当性、必要性、考虑相关因素的要求，尽量避免加重申请人的负担，尽量保障申请人的知情权，除非该行为达到法律不能容忍的限度。（3）高效便民原则。即便申请人的行为已经构成滥用权利，政府工作人员也不得因此对申请久拖不决，应当及时将拒绝申请的决定告知申请人，并对其不当行为进行教育与引导。工作人员也不能因申请数量多、重复申请而妄下滥用权利的结论。（4）足够容忍原则。接收信息公开申请的行政主体需要对申请人的申请行为及内容表示尊重，即便申请信息量大，申请内容微小而琐碎，也不能因此而忽视申请者的申请权。对其申请过程中合法但不当的行为应予以容忍，以最大程度地保障申请人的知情权。（5）权责统一原则。行政工作人员有权认定申请人滥用申请权，并可据此认定结论剥夺申请人的知情权。该项权力直接影响申请人的实体权利，因此行政主体认定权的行使应当受到法律、上级部门及本部门领导的监督，并且在其违法或不当行使职权时承担相应的法律责任。
3.明确认定申请滥用权的程序及标准
认定滥用申请权应遵循一定的程序：第一步，行政机关可以直接通过申请人行为及申请信息内容是否涉及侮辱、诽谤、威胁言语来判断，若其行为或内容已经妨碍行政工作人员正常工作，则可以认定为滥用申请权。第二步，申请的内容对行政工作无妨碍，但却是大量琐碎、无用的信息，从而给工作人员带来负累的，应当结合申请人的申请目的及其正当性进行进一步判断。在对申请行为进行初步判断后，行政机关工作人员若发现同一申请人就该申请之前提出过多个同类申请，也不应当妄下定论，而应当结合申请人的行为、申请目的，作出回复申请信息或者拒绝回复的决定。
虽然认定程序可以分为两部分进行，但是因为认定的进行还需要结合申请人的行为、申请信息、申请目的来做出具体的反馈，其中难免的是工作人员会进行自由裁量。故对工作人员应有如下要求：（1）认定滥用申请权的行为须是对行政工作有重大影响的行为；（2）排除个人的主观因素和情绪；（3）重复申请不应当直接认定为滥用申请权；（4）严格按照认定原则进行认定。认定滥用政府信息公开申请权的行为单凭法律的规范性指引是不够的，还需要在实践中积累经验，获得能直接适用的规范性指引。
最高人民法院2015年公布的“陆红霞案”通过法官说理，似乎已经在司法实践中确定了滥用申请权与诉权的标准，从判决书中能够嗅到司法对行政机关认定滥用申请权标准的容许程度。违背《条例》的立法本意且不具有善意被认定为滥用申请权的标准；申请人主观上的故意，申请内容上的重复性、琐碎性，申请行为造成司法上的浪费，申请内容的不正当性等系列标准被法官作为认定滥用政府信息公开行政诉权的标准。法官对“是否具有滥用申请权与滥诉嫌疑”的认定标准，在一定程度上可为滥用政府信息公开申请权认定标准提供参考。结合具體情况，滥用申请权的认定标准不应太低，以防止政府滥用权力；但亦不能太高，否则起不到实质减少滥用申请行为的作用。
4.明确滥用申请权行为的法律后果
申请政府信息公开的行为被认定为滥用申请权后，应对申请人的行为进行否定性评价，并明确告知其应当承担的法律责任，否则制度的设计就丧失了存在的意义。为此，行政机关工作人员需要区分重复申请行为与滥用申请权的行为。针对重复申请的行为，行政机关工作人员受理后可告知申请人，行政机关已经履行了告知义务，不再需要告知其相关信息。针对滥用申请权的行为，由于该类行为已经丧失了权利行使的合法性依据，因此，申请人应当承担对其不利的法律后果。针对滥用申请权的行为，全世界通行的方法就是拒绝申请人本次信息公开的申请，即对本次实体性权利做否定性评价。
为此，可以建立“信息公开申请人信用电子评估系统”，对滥用申请权的申请人予以登记。行政机关在日后收到有滥用申请权嫌疑的申请人的申请时，可以核查申请人是否在“信息公开申请人信用电子评估系统”中登记过，如果曾被认定滥用申请权，则在本次的申请中需要通过对“三需要”的审查对申请人的申请资格予以核查，申请合法则应当受理并完成政府信息公开程序，如果申请依然属于滥用权利的行为，则可作出拒绝处理的决定。也就是说，对曾经有过滥用申请权行为的申请人，在制度设计上多加了一层资格审查的障碍，使其通过审查后方可获得信息。该设置是鉴于申请人滥用权利的行为而设置的一道程序障碍，审查是对此前滥用权利的行为进行否定性评价，实际上并未剥夺其获得信息的实体权利。当然，对于行政机关的拒绝处理行为，申请人可以申请行政复议或提起行政诉讼。
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责任编辑：袁付娜
摘要：政府信息公开制度旨在保障公民的知情权，促进阳光行政，但是近年来该制度在实施过程中却出现了大量滥用申请权的行为。政府信息公开制度应围绕“主权逻辑”和“治理逻辑”展开，在公民权利保障与政府治理效率中寻求平衡，但滥用申请权的行为却隐含着“主权逻辑”与“治理逻辑”的悖离，使政府信息公开制度面临巨大的困境。日本、英国等国家针对申请人滥用申请权的行为，从认定主体、认定标准和程序、法律后果等方面进行有效规制，在防止行政机关规避信息公开义务的同时，禁止公民滥用申请权。中国对滥用政府信息公开申请权行为的法律规制应从加大政府信息公开力度与明确禁止申请权滥用行为等方面进行。
关键词：滥用申请权；政府信息公开；法律规制
中图分类号：D912.1
文献标识码：A
文章编号：16735595（2018）01004108
政府信息公开制度有利于保障公民知情权①，促进阳光行政，裨益于服务型政府建设。随着《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的实施，中国政府信息公开取得显著成绩。但近年来不断出现的滥用政府信息公开申请权的行为，使《条例》陷入尴尬的境地，致使保障公民知情权以及优化政府治理的目的难以实现。据北京市政府信息公开年度工作报告，2015年北京市政府信息公开申请数量为32271件，其中有12328件申请对应的信息并不存在，占总数的3986%。②另据统计，截至2013年底，在31个省级政府办公厅中，有21个已经出现多次、反复提交信息公开申请情况，比例高达68%。[1]政府信息公开申请权滥用行为并不仅仅存在于中国，日本、英国等国家也不同程度地存在这一问题，但这些国家都对该问题进行有效的法律规制，其经验值得中国探究与借鉴。
一、中国政府信息公开制度的逻辑基础
政府信息公开制度的建构实质上应围绕着两个逻辑展开，即“主权逻辑”和“治理轮回”。其中“主权逻辑”通过公民权利的保障为制度设计提供正当性理论支撑，而“治理逻辑”则通过法律规范赋予政府具体权力，与公民产生权利义务关系，实现行政资源的优化配置，发挥对公众生产、生活、经济的服务作用。政府信息公开制度应实现公民知情权保障与行政资源优化配置的平衡。
政府信息公开是指行政机关在履行国家行政职能的过程中，通过法定形式和程序，主动把政府信息向社会公众公开或依申请而向特定的公民或组织公开的法律制度。[2]政府信息公开是民主国家实现人民参与政府治理的前提，中国政府信息公开制度的宪法基础是“人民主权”理论，人民主权在法治框架中的体现就是公民对政府权力的监督与约束。“主权逻辑”在政府信息公开制度中通过知情权的保障得以实现，在这里知情权所代表的是人民主权的价值，政府必须实现对知情权的捍卫，以彰显政府在整个社会治理中权力来源的合法性。即使《条例》与《宪法》并没有直接规定公民知情权，但《条例》在制度设计上并未限制公民申请信息公开的权利①，实际上就是对公民获取政府信息、参与政府治理等相关权利的肯定。就“主权逻辑”来讲，政府通过对人民主权的保障来获得法理上的正当性，公民则通过政府对《条例》的贯彻实现对其自身知情权的保障，实现共赢。但不可忽视的是，政府的功能并非仅限于保障公民权利，其还扮演着服务者、资源分配者的角色，而个人对自身权利的积极追求往往会产生个人权利与公共利益冲突的问题，政府需要在其中进行调配，以实现最大的正义。
① 《条例》中关于申请政府信息公开的资格认定为“与自身的生产、生活、科研相关”，没有限制主体资格的可能性。
② 《条例》第13条规定：“除直接依法公开的信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，申请获取相关政府信息。”第14条规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”可以看出个人因为生产、生活、科研需求可申请政府信息公开，但并不是所有的政府信息都是对公民开放的。这中间体现的不再是主权逻辑的考量，而是政府治理的考量，关注点在于社会稳定以及行政效能的实现。
③ 參见《最高人民法院公报》2015年第11期；具体报道参见蓝天彬《南通父女以“生活需要”为由提94次政府信息公开申请》，http：//news.ifeng.com/a/20150302/43250545_0.shtml。
实际上，根据《条例》第1条的规定，政府信息公开制度在保障公民知情权的同时，还具有提高政府社会治理效率的功能，该逻辑可以归纳为政府信息公开制度的“治理逻辑”。“治理逻辑”强调行政主体与行政相对人的权利义务关系，强调行政资源的节约和行政职权的实现，故在制度的设计和整个操作过程中不能因为过度保护公民知情权而忽视了治理效率的实现与社会秩序的维护。②因此，“治理逻辑”也包含着社会秩序和公共利益的考量。
政府信息公开制度的法理依据在于贯彻人民主权原则，而具体的实践中，需要结合社会公共治理属性才能实现政府信息公开制度的最优化。政府信息公开制度的“主权逻辑”为“治理逻辑”提供正当性法理依据，并在政府的治理活动中通过知情权的保障实现对政府的有效监督。“治理逻辑”虽然侧重于强调权力性、行政性，但是行政中蕴含的依法行政、高效便民的理念和原则，恰恰是公众权利实现的保障，因而“主权逻辑”与“治理逻辑”是可以统一并实现平衡的。
二、中国滥用政府信息公开申请权行为的逻辑悖离
事物发展过程中，统一性与矛盾性是并存的。现实中，“主权逻辑”与“治理逻辑”常常呈现出矛盾与对立的关系，导致政府信息公开制度悖离立法目的。政府机关往往过度彰显“治理逻辑”，强调行政资源配置与政府效能的实现，淡化“主权逻辑”的主导作用；而公民倾向于放大“主权逻辑”在政府信息公开运转过程中的意义，一味呼吁公民知情权的保障，忽视“治理逻辑”的存在，导致申请权被大肆滥用。制度设计无法达到预期效果，只能眼看公民倚仗无限制的“知情权”滥用政府信息公开申请权，而政府则运用各种方法规避具体的信息公开义务。[3]实践中，政府信息公开“主权逻辑”与“治理逻辑”的悖离直接影响到政府信息公开申请人与政府的具体行为。
行政相对人（亦即申请人）更多从“主权逻辑”角度分析政府信息公开问题。公民在实际运用知情权时并不知晓知情权的界限，认为知情权是基本人权，可以通过政府信息公开满足“主权逻辑”下的其所享有的知情权，从而实现对政府的监督和约束。并且，因为“知情权”的抽象性，部分公民在个人的诉讼中败诉后，试图通过政府信息公开的渠道彰显自己的权利主体资格，并借此给政府部门施压。2015年《最高人民法院公报》刊载的“陆红霞诉南通市发改委政府信息公开答复案”中，陆红霞及家人一年内以各种理由向多个行政部门提起至少94次信息公开申请，其后又提出39次行政复议及36次行政诉讼。③现实中此类现象越加频发，大量申请政府信息公开的行为实际上成为部分公民的有效施压策略，从而使得政府信息公开渠道成为“另类信访”渠道。
行政机关更多从“治理逻辑”角度出发分析政府信息公开问题。基于“治理逻辑”的考量，政府在具体的行政活动中不仅要考量社会需求，还需要考虑资源的分配与社会秩序的维护，因此不可能满足所有具体个体对政府信息的需求。政府信息公开实践中，在既无代议机关的有效监督，又缺乏《宪法》及相关法律规范对公开义务的明确规定的情况下，政府往往可以轻易地找到不予公开的借口，使真正行使知情权来寻求自身权利救济的公民得不到救济和帮助。而这又会促使更多公民去申请信息公开，从而加剧政府信息公开申请数量飙升的现象。在问题得不到解决而耗费大量行政资源的同时还会耗费大量的司法资源，转入政府信息公开诉讼中，使整个制度背离服务于民的价值追求。
“主权逻辑”与“治理逻辑”的悖离，导致政府信息公开沦为申请人信访无果后发泄不满情绪、给政府施压的通道。中国部分申请人申请政府信息公开的模式为：当事人在涉及自身利益的“核心诉讼”中败诉，转而分析政府行政的过程性行政行为，并提起大量的“连环诉讼”，在得不到救济的情况下，则会运用“政府信息公开申请”这一筹码，在大量的申请得不到回复或达不到预期后便踏上“政府信息公开之旅”。①部分申请政府信息公开的公民在涉及实体性权利的行政复议、行政诉讼或其他救济渠道中丧失博弈的取胜权，转而通过向政府提起大量的政府信息公开申请以给政府施压，进而维护权益。中国信息公开制度的建立为一些信访人员提供了向行政机关“施加压力”的制度装置。②通过申请信息公开，申请人可能获得公开争议事项的有用信息，如涉及土地规划的征地批复、造成工伤的安全事故调查报告等，进而将这些作为其进一步维权的证据材料。就《条例》的立法目的而言，“发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”，在实质上并未排斥上述申请因素，但申请过多、非正当性申请都会损耗行政资源，影响正常的行政工作，并且使信息公开制度沦为信访的辅助手段。[4]
① 参见刘平《谨慎地拒绝：政府信息公开之诉权滥用及立法规制——以“诉的利益”为内核破局》，全国法院第27届学术讨论会，2016年第740748页。
② 《中国法律年鉴（2013年）》统計显示，2012年全国法院审理行政一审案件受案约129万件，但2012年全国法院处理告诉申诉来信来访约80万人次，远远超过提起行政诉讼数量。而这80万人次的信访人员在信访无法保障自身诉求时，即有可能通过“纠缠申请”对政府施压。
对于滥用申请权的行为，评价存在两个极端：有人认为是“公民精神的典范”，该评价是从公民监督政府治理角度出发，从属于“主权逻辑”；也有人将其指责为“权利的无端滥用”，该评价则从属于“治理逻辑”。这两种评价的矛盾显而易见，长此以往，也必然影响制度的正常运转。这样的逻辑误区导致政府信息公开制度实际上没有发挥出原本的价值功能，公民在其中虽然强调知情权，并积极争取权利，却因为无权利的界限，成为彰显民意的澎湃和抽象权利的呐喊手段，使制度沦为广场式民主的实现方式。
实际上，政府的所有行为都应当通过“主权逻辑”来获得正当性，但权利的保障与限制中间需要寻找一个支点，以支撑起整个政府信息公开制度。就公民大量申请政府信息公开问题而言，其前仆后继的申请行为背后往往蕴含着中国经济发展中“权利与权利”“权利与权力”的冲突问题。当“权利与权利”相冲突时，私力救济、司法救济尚可为公民提供平等的救济渠道，其矛盾得到缓和。但是，当涉及“权利与权力”冲突时，救济渠道的复杂性、专业性、不对等性将导致矛盾的激化和难以化解。“公民—政府”二者之间缺乏政府信息公开知情权界定的明确标准，这既不利于限制政府权力、保护公民的知情权，也不利于对公民滥用权利的限制。在这样的困境下，政府信息公开制度难免异化扭曲。中国当下不断涌现的滥用信息公开申请权的现象以及政府规避公开责任的行为都无不显示出上述逻辑的悖离问题。
三、国外规制滥用政府信息公开申请权行为的经验及其启示
世界各国或地区在实施政府信息公开制度时，申请权都不同程度遭到滥用，也存在着“主权逻辑”与“治理逻辑”的博弈问题。为解决该问题，很多国家确立了基本权利滥用禁止原则。基本权利滥用禁止原则就是为了应对和规制那些背离了宪法所确立之价值的行为。该原则要求公民不得滥用基本权利，在享有基本权利的同时应当负起维护公共利益和社会秩序的责任。[5]这一原则在各国政府信息公开申请权滥用行为规制中发挥着重要作用。
（一）日本
日本1999年通过《关于行政机关所保有信息公开的法律》，其立法目的在于尽可能满足公民的政府信息知情权，而不问申请主体、申请理由等事项，对滥用申请权未做限制。随着实践中滥用申请权的现象越来越多，日本国家行政机关和地方公共团体都开始正视该问题给政府正常行政活动带来的影响。日本各地公共团体开始对滥用政府信息公开申请权的认定标准作出细化的解释和规定。2013年日本政府发布的调查报告显示，截至2013年7月31日，在调查的47家都道府县、783个市、23个区中，有72家地方公共团体在信息公开条例中设定了禁止滥用政府信息公开申请权的内容，占总数的83%。[6]
① 包括免受龙袭击的计划，冰冻动物的种类和数量，巫师的服务情况，地方政府环形公路数量，行星爆炸、陨石降落、太阳磁暴灾害的预防计划，饲养宠物的许可数量，无人认领尸体的信息，历史建筑鬼怪调查，政府及公共厕所墙体被凿孔数量，孩子被植入芯片数量，等等。
日本国家行政机关与地方公共团体对滥用申请权的认定标准并不一致。国家层面的认定标准采取的是制定审查基准的形式，具有模糊性和抽象性。日本总务府制定的《信息公开法审查基准》对判断申请人是否滥用申请权没有程序性规定，只概括性规定从申请的形态、申请的目的以及对政府机关的正常工作的影响程度作为判断申请权滥用的依据。而地方公共团体则规定了具体细化的认定标准，比如横滨市市民局发布的《横滨市信息公开条例解释与运用指南（修订版）》概括了三种标准：首先是根据申请人自身的情况（具体表现为其申请行为和方法）推出其申请目的是否具有合法性；其次，申请人多次申请同一信息或者不接受信息行为；其三，不予配合工作，有赖皮之嫌者。《箕面市信息公开条例的解释与运用》规定得更为详细，具体包括以下四种情形：第一，从申请目的及理由判断申请人是否存在主观上的恶意；第二，申请公开的政府信息数量巨大，且申请目的不明确，并背离立法目的；第三，申请人未适当行使申请权，不配合行政机关的工作，并向其提出新申请；第四，篡改申请所得的政府信息以给相应的机关找麻烦。由于其《信息公开条例》不要求申请人说明申请目的和用途，行政机关在认定申请人是否存在滥用申请权时，只能根据申请人的行为、意图作出判断。申请人无正当理由不对申请书内容作出补正的，不应认定为滥用申请权，而应以申请不符合形式要件为由决定不予受理。对于申请数量庞大的案例，名古屋市、群马县都不将其作为滥用申请权的条件之一，只要申请人行为未造成行政工作的混乱和停滞，则行政机关都应当包容所受到的妨碍。由此观之，日本行政机关认定滥用申请权的标准比较严苛，不以数量来定性，认定的标准偏向于考察申请人的客观行为，而不考察主观目的，因此具有可操作性。
日本法院对滥用申请权的判断同政府的考量相一致：首先，不将申请用途及理由作为程序性要件；其次，不因申请增加行政机关工作量而判定申请人滥用权利。所以，申请人往往不会被剥夺申请权，即便申请内容量大、复杂，行政机关也应当尽力去履行职责，否则有管理行政信息不妥当之嫌。因此，日本在滥用政府信息申请权时，更侧重于保护知情权，对政府信息公开的义务要求相对较高。
（二）英国
2014年8月16日，英国地方政府协会（Local Government Association）公布了公民向地方政府提出的十个古怪的信息公开申请事例①，其中不乏戏谑的信息公开申请。学界对此类滥用申请权的行为进行讨论，其争议不外乎公共资源的节约与对知情权最大保护的博弈。
在这类申请出现之前，英国就已有《信息公开法》对滥用申请权的行为予以专门规定，其第14条第1款明确说明：行政机关没有义务去答复“纠缠申请（vexatious request）”。在滥用申请权行为频发之后（2014年11月），英国解决信息公开纠纷的专门机构对其作出细致的规定。[7]在实际操作中，由英国的信息专员对申请进行判断，其判断标准主要从申请本身进行考量，若申请夹带攻击性语言、发泄不满的情绪、无端控诉，给行政机关造成工作上的阻挠，即有滥用权利的嫌疑。信息专员还就申请区分为两种情形：其一，申请行为性质恶劣，运用威胁性、歧视性语言，那么即便诉求具有正当性，也应认定为滥用权利，申请人的首次申请可获得信息，但是之后就类似的内容提起的申请，行政机关则可不履行告知义务。其二，对申请是否为滥用权利的行为难以直接作出判斷的，信息专员需要结合《信息公开法》的立法目的，根据申请对行政机关造成的影响、申请人目的、申请内容的正当性、申请是否重复等多重因素进行权衡。
（三）其他国家
美国申请权滥用的情况并不多见，原因在于其规定了程序性设置和收费制度，使滥用申请权的行为在程序上得到缓冲。美国《信息自由法》规定：申请人提交的信息公开申请，将按照“先进先出（First-in First-out）”的原则严格排队等待处理。[8]由于排队的申请较多，美国还就申请积压问题制定了相应的配套设计，规定了合并、多轨、加急处理的程序。申请信息公开的程序一旦启动势必会耗费申请人大量的时间和精力，因此申请人会权衡申请利益与申请成本的关系，如果申请利益很小就会果断放弃申请，大部分不当申请会消解于该程序性设定上。就政府信息公开而言，美国不仅规定了申请程序，还有配套的收费制度来保障政府的工作效率，节约公共资源。对申请预计收费超过250美元的，行政机关可以要求申请人预先支付费用，并且不保证所申请的信息能全部找到。
新西兰、澳大利亚等国家也都面临申请权滥用的问题，各国的信息公开法中都有关于滥用申请权的相关规定。澳大利亚2010年的《信息公开法》规定：信息专员有权基于自身判断或者其他行政机关工作人员的申请，认定某申请人为“纠缠申请人”，但是在权衡政府的裁量权扩张对权利的损害后，于2014年取消了信息专员认定纠缠申请人的权力。新西兰在认定滥用申请权时专门规定了对申请信息的考量，其《官方信息法》规定：行政机关有权拒绝草率、纠缠申请（frivolous or vexatious request）或者针对琐碎信息（trivial）的申请。
（四）启示
中国没有规制滥用政府信息公开申请权的制度，各国的立法和实践可以为未来的立法提供参考。
第一，就认定资格而言，滥用政府信息公开申请权行为的认定是否需要专门的行政人员进行判断呢？笔者认为英国的选择是值得肯定的，英国的信息专员制度是国家对政府信息公开制度重视的表现，但具体是否应当设立还要根据各国国内的行政编制制度和国情而定。
第二，就滥用政府信息公开申请权行为的认定方式而言，单从日本来看，在国家整体层面上，其讲究对政府行为的约束，对滥用申请权的认定比较严格。同时国家层面没有细化的认定程序，并且以申请目的作为认定的基准，申请目的具有主观性，难免会导致行政机关滥用职权。日本地方政府对滥用申请权的细化规定恰好弥补了国家立法的不足。横滨市滥用权利行为认定细化规则对行政机关认定标准作出规范，将申请目的不合法具体化，防止工作人员滥用职权。名古屋市、群马县以及法院对滥用申请权的认定中否定了“数量论者”的观点，不以申请数量多少作为标准的理念在很大程度上保障了公民的知情权，给政府提高信息公开的效率和质量提出更高的要求。这一理念在中国的政府信息公开制度的贯彻中是极有必要的。从英国滥用申请权的认定程序来看，认定滥用政府信息公开申请权可以被逻辑推论为两个部分，将认定程序量化为明显的恶意申请与难以判断的申请，对明显恶意的申请行为直接认定为滥用申请权，不用再继续考量申请行为的目的、申请人的具体情况，因此可以节约大量的行政资源。总之，总结各国的立法经验，其认定滥用申请权考量因素如下：（1）申请人申请的次数以及之前不当申请的情况；（2）申请人本次申请的行为是否具有合法性与合理性，是否涵盖不当言辞，是否具有威胁、侮辱工作人员的情节；（3）申请信息内容是否合法、合理，目的是否正当。除了认定因素外，申请认定的程序性规定也是各国注重的，程序性规定能有效限制行政机关的权力，利于保障公民的知情权。
第三，申请政府信息公开是否应当收取费用？美国对可能消耗政府250美元以上的申请予以收费。中国尚无相关的规定，若中国政府信息公开制度如同美国设置申请程序制度、收费制度，必定面临阻力，且针对公共服务普遍收费违反中国的基本法律制度和法治理念。不过美国的收费制度对限制滥用申请权行为有积极的效果，中国可以对成本过大的信息公开申请（如相关的申请达到50个以上或者行政机关搜集信息花费的成本过高）中超出标准的申请收取手续费。这既对公共资源的稀缺性有所补偿，也在一定程度上限制了权利滥用。
四、中国滥用政府信息公开申请权行为的法律规制
对于近年来频繁出现的公民滥用政府信息公开申请权的问题，需要进一步厘清“主权逻辑”与“治理逻辑”的关系。不论从“主权逻辑”，还是从“治理逻辑”角度出发，权力和权利都应在被滥用时受到约束。要实现“主权逻辑”与“治理逻辑”的平衡，一方面要加大政府信息公开的力度，另一方面要明确限制申请权的滥用行为，从而提升政府信息公开的质量和效率，构建高效便民的阳光政府。
（一）加大政府信息公开力度
目前中国政府信息公开中存在的该公开不公开、依申请公开程序不便民、拒绝公开等问题，都不利于公民知情权的实现。以上海过去10年的统计数据为例，信息不存在、申请内容不明确、非本机关公开职责权限范围、其他（包括非政府信息、非政府信息公开申请、重复申请、不符合“三需要”等）这四种答复理由占到了所有答复总量的3923%。免予提供理由当中的信息不存在理由占到了所有不予公开答复总数的3023%，比例最高；非本机关公开职责权限范围，达到2520%；申请内容不明确和其他占比不相上下，超过17%。[9]上海的现状并不是特例，是中国信息公开制度实践的缩影。为解决政府信息公开中存在的该公开不公开、依申请公开程序不便民、拒绝公开等问题，需要从公开主体、公开方式及范围、申请条件等方面加大政府信息公开力度。
1.明确信息公开的主体
《条例》第17条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”因为该条款的抽象性，拥有相关信息的行政机关可以因该原则而撇清责任。从有关案件看，行政机关与法院并没有坚持“谁制作、谁公开”原则，公开义务的确定根据行政机关掌握信息的情况而定。[10]实践中，信息保存和公开常见的情况为：（1）上级指示下级回复；（2）移送档案馆，要求申请人向档案馆提出申请；（3）委托其他行政机关保存和收集的信息由委托机关提供；（4）交由内设机构履行公开义务。这就造成不了解政府职能分工的申请人需要耗费大量的时间和精力。
① 将“三需要”作为“制裁”过度申请和滥用申请权的方式，虽然在操作性层面尚需要考量，但是不失为一种新的尝试。参见余凌云《政府信息公开的若干问题——基于315起案件的分析》，载《中外法学》2014年第4期。
针对上述情况，可以采取如下措施：（1）如果申請人向作出行政行为的行政机关提出信息公开申请，只要不涉及“三安全一稳定”及滥用申请权的行为，工作人员都应当告知申请人申请信息；（2）在制作机关与保存机关不一致的情况下，申请人可以向任一机关提出申请，申请人对保存机关的信息的完整性和真实性有异议的，可以向制作机关提出申请，并提出异议；（3）申请人向制作和保存政府信息之外的行政机关提出申请时，收到申请的行政机关，应告知申请人本机关并未掌握信息的真实情况，或者告知申请人掌握相关信息的行政机关的通讯信息。
随着大数据时代的来临，各级政府应建立专门的信息公开部门，负责整合政府信息，统一受理申请主体的政府信息公开申请。
2.明晰信息公开方式和范围
政府信息公开包括政府依职权主动公开与依申请公开两种方式。就中国政府信息公开的现状来看，部分政府应当主动公开的信息存在公开不完全的问题，而公民申请政府公开其依职权应当公开的信息时，行政机关很可能会以信息属于主动公开的范畴为由，不受理当事人的信息公开申请。依申请公开和主动公开的政府信息在实践中被划分出明显的界限。依申请公开的信息从其性质来讲仍然属于可公开信息，依申请公开的政府信息实际上存在的价值是在于督促政府主动公开信息，依申请公开的信息在某些情况下可转化为政府主动公开信息。
为了弥补这两个概念在实践操作中造成的差异，当事人申请政府公开其应当主动公开的信息时，应当区分两种情况：（1）如果信息已经公开则告知已公开的事实，并提供资源供其查询；（2）如果是应当主动公开却没公开的，则应在法律限定的时间内予以公开，并告知申请人公开的情况，以便其查询信息。此外，在互联网经济的推动下，社会生活中的众多信息会因为时机、涉及领域的发展而转化，依申请公开的信息在一定的情况下可能转化为公共利益型信息，这就需要相关专门人员整合信息，从公开成本、公共效益、申请人次的多少等层面考量信息的转化。这不仅可以及时获知公民对信息的需求情况，还可以节约资源和成本，实现公民和政府关于信息公开的双赢。
3.明确申请条件
日本、美国、英国等大部分国家对政府信息公开申请和主体并没有限制，他们更加注重保障申请人的知情权，申请条件的考察只在认定滥用申请权时才起作用。而中国申请信息公开的条件在《条例》第13条予以规定，即“除直接依法公开的信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，申请获取相关政府信息”。实际上，申请的“三需要”并不符合《条例》保障知情权的宗旨，在一定程度上限制了知情权。“申请人不能说明本人的生产、生活、科研等特殊需要的，并不意味着其不在意信息本身和/或信息公开的严肃价值。”[11]实践中，行政机关将“三需要”作为申请的条件，但就申请人自身的生产、生活、科研而言，行政机关如何去拿捏其中的度？科研是否仅是高校从事研究的人，还是其他从业人员也享有权利？自身的生产、生活是否还要求申请人主动提供自身的职业、生活信息？这其中存在很大的自由裁量权，行政人员难免会滥用职权，拒绝受理申请或者要求申请人重复补正材料。
正如余凌云所言，“三需要”应当在过度申请、涉嫌滥用申请权时发挥作用（该类申请的申请人占用的资源过多，理应承担说明的义务），而正当的申请不应当受“三需要”条件的限制。①就中国国情而言，随着公民意识与权利意识的增强，如果完全取消申请条件，可能会导致政府信息公开申请呈井喷式增长，因此，明确“三需要”条件的适用范围、对“申请条件”进行明确和限缩不失为一种合理的方式。也就是说，对存在滥用申请权嫌疑的申请人，行政机关可以将“三需要”作为受理申请的必要条件，对申请人的申请行为进行审查和过滤。只要其申请符合“生产、生活和科研需要”的条件，符合法律规定，行政机关就应当对其信息公开申请予以受理，并依法定程序提供信息公开服务。
（二）明确禁止滥用申请权的行为
中国政府信息公开制度对申请人滥用申请权的行为没有进行明确禁止。公民与政府之间的法律关系并不对等，公民的权利本身在行政领域就受到限制，因此，理应在知情权保障上要求政府权力作出更多的让步。但是，实践中，政府正常的信息公开工作已面临困境，更难以应对目不暇接的滥用申请权的行为，从而出现政府公信力下降、行政机关工作人员“怠工”问题，悖离《条例》要求行政机关保障公民知情权的立法宗旨。因此，必须从制度上禁止公民滥用信息公开申请权的行为。通过综合学者观点、参考域外经验，笔者认为，从制度上禁止滥用申请权行为应从以下几个方面入手：
1.明确认定滥用申请权行为的主体
中国没有与英国信息专员类似的设置，因此认定政府信息公开申请权的主体是不明确的。就目前来看，应当赋予被申请机关具体的滥用申请权认定权。虽然被申请的行政机关享有滥用申请权的认定权，但其行为应受到上级机关的监督，以防止权力滥用，因此在制度设计上，需要认定机关每月向上级部门备案。被申请行政机关是权力的享有者，亦应当是责任的承担者，在出现滥用认定权、行政不作为的情况时，应承担相应的法律责任。
2.明确认定滥用申请权行为的原则
滥用申请权行为的认定应当遵循如下原则：（1）合法性原则。享有认定权的机关应严格依据法律赋予的权力对滥用申请权的行为进行认定，严格禁止在认定过程中超越职权、滥用职权或者违反法定程序。（2）合理性原则。在认定申请行为是否属于滥用权利行为时，应考量申请人的申请是否符合适当性、必要性、考虑相关因素的要求，尽量避免加重申请人的负担，尽量保障申请人的知情权，除非该行为达到法律不能容忍的限度。（3）高效便民原则。即便申请人的行为已经构成滥用权利，政府工作人员也不得因此对申请久拖不决，应当及时将拒绝申请的决定告知申请人，并对其不当行为进行教育与引导。工作人员也不能因申请数量多、重复申请而妄下滥用权利的结论。（4）足够容忍原则。接收信息公开申请的行政主体需要对申请人的申请行为及内容表示尊重，即便申请信息量大，申请内容微小而琐碎，也不能因此而忽视申请者的申请权。对其申请过程中合法但不当的行为应予以容忍，以最大程度地保障申请人的知情权。（5）权责统一原则。行政工作人员有权认定申请人滥用申请权，并可据此认定结论剥夺申请人的知情权。该项权力直接影响申请人的实体权利，因此行政主体认定权的行使应当受到法律、上级部门及本部门领导的监督，并且在其违法或不当行使职权时承担相应的法律责任。
3.明确认定申请滥用权的程序及标准
认定滥用申请权应遵循一定的程序：第一步，行政机关可以直接通过申请人行为及申请信息内容是否涉及侮辱、诽谤、威胁言语来判断，若其行为或内容已经妨碍行政工作人员正常工作，则可以认定为滥用申请权。第二步，申请的内容对行政工作无妨碍，但却是大量琐碎、无用的信息，从而给工作人员带来负累的，应当结合申请人的申请目的及其正当性进行进一步判断。在对申请行为进行初步判断后，行政机关工作人员若发现同一申请人就该申请之前提出过多个同类申请，也不应当妄下定论，而应当结合申请人的行为、申请目的，作出回复申请信息或者拒绝回复的决定。
虽然认定程序可以分为两部分进行，但是因为认定的进行还需要结合申请人的行为、申请信息、申请目的来做出具体的反馈，其中难免的是工作人员会进行自由裁量。故对工作人员应有如下要求：（1）认定滥用申请权的行为须是对行政工作有重大影响的行为；（2）排除个人的主观因素和情绪；（3）重复申请不应当直接认定为滥用申请权；（4）严格按照认定原则进行认定。认定滥用政府信息公开申请权的行为单凭法律的规范性指引是不够的，还需要在实践中积累经验，获得能直接适用的规范性指引。
最高人民法院2015年公布的“陆红霞案”通过法官说理，似乎已经在司法实践中确定了滥用申请权与诉权的标准，从判决书中能够嗅到司法对行政机关认定滥用申请权标准的容许程度。违背《条例》的立法本意且不具有善意被认定为滥用申请权的标准；申请人主观上的故意，申请内容上的重复性、琐碎性，申请行为造成司法上的浪费，申请内容的不正当性等系列标准被法官作为认定滥用政府信息公开行政诉权的标准。法官对“是否具有滥用申请权与滥诉嫌疑”的认定标准，在一定程度上可为滥用政府信息公开申请权认定标准提供参考。结合具體情况，滥用申请权的认定标准不应太低，以防止政府滥用权力；但亦不能太高，否则起不到实质减少滥用申请行为的作用。
4.明确滥用申请权行为的法律后果
申请政府信息公开的行为被认定为滥用申请权后，应对申请人的行为进行否定性评价，并明确告知其应当承担的法律责任，否则制度的设计就丧失了存在的意义。为此，行政机关工作人员需要区分重复申请行为与滥用申请权的行为。针对重复申请的行为，行政机关工作人员受理后可告知申请人，行政机关已经履行了告知义务，不再需要告知其相关信息。针对滥用申请权的行为，由于该类行为已经丧失了权利行使的合法性依据，因此，申请人应当承担对其不利的法律后果。针对滥用申请权的行为，全世界通行的方法就是拒绝申请人本次信息公开的申请，即对本次实体性权利做否定性评价。
为此，可以建立“信息公开申请人信用电子评估系统”，对滥用申请权的申请人予以登记。行政机关在日后收到有滥用申请权嫌疑的申请人的申请时，可以核查申请人是否在“信息公开申请人信用电子评估系统”中登记过，如果曾被认定滥用申请权，则在本次的申请中需要通过对“三需要”的审查对申请人的申请资格予以核查，申请合法则应当受理并完成政府信息公开程序，如果申请依然属于滥用权利的行为，则可作出拒绝处理的决定。也就是说，对曾经有过滥用申请权行为的申请人，在制度设计上多加了一层资格审查的障碍，使其通过审查后方可获得信息。该设置是鉴于申请人滥用权利的行为而设置的一道程序障碍，审查是对此前滥用权利的行为进行否定性评价，实际上并未剥夺其获得信息的实体权利。当然，对于行政机关的拒绝处理行为，申请人可以申请行政复议或提起行政诉讼。
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责任编辑：袁付娜
