社会治理背景下竞技体育有限自治的研究
蓝涛
摘 要：在社会治理背景下，由于我国竞技体育发展的特殊历史背景，我国竞技体育行业自治应走一条从“有限自治”到“高度自治”的发展路线。通过确立“行业自治、政府引导、部门配合、公众参与”的多元管理模式，建立竞技体育行业有限自治体系，最终实现竞技体育行业高度自治。竞技体育有限自治体系要坚持司法最终解决的原则，并明确有限自治体系下竞技体育纠纷的救济范围和救济路径。
关键词：竞技体育；有限自治；政府引导；司法最终解决；行业自治；管理模式；救济范围；救济路径
中图分类号：G 80-053 学科代码：040301 文献标识码：A
Abstract： Under the background of social governance， due to the special historical background of the development of competitive sports in China， the autonomy of the competitive sports industry should follow a development path from "limited autonomy" to "high autonomy". Through the establishment of the multi management model of "industry autonomy， government guidance， departmental coordination， public participation"， the competitive sports industry limited autonomy system is established so that a high degree of autonomy will finally be achieved in the competitive sports industry. The limited autonomy system of competitive sports should adhere to the principle of judicial final settlement， and clarify the relief scope and relief path of the competitive sports disputes under the limited autonomy system.
Keywords： competitive sports： limited autonomy； government guidance； judicial final settlement； industry autonomy； management model； relief scope； relief path
1 社會治理背景下竞技体育有限自治的内涵
从整体上看，竞技体育有限自治是实现我国竞技体育行业自治目标的过渡阶段，要实现这一目标需要多元主体的集体努力和共同参与。具体而言，“行业自治、政府引导、部门配合、公众参与”的多元管理模式，在体育组织与政府之间建立协同沟通机制，保证相关部门能够积极有效地配合体育组织的各项工作，提高工作效率，充分发挥人们在推进竞技体育发展中的重要作用。
1.1 行业自治
目前，学界对体育行业的自治主体、自治权、治理理论及自治路径等方面的讨论尚未达成一致意见。笔者对我国竞技体育的有限自治问题进行了研究，但需要强调的是，本文的研究仍然是建立在我国体育行业的整体背景和发展方向的基础上；所以，竞技体育行业的有限自治体系，即通过建立“行业自治、政府引导、部门配合、公众参与”的多元管理模式，实现竞技体育有限自治的治理体系，必须贯彻行业自治的原则。一般来说，只要不违背法律法规和竞技体育精神，就可赋予行业组织自治的空间。
发展成熟的体育组织是实现竞技体育行业有限自治的前提和基础。为实现这一目标，体育组织本身需要从多层面、多角度进行发展和完善。首先，体育组织的管理者及其相关组成人员都必须具有较高的专业素质和良好的人文素养；其次，体育组织要制定严格的规章制度，确定相关的奖惩制度，建立健全内部管理机制和自我约束机制；再次，体育组织要与政府建立良好互动机制，充分利用政府提供的公共服务，发掘竞技体育的潜力，拓展竞技体育的范围，提升竞技体育的竞争力；最后，体育组织要不断更新知识储备，加强员工培训和专业训练，增强治理能力。
1.2 政府引导
在竞技体育行业有限自治体系中，最难把握的就是体育组织与政府之间的关系。之所以提出有限自治的观点，很大程度上也是基于对这一问题的考量。政府对社会事务和社会活动进行管理的途径和方式呈现出多元化的态势，其中，最显著的就是政府逐步从管控式的直接干预转向监督式的间接管理。
建立竞技体育行业的有限自治体系，必须明确政府在竞技体育治理中处于引导者的地位。现代体育治理不能局限于政府的一元化治理，应当充分培育并积极发挥体育组织在体育治理中的作用；但是，学界目前对于体育行业多元治理模式的探讨多停留在治理主体多元化的层面，至于这些多元主体，诸如政府、体育组织、相关管理部门等，在多元治理模式中分别处于何种地位、应当发挥何种功能和作用，既抽象又模糊。
在建设服务型政府理念下，体育组织是竞技体育行业有限自治的主导者，政府应当从管理者的角色逐步转化为体育管理的服务者。政府在竞技体育管理中所扮演角色的转变不可能一蹴而就。要建立完善的竞技体育有限自治体系，必须从一开始就明确政府在治理中处于引导地位，即政府不直接干预体育组织的自治活动，而是间接地加以引导，并与体育组织之间建立协同机制，及时与体育组织分享相关信息，为体育组织工作的展开提供各种帮扶措施，不再插手竞技体育治理的具体事务，而是着重从政策法规等方面间接地进行引导。
1.3 部门配合
所谓的相关管理部门，主要是指目前我国从中央到地方的各级体育行政部门。这种自上而下的垂直体育行政机构产生于优先发展竞技体育的阶段，能够保证各项政策措施得到迅速有效的落实，是竞技体育得以迅速发展的重要助推力。在以政府为主导的竞技体育管理模式下，体育行政机构实质上是政府决策的直接执行者。当政府在竞技体育的有限自治中被定位为间接引导者时，相关管理部门的功能和作用也应随之改变。一方面，相关管理部门要改变过去重点关注竞技体育发展的情形，将推动群众体育发展也作为重点工作来抓，扎实推进体育强国建设目标的实现；另一方面，在竞技体育治理中，改变管理者角色，根据政府的相关政策法规，配合体育组织的自治，畅通信息披露渠道，从而实现竞技体育行业的有限自治。
1.4 公众参与
在竞技体育有限自治体系中，应充分保障公众的话语权。中国运动员在世界级赛事特别是奥运会上获得更多的奖牌是我国竞技体育发展的主要目标，因此，社会公众关注的焦点也集中在奖牌方面。获得金牌的运动员往往能“一夜成名”，这种过度关注奖牌的做法，不仅使运动员无法真正体会竞技体育的独特魅力，还会导致人们对奥林匹克精神理解的偏离。
2016年8月，里约奥运会期间，中国游泳运动员傅园慧在比赛结束后接受记者采访的视频①遍布互联网，征服了无数中国人。从某种程度上来说，“傅园慧效应”不仅反映了中国年轻一代运动员竞技体育观念的转变，也反映出人们对于竞技体育的关注已经不再仅限于金牌的争夺和奖牌的得主，而是越来越多地关注竞技体育过程中运动员所体现的现代奥林匹克精神。
总之，“行业自治、政府引导、部门配合、公众参与”的多元竞技体育管理模式，实际上就是行业自治条件下，体育组织、政府、相关管理部门等多元主体分工明确、各司其职，同时又相互配合、相互制约的竞技体育治理体系。竞技体育有限自治体系的主要目标之一就是改变以政府主导的体育管理模式，摆脱行政权力对竞技体育的过度干预，逐步实现行业的自治；但是，竞技体育行业的自治也不是完全不受监督的自治，除了需要建立健全内部管理体制和监督机制，还需要接受外部的监督和制约，比如政府、相关监督部门和社会公众等。需要强调的是，竞技体育行业有限自治还必须坚持司法最终解决的原则。也就是说，在竞技体育有限自治过程中产生的各种与竞技体育规则相关的纠纷，应尊重体育组织的专业技术判断，确保尽可能在治理体系内部妥善处理纠纷。若穷尽所有内部救济手段都无法化解纠纷，理应寻求司法途径解决。
2 有限自治体系下竞技体育纠纷的司法救济
长期以来，国际竞技体育中产生的大部分纠纷都是在体育组织内部进行解决的。与国际竞技体育行业自治的惯例不同，我国实现竞技体育行业自治的社会基础和人文环境尚未建立。 再者，无论是体育社团介入纠纷的处理过程，还是行政部门作为解决纠纷的主体，都缺乏明确的法律依据[1]，司法理应成为有限自治体系下解决竞技体育纠纷的重要路径。
2.1 有限自治体系下竞技体育纠纷的救济范围
从CAS管辖范围来看，除了对仲裁程序及仲裁违法事端的审查，基本包含了所有竞技体育纠纷，并没有司法可以介入的空间；然而，近年来，俱乐部和运动员对体育组织的处罚不服，寻求司法途径救济的案例并不少见。由于现代竞技体育活动中充斥着商业因素，完全独立于司法审查之外的行业自治难以维持。曾作为体育行业自治重要理论支撑的特别权力理论，也日渐式微，逐渐失去存在的土壤和环境。行业自治仍然是竞技体育管理的主旋律，但司法介入競技体育纠纷解决的情形也越来越频繁，这就需要明确行业自治的范围。
为了划定现代竞技体育行业自治的范围，有学者将竞技体育纠纷划分为体育法律纠纷和体育非法律纠纷，以此来厘清司法权在体育纠纷中的边界[2] 。这种方法试图从内涵的角度界定竞技体育中法律纠纷与非法律纠纷的区别，从而划定行业自治与司法救济的范围。只是法律纠纷本身不是专业的法律术语，且内容十分广泛，法律纠纷与非法律纠纷之间也没有明确的界限，这种分界方式实际可操作性较低。还有学者将与竞技体育有关的纠纷筛选为3个层次：第1层次是与竞技体育范畴有所牵连的一般性纠纷；第2层次是与竞技体育直接相关的且法律未作规定或尚不能予以调整的冲突；第3层次是法律主体间出现的涉及行政、刑事、民事等法律冲突的案件及只能由司法裁定的案件[3] 。该学者认为前2个层次的纠纷属于竞技体育行业自治的范围，第3层次的纠纷则属于司法权的管辖范围。这种筛选方式至少采用了2类标准，前2个层次主要通过体育纠纷与竞技体育的关联程度进行区分，后2个层次之间则将现行法律是否作出明确规定或者性质是否属于法律冲突作为竞技体育纠纷能否寻求司法救济的依据。这种分层筛选的方法试图从外延的角度划定行业自治和司法救济的范围，看似具有较强的可操作性，但是在实践中对于竞技体育纠纷究竟属于3个层次中的哪一层次的判断依旧困难重重。加之，这3个层次划分标准并不统一，科学性和可行性值得商榷。
在有限自治体系下，要明确司法能够救济的竞技体育纠纷范围，应当从纠纷本身的属性出发，将竞技体育纠纷分为与竞技体育规则有关的纠纷和与竞技体育规则无关的纠纷。与竞技体育规则有关的纠纷，主要是指在竞技体育活动的管理者与参与者之间、参与者相互之间所发生的各种纠纷，包括但不限于因参赛资格、会员资格、歧视、裁判结果、使用违禁药物等原因产生的冲突。与竞技体育规则有关的纠纷属于竞技体育有限自治的范畴，在实践中，应当充分尊重体育组织的处理决定。换言之，在与竞技体育规则相关的纠纷处理中，体育组织的自治权具有排他性。只有当体育组织的处理决定构成实体法的违法或者犯罪行为，司法才有介入的空间。司法机关在处理与竞技体育规则有关的纠纷时，应当考虑这类纠纷本身的特殊性，审慎考虑竞技体育有限自治与司法最终解决原则之间的内在张力。
与竞技体育规则无关的纠纷，主要指的是与竞技体育活动息息相关，但与竞技体育规则无直接关联的纠纷，不仅包含在竞技体育内部事务性管理活动中产生的纠纷，比如运动员合同纠纷（侵权纠纷、违约纠纷）、运动员伤病问题的处理等；还包括在外部商业推广和运营活动中所产生的各类纠纷，譬如因赞助、代言、税收、知识产权等原因所产生的纠纷。对于与竞技体育规则无关的纠纷，相较于行政主管部门和司法机关，体育组织事实上并没有优先处置的权限。只是因为体育组织与这类纠纷关系密切，往往才先行处理。因此，当事人如果对体育组织的处理结果或是行政主管部门的处理决定不服，仍然有权寻求司法救济。
摘 要：在社会治理背景下，由于我国竞技体育发展的特殊历史背景，我国竞技体育行业自治应走一条从“有限自治”到“高度自治”的发展路线。通过确立“行业自治、政府引导、部门配合、公众参与”的多元管理模式，建立竞技体育行业有限自治体系，最终实现竞技体育行业高度自治。竞技体育有限自治体系要坚持司法最终解决的原则，并明确有限自治体系下竞技体育纠纷的救济范围和救济路径。
关键词：竞技体育；有限自治；政府引导；司法最终解决；行业自治；管理模式；救济范围；救济路径
中图分类号：G 80-053 学科代码：040301 文献标识码：A
Abstract： Under the background of social governance， due to the special historical background of the development of competitive sports in China， the autonomy of the competitive sports industry should follow a development path from "limited autonomy" to "high autonomy". Through the establishment of the multi management model of "industry autonomy， government guidance， departmental coordination， public participation"， the competitive sports industry limited autonomy system is established so that a high degree of autonomy will finally be achieved in the competitive sports industry. The limited autonomy system of competitive sports should adhere to the principle of judicial final settlement， and clarify the relief scope and relief path of the competitive sports disputes under the limited autonomy system.
Keywords： competitive sports： limited autonomy； government guidance； judicial final settlement； industry autonomy； management model； relief scope； relief path
1 社會治理背景下竞技体育有限自治的内涵
从整体上看，竞技体育有限自治是实现我国竞技体育行业自治目标的过渡阶段，要实现这一目标需要多元主体的集体努力和共同参与。具体而言，“行业自治、政府引导、部门配合、公众参与”的多元管理模式，在体育组织与政府之间建立协同沟通机制，保证相关部门能够积极有效地配合体育组织的各项工作，提高工作效率，充分发挥人们在推进竞技体育发展中的重要作用。
1.1 行业自治
目前，学界对体育行业的自治主体、自治权、治理理论及自治路径等方面的讨论尚未达成一致意见。笔者对我国竞技体育的有限自治问题进行了研究，但需要强调的是，本文的研究仍然是建立在我国体育行业的整体背景和发展方向的基础上；所以，竞技体育行业的有限自治体系，即通过建立“行业自治、政府引导、部门配合、公众参与”的多元管理模式，实现竞技体育有限自治的治理体系，必须贯彻行业自治的原则。一般来说，只要不违背法律法规和竞技体育精神，就可赋予行业组织自治的空间。
发展成熟的体育组织是实现竞技体育行业有限自治的前提和基础。为实现这一目标，体育组织本身需要从多层面、多角度进行发展和完善。首先，体育组织的管理者及其相关组成人员都必须具有较高的专业素质和良好的人文素养；其次，体育组织要制定严格的规章制度，确定相关的奖惩制度，建立健全内部管理机制和自我约束机制；再次，体育组织要与政府建立良好互动机制，充分利用政府提供的公共服务，发掘竞技体育的潜力，拓展竞技体育的范围，提升竞技体育的竞争力；最后，体育组织要不断更新知识储备，加强员工培训和专业训练，增强治理能力。
1.2 政府引导
在竞技体育行业有限自治体系中，最难把握的就是体育组织与政府之间的关系。之所以提出有限自治的观点，很大程度上也是基于对这一问题的考量。政府对社会事务和社会活动进行管理的途径和方式呈现出多元化的态势，其中，最显著的就是政府逐步从管控式的直接干预转向监督式的间接管理。
建立竞技体育行业的有限自治体系，必须明确政府在竞技体育治理中处于引导者的地位。现代体育治理不能局限于政府的一元化治理，应当充分培育并积极发挥体育组织在体育治理中的作用；但是，学界目前对于体育行业多元治理模式的探讨多停留在治理主体多元化的层面，至于这些多元主体，诸如政府、体育组织、相关管理部门等，在多元治理模式中分别处于何种地位、应当发挥何种功能和作用，既抽象又模糊。
在建设服务型政府理念下，体育组织是竞技体育行业有限自治的主导者，政府应当从管理者的角色逐步转化为体育管理的服务者。政府在竞技体育管理中所扮演角色的转变不可能一蹴而就。要建立完善的竞技体育有限自治体系，必须从一开始就明确政府在治理中处于引导地位，即政府不直接干预体育组织的自治活动，而是间接地加以引导，并与体育组织之间建立协同机制，及时与体育组织分享相关信息，为体育组织工作的展开提供各种帮扶措施，不再插手竞技体育治理的具体事务，而是着重从政策法规等方面间接地进行引导。
1.3 部门配合
所谓的相关管理部门，主要是指目前我国从中央到地方的各级体育行政部门。这种自上而下的垂直体育行政机构产生于优先发展竞技体育的阶段，能够保证各项政策措施得到迅速有效的落实，是竞技体育得以迅速发展的重要助推力。在以政府为主导的竞技体育管理模式下，体育行政机构实质上是政府决策的直接执行者。当政府在竞技体育的有限自治中被定位为间接引导者时，相关管理部门的功能和作用也应随之改变。一方面，相关管理部门要改变过去重点关注竞技体育发展的情形，将推动群众体育发展也作为重点工作来抓，扎实推进体育强国建设目标的实现；另一方面，在竞技体育治理中，改变管理者角色，根据政府的相关政策法规，配合体育组织的自治，畅通信息披露渠道，从而实现竞技体育行业的有限自治。
1.4 公众参与
在竞技体育有限自治体系中，应充分保障公众的话语权。中国运动员在世界级赛事特别是奥运会上获得更多的奖牌是我国竞技体育发展的主要目标，因此，社会公众关注的焦点也集中在奖牌方面。获得金牌的运动员往往能“一夜成名”，这种过度关注奖牌的做法，不仅使运动员无法真正体会竞技体育的独特魅力，还会导致人们对奥林匹克精神理解的偏离。
2016年8月，里约奥运会期间，中国游泳运动员傅园慧在比赛结束后接受记者采访的视频①遍布互联网，征服了无数中国人。从某种程度上来说，“傅园慧效应”不仅反映了中国年轻一代运动员竞技体育观念的转变，也反映出人们对于竞技体育的关注已经不再仅限于金牌的争夺和奖牌的得主，而是越来越多地关注竞技体育过程中运动员所体现的现代奥林匹克精神。
总之，“行业自治、政府引导、部门配合、公众参与”的多元竞技体育管理模式，实际上就是行业自治条件下，体育组织、政府、相关管理部门等多元主体分工明确、各司其职，同时又相互配合、相互制约的竞技体育治理体系。竞技体育有限自治体系的主要目标之一就是改变以政府主导的体育管理模式，摆脱行政权力对竞技体育的过度干预，逐步实现行业的自治；但是，竞技体育行业的自治也不是完全不受监督的自治，除了需要建立健全内部管理体制和监督机制，还需要接受外部的监督和制约，比如政府、相关监督部门和社会公众等。需要强调的是，竞技体育行业有限自治还必须坚持司法最终解决的原则。也就是说，在竞技体育有限自治过程中产生的各种与竞技体育规则相关的纠纷，应尊重体育组织的专业技术判断，确保尽可能在治理体系内部妥善处理纠纷。若穷尽所有内部救济手段都无法化解纠纷，理应寻求司法途径解决。
2 有限自治体系下竞技体育纠纷的司法救济
长期以来，国际竞技体育中产生的大部分纠纷都是在体育组织内部进行解决的。与国际竞技体育行业自治的惯例不同，我国实现竞技体育行业自治的社会基础和人文环境尚未建立。 再者，无论是体育社团介入纠纷的处理过程，还是行政部门作为解决纠纷的主体，都缺乏明确的法律依据[1]，司法理应成为有限自治体系下解决竞技体育纠纷的重要路径。
2.1 有限自治体系下竞技体育纠纷的救济范围
从CAS管辖范围来看，除了对仲裁程序及仲裁违法事端的审查，基本包含了所有竞技体育纠纷，并没有司法可以介入的空间；然而，近年来，俱乐部和运动员对体育组织的处罚不服，寻求司法途径救济的案例并不少见。由于现代竞技体育活动中充斥着商业因素，完全独立于司法审查之外的行业自治难以维持。曾作为体育行业自治重要理论支撑的特别权力理论，也日渐式微，逐渐失去存在的土壤和环境。行业自治仍然是竞技体育管理的主旋律，但司法介入競技体育纠纷解决的情形也越来越频繁，这就需要明确行业自治的范围。
为了划定现代竞技体育行业自治的范围，有学者将竞技体育纠纷划分为体育法律纠纷和体育非法律纠纷，以此来厘清司法权在体育纠纷中的边界[2] 。这种方法试图从内涵的角度界定竞技体育中法律纠纷与非法律纠纷的区别，从而划定行业自治与司法救济的范围。只是法律纠纷本身不是专业的法律术语，且内容十分广泛，法律纠纷与非法律纠纷之间也没有明确的界限，这种分界方式实际可操作性较低。还有学者将与竞技体育有关的纠纷筛选为3个层次：第1层次是与竞技体育范畴有所牵连的一般性纠纷；第2层次是与竞技体育直接相关的且法律未作规定或尚不能予以调整的冲突；第3层次是法律主体间出现的涉及行政、刑事、民事等法律冲突的案件及只能由司法裁定的案件[3] 。该学者认为前2个层次的纠纷属于竞技体育行业自治的范围，第3层次的纠纷则属于司法权的管辖范围。这种筛选方式至少采用了2类标准，前2个层次主要通过体育纠纷与竞技体育的关联程度进行区分，后2个层次之间则将现行法律是否作出明确规定或者性质是否属于法律冲突作为竞技体育纠纷能否寻求司法救济的依据。这种分层筛选的方法试图从外延的角度划定行业自治和司法救济的范围，看似具有较强的可操作性，但是在实践中对于竞技体育纠纷究竟属于3个层次中的哪一层次的判断依旧困难重重。加之，这3个层次划分标准并不统一，科学性和可行性值得商榷。
在有限自治体系下，要明确司法能够救济的竞技体育纠纷范围，应当从纠纷本身的属性出发，将竞技体育纠纷分为与竞技体育规则有关的纠纷和与竞技体育规则无关的纠纷。与竞技体育规则有关的纠纷，主要是指在竞技体育活动的管理者与参与者之间、参与者相互之间所发生的各种纠纷，包括但不限于因参赛资格、会员资格、歧视、裁判结果、使用违禁药物等原因产生的冲突。与竞技体育规则有关的纠纷属于竞技体育有限自治的范畴，在实践中，应当充分尊重体育组织的处理决定。换言之，在与竞技体育规则相关的纠纷处理中，体育组织的自治权具有排他性。只有当体育组织的处理决定构成实体法的违法或者犯罪行为，司法才有介入的空间。司法机关在处理与竞技体育规则有关的纠纷时，应当考虑这类纠纷本身的特殊性，审慎考虑竞技体育有限自治与司法最终解决原则之间的内在张力。
与竞技体育规则无关的纠纷，主要指的是与竞技体育活动息息相关，但与竞技体育规则无直接关联的纠纷，不仅包含在竞技体育内部事务性管理活动中产生的纠纷，比如运动员合同纠纷（侵权纠纷、违约纠纷）、运动员伤病问题的处理等；还包括在外部商业推广和运营活动中所产生的各类纠纷，譬如因赞助、代言、税收、知识产权等原因所产生的纠纷。对于与竞技体育规则无关的纠纷，相较于行政主管部门和司法机关，体育组织事实上并没有优先处置的权限。只是因为体育组织与这类纠纷关系密切，往往才先行处理。因此，当事人如果对体育组织的处理结果或是行政主管部门的处理决定不服，仍然有权寻求司法救济。
