湖南省林权不动产登记实践初探
谭勇+罗斌+韩啸
摘 要 随着国家产权制度改革的进一步深化，农村地区不动产登记及交易日渐频繁，林权登记需求逐渐强烈。由于林权登记的历史原因，林权登记如何纳入不动产登记成为大部分不动产登记机构急需解决的业务问题。本文试图结合不动产登记试点工作经验，在分析林权登记历史原因及登记法律适用的基础上，提出林权登记纳入不动产登记的工作建议。
关键词 林权；不动产登记；湖南省；实践
中图分类号：F326.2 文献标识码：A
Abstract： With the further deepening of the reform of state property rights system， the registration and transaction of real estate in rural areas are becoming more and more frequent， and the demand for forest property registration is gradually strong. Due to the historical reasons of forest property registration， how to incorporate forest property registration into real estate registration has become the urgent business problem for most real estate registration institutions. This paper attempts to combine the real estate registration pilot work experience， on the basis of analyzing the historical reasons of forest property registration and the application of registration law， put forward the forest rights registration into the real estate registration work recommendations.
Keywords： the forest right； the real estate registration； Hunan province； practice
0 引言
從新中国成立初期开始，“林权”作为国家林业行政管理活动中的一个行业术语，得到了广泛使用，并延续至今。1981年3月中共中央、国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》之后，以稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制为主要内容的林业“三定”工作在全国开展，使得‘林权”一词家喻户晓。林权证对于稳定森林、林木、林地权属，保护森林、发展林业具有重要作用。至2016年6月底，湖南省累计完成集体林地登记发证面积17594万亩，集体林地发证率95.3%；累计发放林权证1064.6万本，发证农户920.28万户，集体林地家庭承包率为79%。由于受资金投入、技术手段、技术人员水平及山地环境条件的限制，林权证上所记载的林地面积，在实际应用中尚不能满足林地流转、征用占用林地、工程项目建设等工作的精度要求。按照《不动产登记暂行条例》规定，土地以及林木等定着物登记纳入不动产统一登记，由不动产登记机构统一办理。但由于林权登记的历史原因，各地不动产登记机构大多不愿或不敢受理林权登记业务，林权登记如何纳入不动产统一登记亟待研究解决。
1 林权登记现实分析
1.1 林业分类体系不同导致地类认定不一致
全国第二次土地调查使用的是国土资源部组织制订，经国家质检总局、国家标准化管理委员会批准发布实施的国家标准GB/T 21010-2007《土地利用现状分类》（经由国土资源部组织修订，国家质检总局、国家标准化管理委员会批准发布实施，现已替代为GB/T 21010-2017《土地利用现状分类》），地类主要是根据土地的自然属性来认定。在土地调查过程中，对受经济利益影响，农民在耕作层没有破坏的耕地上种植果树、茶树、花卉、草皮、苗木等经济林的土地，或者以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地，在土地调查中仍按照原耕地认定。而林业部门根据林业分类的行业标准，将上述在耕地种植果树、茶树、花卉、草皮、苗木等经济林的土地认定为林地。
图1、图2两处选中的林权图斑（蓝线）套合影像明显反映为耕地，经与土地利用现状数据库对比，主要地类为水田，间有零星果园、农村道路和村庄等地类。
图3是林权图斑套合土地调查数据库的对比结果，图4是林权图斑套合2015年遥感影像的对比结果，可以看出林权图斑的范围覆盖了非林地的区域。
1.2 林业勘测精度低造成林权登记图斑采集不准确
林业部门在开展林地调查时，是采用1：1万的地形图，通过手工勾绘再矢量化形成的林权登记数据库，而国土部门是利用卫星遥感影像内业解译，辅助外业调查确认的内、外业相结合的调查方法形成的土地调查数据库。由于调查底图不同，作业方法不一样，图斑勾绘的精度要求不一致，导致两部门数据同一个图斑的边界精度存在一定差异。
图5中，林权登记图斑套合影像后，图斑边界采集精度不准确，明显覆盖了水域。
1.3 林权权属认定方法不同导致林班跨村现象较普遍
林业部门以小班作为森林资源调查、统计和经营管理的基本单位，小班权属认定大多以1：1万地形图为底图，根据森林、林木所有权将小班权属确认到国有、集体、个人和其他。国土部门土地权属调查由权利人双方实地现场指界，编写权属文书后再由双方签字确认。2012年湖南省全面开展了农村集体土地所有权确权工作，权属调查到村民小组。所有权确权工作采用1：5000高清影像，现场指界并标绘村民小组界线，双方签订了权属界线协议书。因两部门权属确认依据不同，导致林权图斑跨越村级行政区的现象较普遍，对于林权管理带来不便。
图6中红色线为土地调查数据库中的村界，蓝色线为林权登记图斑界线，此图斑同时覆盖了朝阳村和上白象村。
1.4 林权登记存在错误造成登记档案与证书不一致
集体林权制度改革过程中，个别地方片面追求工作效率，导致林权登记存在错误，主要是登记的面积数与记载的四至范围不一致。如“联户勾图”的林权证，记载的四至范围是“联户勾图”大图斑的四至，而面积填写的是分户面积。有些地方存在“联户发证”甚至发集体大证的现象。此种情况在林权登记本身方面不存在逻辑质量问题，但实地上林地已分到各家各户，将多户农户的林地登记在一起，埋下了一定的矛盾隐患。
2 林权不动产登记工作建议
2.1 及时移交林权登记历史资料
林权登记申请表、林权登记台账、现场勘验图表和审核确认材料、公示和公告材料、汇总地形图等纸质登记资料和电子数据是确认林地使用权和林木所有权的依据，也是不动产登记机构审核历史林权登记的依據。历史登记资料的完整移交是不动产登记业务准确高效开展的工作基础。针对个别地方存在的证书与原始档案不一致的问题，不动产登记机构应依据移交的林权登记历史档案资料开展林权不动产登记工作，避免“凭证登记”。
2.2 稳妥开展林权登记业务
一是要及时受理权利人林权登记申请。针对各地不动产登记机构不敢或不愿受理林权登记业务的问题，要按照《不动产登记暂行条例》及实施细则等相关规定，制定林权首次登记、转移登记、变更登记、抵押登记等类型申请提交材料清单，对于符合登记要求的，要及时受理。二是规范开展林权权籍调查。针对历史林权登记地类、权属、面积认定不一致的问题，要按照国家和湖南省不动产权籍调查要求，规范权籍调查成果。对于林权首次登记的，林业部门充分利用已有林权勘测、基础测绘等成果开展林权勘测调查，不动产登记机构依据已有基础测绘、不动产登记等成果对林权勘测调查成果进行审核，按照不动产统一登记要求登记发证；对于已完成首次登记的，原有成果继续合法有效，在办理林权转移、变更、注销、抵押等不涉及界址变化的不动产登记时，继续沿用原有调查成果，不能一律要求重新组织权籍调查，但原有调查成果不能满足不动产统一登记要求的，由林业部门利用已有基础测绘成果进行补充勘测后进行登记。三是明确登记机构审核重点。对于林权首次登记的，登记机构主要审核申请人提供的首次登记申请材料的齐全性、有效性和真实性。对于转移登记、抵押登记等业务，主要审核权利人提供的林权证与历史登记档案的一致性以及流转、抵押协议的有效性。对于依法需要经林业部门备案或审批的林权流转、抵押，应经林业部门批准或许可。
2.3 严格规范林权登记程序
一是充分尊重林权历史登记资料。按照不动产登记暂行条例规定，原相关部门已经颁发的权证继续有效。对于权利人林权登记申请，应根据移交的林权登记历史档案，核实申请登记的林权登记情况，对于历史登记档案与实际确实不符的，可将更正登记与其他登记合并办理。二是强化林权登记公告程序。林权登记一般位于农村，农村属于“熟人”社会，人际关系密切，申请人的不动产物权是否存在权属争议，四邻八方最为清楚。因此对于林权不动产物权的登记，如林权首次登记、转移登记等，应当在不动产所在地、登记机构门户网站进行公示，充分发挥群众的监督作用，最大限度避免登记权属纠纷。三是做好林权权籍调查成果审核。按照国土资源部规定，不动产登记机构或授权机构应对不动产权籍调查结果进行审核把关。对于林业部门已有的林权勘测或重新组织的林权调查成果，不动产登记机构应当充分利用土地登记、房屋登记、农村土地承包经营权确权等已有确权登记成果对林权权籍调查成果进行审核，避免与已有确权登记成果冲突。
2.4 妥善处理历史遗留问题
考虑到林权登记的历史情况，对于林权证的效力，应尊重历史，尊重现实，应从有利于生产、生活，有利于推进实施不动产统一登记的原则来处理争议。对于因林地政策调整所形成的权属证书、登记确权底册等证书，是确定林地权属的主要依据，要正确认定山林权属纠纷中这些书证法律效力，具体情况具体分析。对“林业三定”时的林权证，无争议的应当确认其效力；对因错发，重发等情况引起争议的，则应查明情况，参考集体土地所有权的确权依据作出处理。建立部门沟通协调机制，对于统一登记之前的林权登记纠纷，由原登记部门牵头调处，对于统一登记之后的林权登记纠纷，由不动产登记机构牵头调处。
参考文献/References
[1] 程啸，尹飞，常鹏翱. 不动产登记暂行条例及其实施细则的理解与适用[M]. 北京：法律出版社， 2016.
[2] 周训芳，诸江. “林权证”的法律文本演变与权利证明范围[J]. 江西社会科学， 2014， 3：142-147.
[3] 《湖南省国土资源厅 湖南省林业厅 湖南省财政厅关于做好森林、林木、林地不动产登记工作的通知》， （湘国土资发〔2017〕31号）， 2017.
[4] 欧阳志军. 县级不动产统一登记试点工作探析[J]. 国土资源导刊， 2015， 12（1）：1-8.
[5] 曹兰芳，王立群，曾玉林. 集体林权制度改革研究综述[J]. 贵州农业科学， 2014， 42（6）：255-258.
摘 要 随着国家产权制度改革的进一步深化，农村地区不动产登记及交易日渐频繁，林权登记需求逐渐强烈。由于林权登记的历史原因，林权登记如何纳入不动产登记成为大部分不动产登记机构急需解决的业务问题。本文试图结合不动产登记试点工作经验，在分析林权登记历史原因及登记法律适用的基础上，提出林权登记纳入不动产登记的工作建议。
关键词 林权；不动产登记；湖南省；实践
中图分类号：F326.2 文献标识码：A
Abstract： With the further deepening of the reform of state property rights system， the registration and transaction of real estate in rural areas are becoming more and more frequent， and the demand for forest property registration is gradually strong. Due to the historical reasons of forest property registration， how to incorporate forest property registration into real estate registration has become the urgent business problem for most real estate registration institutions. This paper attempts to combine the real estate registration pilot work experience， on the basis of analyzing the historical reasons of forest property registration and the application of registration law， put forward the forest rights registration into the real estate registration work recommendations.
Keywords： the forest right； the real estate registration； Hunan province； practice
0 引言
從新中国成立初期开始，“林权”作为国家林业行政管理活动中的一个行业术语，得到了广泛使用，并延续至今。1981年3月中共中央、国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》之后，以稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制为主要内容的林业“三定”工作在全国开展，使得‘林权”一词家喻户晓。林权证对于稳定森林、林木、林地权属，保护森林、发展林业具有重要作用。至2016年6月底，湖南省累计完成集体林地登记发证面积17594万亩，集体林地发证率95.3%；累计发放林权证1064.6万本，发证农户920.28万户，集体林地家庭承包率为79%。由于受资金投入、技术手段、技术人员水平及山地环境条件的限制，林权证上所记载的林地面积，在实际应用中尚不能满足林地流转、征用占用林地、工程项目建设等工作的精度要求。按照《不动产登记暂行条例》规定，土地以及林木等定着物登记纳入不动产统一登记，由不动产登记机构统一办理。但由于林权登记的历史原因，各地不动产登记机构大多不愿或不敢受理林权登记业务，林权登记如何纳入不动产统一登记亟待研究解决。
1 林权登记现实分析
1.1 林业分类体系不同导致地类认定不一致
全国第二次土地调查使用的是国土资源部组织制订，经国家质检总局、国家标准化管理委员会批准发布实施的国家标准GB/T 21010-2007《土地利用现状分类》（经由国土资源部组织修订，国家质检总局、国家标准化管理委员会批准发布实施，现已替代为GB/T 21010-2017《土地利用现状分类》），地类主要是根据土地的自然属性来认定。在土地调查过程中，对受经济利益影响，农民在耕作层没有破坏的耕地上种植果树、茶树、花卉、草皮、苗木等经济林的土地，或者以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地，在土地调查中仍按照原耕地认定。而林业部门根据林业分类的行业标准，将上述在耕地种植果树、茶树、花卉、草皮、苗木等经济林的土地认定为林地。
图1、图2两处选中的林权图斑（蓝线）套合影像明显反映为耕地，经与土地利用现状数据库对比，主要地类为水田，间有零星果园、农村道路和村庄等地类。
图3是林权图斑套合土地调查数据库的对比结果，图4是林权图斑套合2015年遥感影像的对比结果，可以看出林权图斑的范围覆盖了非林地的区域。
1.2 林业勘测精度低造成林权登记图斑采集不准确
林业部门在开展林地调查时，是采用1：1万的地形图，通过手工勾绘再矢量化形成的林权登记数据库，而国土部门是利用卫星遥感影像内业解译，辅助外业调查确认的内、外业相结合的调查方法形成的土地调查数据库。由于调查底图不同，作业方法不一样，图斑勾绘的精度要求不一致，导致两部门数据同一个图斑的边界精度存在一定差异。
图5中，林权登记图斑套合影像后，图斑边界采集精度不准确，明显覆盖了水域。
1.3 林权权属认定方法不同导致林班跨村现象较普遍
林业部门以小班作为森林资源调查、统计和经营管理的基本单位，小班权属认定大多以1：1万地形图为底图，根据森林、林木所有权将小班权属确认到国有、集体、个人和其他。国土部门土地权属调查由权利人双方实地现场指界，编写权属文书后再由双方签字确认。2012年湖南省全面开展了农村集体土地所有权确权工作，权属调查到村民小组。所有权确权工作采用1：5000高清影像，现场指界并标绘村民小组界线，双方签订了权属界线协议书。因两部门权属确认依据不同，导致林权图斑跨越村级行政区的现象较普遍，对于林权管理带来不便。
图6中红色线为土地调查数据库中的村界，蓝色线为林权登记图斑界线，此图斑同时覆盖了朝阳村和上白象村。
1.4 林权登记存在错误造成登记档案与证书不一致
集体林权制度改革过程中，个别地方片面追求工作效率，导致林权登记存在错误，主要是登记的面积数与记载的四至范围不一致。如“联户勾图”的林权证，记载的四至范围是“联户勾图”大图斑的四至，而面积填写的是分户面积。有些地方存在“联户发证”甚至发集体大证的现象。此种情况在林权登记本身方面不存在逻辑质量问题，但实地上林地已分到各家各户，将多户农户的林地登记在一起，埋下了一定的矛盾隐患。
2 林权不动产登记工作建议
2.1 及时移交林权登记历史资料
林权登记申请表、林权登记台账、现场勘验图表和审核确认材料、公示和公告材料、汇总地形图等纸质登记资料和电子数据是确认林地使用权和林木所有权的依据，也是不动产登记机构审核历史林权登记的依據。历史登记资料的完整移交是不动产登记业务准确高效开展的工作基础。针对个别地方存在的证书与原始档案不一致的问题，不动产登记机构应依据移交的林权登记历史档案资料开展林权不动产登记工作，避免“凭证登记”。
2.2 稳妥开展林权登记业务
一是要及时受理权利人林权登记申请。针对各地不动产登记机构不敢或不愿受理林权登记业务的问题，要按照《不动产登记暂行条例》及实施细则等相关规定，制定林权首次登记、转移登记、变更登记、抵押登记等类型申请提交材料清单，对于符合登记要求的，要及时受理。二是规范开展林权权籍调查。针对历史林权登记地类、权属、面积认定不一致的问题，要按照国家和湖南省不动产权籍调查要求，规范权籍调查成果。对于林权首次登记的，林业部门充分利用已有林权勘测、基础测绘等成果开展林权勘测调查，不动产登记机构依据已有基础测绘、不动产登记等成果对林权勘测调查成果进行审核，按照不动产统一登记要求登记发证；对于已完成首次登记的，原有成果继续合法有效，在办理林权转移、变更、注销、抵押等不涉及界址变化的不动产登记时，继续沿用原有调查成果，不能一律要求重新组织权籍调查，但原有调查成果不能满足不动产统一登记要求的，由林业部门利用已有基础测绘成果进行补充勘测后进行登记。三是明确登记机构审核重点。对于林权首次登记的，登记机构主要审核申请人提供的首次登记申请材料的齐全性、有效性和真实性。对于转移登记、抵押登记等业务，主要审核权利人提供的林权证与历史登记档案的一致性以及流转、抵押协议的有效性。对于依法需要经林业部门备案或审批的林权流转、抵押，应经林业部门批准或许可。
2.3 严格规范林权登记程序
一是充分尊重林权历史登记资料。按照不动产登记暂行条例规定，原相关部门已经颁发的权证继续有效。对于权利人林权登记申请，应根据移交的林权登记历史档案，核实申请登记的林权登记情况，对于历史登记档案与实际确实不符的，可将更正登记与其他登记合并办理。二是强化林权登记公告程序。林权登记一般位于农村，农村属于“熟人”社会，人际关系密切，申请人的不动产物权是否存在权属争议，四邻八方最为清楚。因此对于林权不动产物权的登记，如林权首次登记、转移登记等，应当在不动产所在地、登记机构门户网站进行公示，充分发挥群众的监督作用，最大限度避免登记权属纠纷。三是做好林权权籍调查成果审核。按照国土资源部规定，不动产登记机构或授权机构应对不动产权籍调查结果进行审核把关。对于林业部门已有的林权勘测或重新组织的林权调查成果，不动产登记机构应当充分利用土地登记、房屋登记、农村土地承包经营权确权等已有确权登记成果对林权权籍调查成果进行审核，避免与已有确权登记成果冲突。
2.4 妥善处理历史遗留问题
考虑到林权登记的历史情况，对于林权证的效力，应尊重历史，尊重现实，应从有利于生产、生活，有利于推进实施不动产统一登记的原则来处理争议。对于因林地政策调整所形成的权属证书、登记确权底册等证书，是确定林地权属的主要依据，要正确认定山林权属纠纷中这些书证法律效力，具体情况具体分析。对“林业三定”时的林权证，无争议的应当确认其效力；对因错发，重发等情况引起争议的，则应查明情况，参考集体土地所有权的确权依据作出处理。建立部门沟通协调机制，对于统一登记之前的林权登记纠纷，由原登记部门牵头调处，对于统一登记之后的林权登记纠纷，由不动产登记机构牵头调处。
参考文献/References
[1] 程啸，尹飞，常鹏翱. 不动产登记暂行条例及其实施细则的理解与适用[M]. 北京：法律出版社， 2016.
[2] 周训芳，诸江. “林权证”的法律文本演变与权利证明范围[J]. 江西社会科学， 2014， 3：142-147.
[3] 《湖南省国土资源厅 湖南省林业厅 湖南省财政厅关于做好森林、林木、林地不动产登记工作的通知》， （湘国土资发〔2017〕31号）， 2017.
[4] 欧阳志军. 县级不动产统一登记试点工作探析[J]. 国土资源导刊， 2015， 12（1）：1-8.
[5] 曹兰芳，王立群，曾玉林. 集体林权制度改革研究综述[J]. 贵州农业科学， 2014， 42（6）：255-258.
