河北省内河通航水域认定方案探析
王艳欣
摘 要：本文针对当前内河交通安全管理过程中遇到的问题，分析了影响通航水域划分的因素，提出了通航水域划分的基本标准，在通航水域的划分方面提出了独到的观点和见解。
关键词：内河；通航水域；划分标准；航道
中图分类号：U665.2 文献标识码：A 文章编号：1006—7973（2018）1-0015-02
1 概述
1.1 背景
《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第九十一条第㈠项规定，“内河通航水域，是指由海事管理机构认定的可供船舶航行的江、河、湖泊、水库、运河等水域”。这就明确了内河通航水域的认定权属属于海事管理机构。然而，从现行“条例”施行以来，国务院一直没有制定关于该“条例”的实施细则和立法解释。中国海事局《中华人民共和国内河交通安全管理条例释义》（人民交通出版社2004年1月第1版）对于该《条例》该项条款有过这样的说法，内河通航水域的含义包括三个方面：第一，必须是内河。第二，可供船舶航行。第三，“由海事管理机构认定”。然而至今，尚未见到由交通运输部或者中国海事局（交通运输部海事局）制定的关于内河通航水域认定的具体程序和技术标准。
2011年河北省出台了《河北省内河交通安全管理规定》，但是对通航水域与非通航水域并未给出一个统一的、易操作的界定标准，使得海事管理机构难以按照法律法规管理船舶的营运，给水上交通安全管理造成诸多不便。
1.2 目的和意义
开展河北省内河通航水域认定工作，其目的是在真实客观地反映河北省内河通航现状的基础上，确定通航水域认定标准，结合法律法规及相关规划，提出通航水域认定方案，从而保障内河水上交通安全，提高海事机构安全监管水平。具体包括四个方面：①明确海事机构监管边界；②加强水上交通有效监管；③减少水上交通事故发生；④保障人民群众出行安全。
制定内河通航水域认定方案，不仅有利于内河的水上安全监管，同时为河北省其他内河通航水域的划定提供了一个参考，对提高河北省内河通航安全以及方便内河的运营与管理有着极为重大的意义。
2 通航水域划分的基本标准
2.1 影响通航水域划分的因素
（1）航道因素。《中华人民共和国航道法》第二条，本法所称航道，是指中华人民共和国领域内的江河、湖泊等内陆水域中可以供船舶通航的通道，以及内海、领海中经建设、养护可以供船舶通航的通道。航道包括通航建筑物、航道整治建筑物和航标等航道设施。《河北省内河交通安全管理规定》第三十六条，习惯性航路，指船舶经常（包括季节性）通航的水域。客（渡）船固定航线，指客（渡）船舶根据有关规定，在内河通航水域所选择的固定航行路线。因此，可以将水域内是否划有习惯性航路或客（渡）船固定航线作为通航水域与非通航水域的考量因素。
（2）船舶因素。在《中華人民共和国内河交通安全管理条例》第九十一条第㈡项 “船舶，是指各类排水或者非排水的船、艇、筏、水上飞行器、潜水器、移动式平台以及其他水上移动装置。” 船舶类型种类繁多，主要有旅游船舶（艇、筏）、农用船等，从地方海事安全监管的角度，通航水域界定所考虑的船舶因素指的是海事管理机构要求登记的船舶。
（3）交通因素。在内河水域的实际利用中，部分水域的交通功能退化、水上交通需求很少，水域的通航条件下降，导致其船舶交通流量很小，安全监管的付出与水域交通效益严重失衡，可以界定为非通航水域；有的内河水域中，水域活动船舶较多，或者虽然船舶交通流量很小，但它是临近水域出入的必经通道，从满足交通通达性角度，此水域应该界定为通航水域。因此，从交通运输和技术经济因素来看，船舶流量和航运网络的通达性可以作为通航水域与非通航水域的考量因素。
（4）安全因素。水域的安全因素可以从两方面来界定：以基础设施条件来界定：航道、码头条件差，安全基础设施配备不完善，其航行安全得不到保障，不适合航运；以水域功能的变化导致运输功能的弱化来界定：如行洪等。
2.2 通航水域划分基本标准
（1）符合法律法规及相关规划。内河划分通航水域，首先要符合国家或地方相关规定或要求，并与相关规划相衔接。
（2）地方政府或当地群众有通航需求的水域。包括：能够促进当地经济发展的水域；满足湖区、库区村民生产生活需求的水域；习惯性航路或客（渡）船固定航线。
（3）具备船舶安全航行、停泊的水深条件。通航水域必须符合的一个条件——可供船舶航行，而要使船舶能够安全航行，该水域必须满足一定的水深要求。内河认定的通航水域的通航水深应能满足或通过疏浚后能满足现有船舶的通航要求。
（4）具有供船舶安全停靠与航行的码头、航道，并配备安全基础设施。为保障船舶安全航行，必须具备可供船舶安全停靠的码头与安全航行的航道，并配备一定的安全基础设施。
3 内河通航水域划分方案初定
按照我国目前对不同性质水域的管理现状、习惯及通常的认识，通航水域为同时满足以下条件的水域：①习惯的、传统的、约定俗成的并具备了“航行活动客观存在，满足船舶通达条件，航行水域不间断”等条件的水域；②除自然保护区的核心区、缓冲区，军事管制区、体育训练专用基地和国家规定其他不宜通航的水域之外的水域。通航水域之外的水域为非通航水域。
根据内河通航水域划分标准，在综合考虑了内河的相关规划、规定以及其他因素后，为达到海事管理机构管理的便捷性、可操作性、经济性的目的，通航水域的划分尽量利用已明确的分界线，可根据各水域实际情况划分通航水域和非通航水域：
（1）以面为单位，即：以成片水域来划分。如衡水湖根据《河北衡水湖国家级自然保护区总体规划（2004-2020）》（2004年6月）中的功能分区，东湖大湖部分水域和冀州小湖可划分为通航水域，西湖和东湖大湖通航水域以外的部分水域可划分为非通航水域。
（2）以线为单位，即：以现有航道来划分。如潘家口水库水深几十米，现有航道配布助航设施的范围内为通航水域，助航设施外为非通航水域。
（3）线、面结合，即航道与成片水域结合来划分。如白洋淀，通航条件良好的水域，可以用成片来水域划分；通航条件差的水域，可以采取布设了助航设施的航道来划分。
在非通航水域内禁止船舶、浮动设施航行、停泊和作业。
4 影响通航的条件
通航水域划定后，船舶需在安全条件下进入通航水域，保障通航安全。遇有下列情形时，当地海事管理机构有权根据情况采取限时航行、单航、封航等临时性限制、疏导交通的措施。
（1）恶劣天气及自然灾害。包括风、雾、强降水等恶劣天气达到规定限值时禁航；水旱灾害、地震、泥石流、山体滑坡、生物灾害等自然灾害时禁航。
（2）在目前不具备夜航条件的情况下，禁止夜航。
（3）大范围水上施工作业。包括勘探、采掘、爆破，构筑、设置、维修、拆除水上水下设施，架设桥梁、索道，铺设、检修、拆除水上水下电缆或者管道，设置系船浮筒、浮趸、缆桩等设施，航道建设，航道、码头前沿水域疏浚，打捞沉船沉物，设置固定网具，气象观测、测量，地质调查、科研，大面积清除水上水下污染物，航道日常养护，以及其他对通航水域交通安全或通航环境产生影响的施工作业。
（4）影响航行的水上交通事故。包括水运交通运输事故、公共设施和设备事故等。
（5）水上大型群众性活动或者体育比赛。
（6）水位影响。当由于水旱灾害或泄洪、季节性增减水等情况造成通航水域内水位过高或过低，以至于影响船舶的正常航行甚至威胁航行安全的情况。
（7）对航行安全影响较大的其他情形。包括名人政要通行、涉外突发事件、军事演习、恐怖袭击事件、公共卫生事件等政治、军事和社会因素，以及骤淤、爆炸、环境污染和生态破坏事件等。
发生上述情形时，当地海事管理机构应根据具体情况判断是否采取临时性限制、疏导交通的措施，并对影响通航的事件概况和对策措施通过可靠媒体提前予以公告。
5 保障措施
（1）尽快建立有关内河通航水域认定的实施细则或具体程序。应尽快通过地方立法制定内河通航水域认定工作的相关程序和标准，对在全省推广内河通航水域认定工作发挥指导作用。
（2）加强码头航道建设，完善安全基础设施。通航水域认定方案实施后，需在通航水域与非通航水域分界处设置标志牌及警示牌，并注意日常的维护，保证通航水域界限清晰明显。同时还应加强航道、码头等基础设施及安全设施的建设，完善安全管理设施，全面改善水域通航条件。
（3）建立长效机制，实现水域动态管理。按照安全管理的常态，及时了解内河水上交通的现状和存在的问题，为加强水上安全监管提供准确、详实的第一手资料，针对这些存在的存在的问题制定一套切实可行、长期有效的管理方案，实现水域的动态管理。
（4）加大内河水上交通资金投入。为保证本次通航水域認定结果的顺利实施，建议各级政府和交通主管部门加大资金的投入，同时对有助于内河水运发展的项目给予政策性支持。
参考文献：
[1]《中华人民共和国航道法》（2016年7月2日修正版）
[2]《中华人民共和国内河交通安全管理条例》，2002年8月1日起施行
[3]《中华人民共和国自然保护区条例》，2011年1月8日起施行
[4]《河北省内河交通安全管理规定》，2012年1月1日起施行
摘 要：本文针对当前内河交通安全管理过程中遇到的问题，分析了影响通航水域划分的因素，提出了通航水域划分的基本标准，在通航水域的划分方面提出了独到的观点和见解。
关键词：内河；通航水域；划分标准；航道
中图分类号：U665.2 文献标识码：A 文章编号：1006—7973（2018）1-0015-02
1 概述
1.1 背景
《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第九十一条第㈠项规定，“内河通航水域，是指由海事管理机构认定的可供船舶航行的江、河、湖泊、水库、运河等水域”。这就明确了内河通航水域的认定权属属于海事管理机构。然而，从现行“条例”施行以来，国务院一直没有制定关于该“条例”的实施细则和立法解释。中国海事局《中华人民共和国内河交通安全管理条例释义》（人民交通出版社2004年1月第1版）对于该《条例》该项条款有过这样的说法，内河通航水域的含义包括三个方面：第一，必须是内河。第二，可供船舶航行。第三，“由海事管理机构认定”。然而至今，尚未见到由交通运输部或者中国海事局（交通运输部海事局）制定的关于内河通航水域认定的具体程序和技术标准。
2011年河北省出台了《河北省内河交通安全管理规定》，但是对通航水域与非通航水域并未给出一个统一的、易操作的界定标准，使得海事管理机构难以按照法律法规管理船舶的营运，给水上交通安全管理造成诸多不便。
1.2 目的和意义
开展河北省内河通航水域认定工作，其目的是在真实客观地反映河北省内河通航现状的基础上，确定通航水域认定标准，结合法律法规及相关规划，提出通航水域认定方案，从而保障内河水上交通安全，提高海事机构安全监管水平。具体包括四个方面：①明确海事机构监管边界；②加强水上交通有效监管；③减少水上交通事故发生；④保障人民群众出行安全。
制定内河通航水域认定方案，不仅有利于内河的水上安全监管，同时为河北省其他内河通航水域的划定提供了一个参考，对提高河北省内河通航安全以及方便内河的运营与管理有着极为重大的意义。
2 通航水域划分的基本标准
2.1 影响通航水域划分的因素
（1）航道因素。《中华人民共和国航道法》第二条，本法所称航道，是指中华人民共和国领域内的江河、湖泊等内陆水域中可以供船舶通航的通道，以及内海、领海中经建设、养护可以供船舶通航的通道。航道包括通航建筑物、航道整治建筑物和航标等航道设施。《河北省内河交通安全管理规定》第三十六条，习惯性航路，指船舶经常（包括季节性）通航的水域。客（渡）船固定航线，指客（渡）船舶根据有关规定，在内河通航水域所选择的固定航行路线。因此，可以将水域内是否划有习惯性航路或客（渡）船固定航线作为通航水域与非通航水域的考量因素。
（2）船舶因素。在《中華人民共和国内河交通安全管理条例》第九十一条第㈡项 “船舶，是指各类排水或者非排水的船、艇、筏、水上飞行器、潜水器、移动式平台以及其他水上移动装置。” 船舶类型种类繁多，主要有旅游船舶（艇、筏）、农用船等，从地方海事安全监管的角度，通航水域界定所考虑的船舶因素指的是海事管理机构要求登记的船舶。
（3）交通因素。在内河水域的实际利用中，部分水域的交通功能退化、水上交通需求很少，水域的通航条件下降，导致其船舶交通流量很小，安全监管的付出与水域交通效益严重失衡，可以界定为非通航水域；有的内河水域中，水域活动船舶较多，或者虽然船舶交通流量很小，但它是临近水域出入的必经通道，从满足交通通达性角度，此水域应该界定为通航水域。因此，从交通运输和技术经济因素来看，船舶流量和航运网络的通达性可以作为通航水域与非通航水域的考量因素。
（4）安全因素。水域的安全因素可以从两方面来界定：以基础设施条件来界定：航道、码头条件差，安全基础设施配备不完善，其航行安全得不到保障，不适合航运；以水域功能的变化导致运输功能的弱化来界定：如行洪等。
2.2 通航水域划分基本标准
（1）符合法律法规及相关规划。内河划分通航水域，首先要符合国家或地方相关规定或要求，并与相关规划相衔接。
（2）地方政府或当地群众有通航需求的水域。包括：能够促进当地经济发展的水域；满足湖区、库区村民生产生活需求的水域；习惯性航路或客（渡）船固定航线。
（3）具备船舶安全航行、停泊的水深条件。通航水域必须符合的一个条件——可供船舶航行，而要使船舶能够安全航行，该水域必须满足一定的水深要求。内河认定的通航水域的通航水深应能满足或通过疏浚后能满足现有船舶的通航要求。
（4）具有供船舶安全停靠与航行的码头、航道，并配备安全基础设施。为保障船舶安全航行，必须具备可供船舶安全停靠的码头与安全航行的航道，并配备一定的安全基础设施。
3 内河通航水域划分方案初定
按照我国目前对不同性质水域的管理现状、习惯及通常的认识，通航水域为同时满足以下条件的水域：①习惯的、传统的、约定俗成的并具备了“航行活动客观存在，满足船舶通达条件，航行水域不间断”等条件的水域；②除自然保护区的核心区、缓冲区，军事管制区、体育训练专用基地和国家规定其他不宜通航的水域之外的水域。通航水域之外的水域为非通航水域。
根据内河通航水域划分标准，在综合考虑了内河的相关规划、规定以及其他因素后，为达到海事管理机构管理的便捷性、可操作性、经济性的目的，通航水域的划分尽量利用已明确的分界线，可根据各水域实际情况划分通航水域和非通航水域：
（1）以面为单位，即：以成片水域来划分。如衡水湖根据《河北衡水湖国家级自然保护区总体规划（2004-2020）》（2004年6月）中的功能分区，东湖大湖部分水域和冀州小湖可划分为通航水域，西湖和东湖大湖通航水域以外的部分水域可划分为非通航水域。
（2）以线为单位，即：以现有航道来划分。如潘家口水库水深几十米，现有航道配布助航设施的范围内为通航水域，助航设施外为非通航水域。
（3）线、面结合，即航道与成片水域结合来划分。如白洋淀，通航条件良好的水域，可以用成片来水域划分；通航条件差的水域，可以采取布设了助航设施的航道来划分。
在非通航水域内禁止船舶、浮动设施航行、停泊和作业。
4 影响通航的条件
通航水域划定后，船舶需在安全条件下进入通航水域，保障通航安全。遇有下列情形时，当地海事管理机构有权根据情况采取限时航行、单航、封航等临时性限制、疏导交通的措施。
（1）恶劣天气及自然灾害。包括风、雾、强降水等恶劣天气达到规定限值时禁航；水旱灾害、地震、泥石流、山体滑坡、生物灾害等自然灾害时禁航。
（2）在目前不具备夜航条件的情况下，禁止夜航。
（3）大范围水上施工作业。包括勘探、采掘、爆破，构筑、设置、维修、拆除水上水下设施，架设桥梁、索道，铺设、检修、拆除水上水下电缆或者管道，设置系船浮筒、浮趸、缆桩等设施，航道建设，航道、码头前沿水域疏浚，打捞沉船沉物，设置固定网具，气象观测、测量，地质调查、科研，大面积清除水上水下污染物，航道日常养护，以及其他对通航水域交通安全或通航环境产生影响的施工作业。
（4）影响航行的水上交通事故。包括水运交通运输事故、公共设施和设备事故等。
（5）水上大型群众性活动或者体育比赛。
（6）水位影响。当由于水旱灾害或泄洪、季节性增减水等情况造成通航水域内水位过高或过低，以至于影响船舶的正常航行甚至威胁航行安全的情况。
（7）对航行安全影响较大的其他情形。包括名人政要通行、涉外突发事件、军事演习、恐怖袭击事件、公共卫生事件等政治、军事和社会因素，以及骤淤、爆炸、环境污染和生态破坏事件等。
发生上述情形时，当地海事管理机构应根据具体情况判断是否采取临时性限制、疏导交通的措施，并对影响通航的事件概况和对策措施通过可靠媒体提前予以公告。
5 保障措施
（1）尽快建立有关内河通航水域认定的实施细则或具体程序。应尽快通过地方立法制定内河通航水域认定工作的相关程序和标准，对在全省推广内河通航水域认定工作发挥指导作用。
（2）加强码头航道建设，完善安全基础设施。通航水域认定方案实施后，需在通航水域与非通航水域分界处设置标志牌及警示牌，并注意日常的维护，保证通航水域界限清晰明显。同时还应加强航道、码头等基础设施及安全设施的建设，完善安全管理设施，全面改善水域通航条件。
（3）建立长效机制，实现水域动态管理。按照安全管理的常态，及时了解内河水上交通的现状和存在的问题，为加强水上安全监管提供准确、详实的第一手资料，针对这些存在的存在的问题制定一套切实可行、长期有效的管理方案，实现水域的动态管理。
（4）加大内河水上交通资金投入。为保证本次通航水域認定结果的顺利实施，建议各级政府和交通主管部门加大资金的投入，同时对有助于内河水运发展的项目给予政策性支持。
参考文献：
[1]《中华人民共和国航道法》（2016年7月2日修正版）
[2]《中华人民共和国内河交通安全管理条例》，2002年8月1日起施行
[3]《中华人民共和国自然保护区条例》，2011年1月8日起施行
[4]《河北省内河交通安全管理规定》，2012年1月1日起施行
